Контекст
Решения относительно режима санкций Совета Безопасности против ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды» может принимать только Совет Безопасности. Что касается санкционного перечня в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды», то Совет Безопасности уполномочил Комитет по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды» принимать решения о включении в перечень и исключении из него в соответствии со всеохватывающими критериями, установленными Советом. Создание Канцелярии Омбудсмена не изменило этот порядок принятия решений, однако внесло нововведения. Таким образом, нет никаких сомнений в том, что только Совет Безопасности и Комитет могут определять стандарты, которыми она будет пользоваться при принятии своих решений в этом контексте.
Однако Омбудсмену была поручена важная задача оказывать помощь Комитету в принятии решений относительно исключения из перечня. В целях выполнения этой задачи и обеспечения того, чтобы анализ, замечания и рекомендации Омбудсмена во всех случаях имели справедливый и последовательный характер, необходимо четко определить применяемый метод и стандарт, на основе которых будет оцениваться информация.
И метод, и стандарт должны учитывать особый контекст, в котором решения принимаются одним из органов Совета Безопасности, и особую роль Омбудсмена. Кроме того, при применении такого метода и проведении теста необходимо принимать во внимание, что санкции были обусловлены угрозой международному миру и безопасности и что предусмотренные санкциями меры имеют серьезные последствия для лиц и организаций.
Метод
Совет Безопасности поручил Омбудсмену оказывать Комитету помощь в рассмотрении просьб об исключении из перечня посредством, в частности, предоставления анализа и замечаний по всей информации, имеющейся у Омбудсмена и касающейся просьб об исключении из перечня. Омбудсмен также представляет Комитету предложения об исключении из перечня.
Из этого заявления четко следует, какой именно анализ и замечания должны представляться. Поскольку задача Омбудсмена заключается в оказании помощи в принятии решений об исключении из перечня, любые представленные замечания должны, безусловно, помогать Комитету решать вопрос о том, следует ли удовлетворять ту или иную просьбу об исключении из перечня.
Совет Безопасности не установил отдельных критериев, которые должны соблюдаться при исключении из перечня. Хотя в пункте 14 резолюции 1735 (2006) устанавливаются факторы неисключительного характера, которые Комитет «может рассмотреть»1 при принятии решения об исключении из перечня, их нельзя отнести к категории критериев, которые должны быть обязательно выполнены для исключения из перечня.
Напротив, из соответствующих резолюций явно следует, что при рассмотрении просьбы об исключении из перечня Комитет должен рассматривать все соответствующие обстоятельства в целях определения того, продолжают ли лица отвечать критериям, установленным Советом Безопасности для включения в перечень. Тест на исключение из перечня противоположен, по сути, тесту на включение в перечень. Поэтому, на мой взгляд, анализ и замечания Омбудсмена должны быть аналогичным образом сосредоточены на нахождении ответа на этот вопрос.
Кроме того, Совет Безопасности, по моему мнению, безоговорочно дал понять, что решение об исключении из перечня является новым решением, которое принимается с учетом обстоятельств, сложившихся на момент представления просьбы об исключении из перечня, что позволит определить уместность сохранения лица или организации в перечне. В обоснование данного метода можно привести в этой связи включение Советом Безопасности в резолюцию 1735 (2006) фактора разрыва всяких связей, который может рассматриваться при принятии решения об исключении из перечня. Аналогичным образом, содержащаяся в резолюции 1989 (2011) ссылка на исключение из санкционного перечня в отношении «Аль-Каиды» «членов и/или пособников «Аль-Каиды» которые более не отвечают критериям»2 подтверждает необходимость рассмотрения обстоятельств, которые изменились за период после первоначального включения в перечень. Кроме того, Совет Безопасности четко поручил Омбудсмену анализировать всю имеющуюся информацию3. Отсутствие ограничений, особенно временных ограничений, четко свидетельствует о том, что должны анализироваться все соответствующие материалы независимо от того, учитывались ли они при принятии первоначального решения.
В то же время очевидно, что любой анализ всей текущей информации будет включать также оценку исторического контекста включения в перечень, и в особенности обстоятельств, на основе которых было решено, что какое-либо лицо или организация подлежат включению в перечень. Очевидно также, что в контексте всеобъемлющего анализа отсутствие новой информации ни в коем случае не должно быть решающим фактором. Это лишь один из факторов, которые необходимо взвесить и оценить с учетом конкретных обстоятельств каждого дела.
В заключение следует отметить, что, поскольку задача Омбудсмена заключается в оказании Комитету помощи в принятии им решений, анализ и замечания должны по существу касаться вопроса, который должен быть решен Комитетом — продолжает ли то или иное лицо или организация отвечать критериям включения в санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды». Для решения этого вопроса анализ и замечания Омбудсмена, а также основные аргументы и рекомендации Омбудсмена должны, по моему мнению, помочь определить в соответствии с установленным стандартом, является ли сегодня сохранение того или иного лица или организации в перечне обоснованным с учетом всей имеющейся на данный момент информации.
Стандарт
Для того чтобы Омбудсмен мог представить конструктивный анализ и замечания, собранная информация и построенные на ее основе аргументы должны оцениваться в соответствии с единым стандартом. Этот стандарт должен надлежащим образом учитывать особый контекст решений, принимаемых Комитетом под прямым руководством Совета Безопасности. Он должен учитывать чисто международный контекст, когда применяемые критерии не могут основываться на концепциях какой-либо одной правовой системы или традиции. Вместо этого он должен ориентироваться на общеприемлемые концепции, считающиеся основополагающими в самых различных правовых системах. В целях определения надлежащего стандарта, который будет применять Омбудсмен, я рассмотрел национальные и региональные нормативно-правовые системы и юриспруденцию, особенно в контексте замораживания активов или других ограничений в рамках режимов борьбы с терроризмом4. Это исследование помогло мне разработать соответствующий тест в контексте режима санкций против ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды».
Стандарт должен также отражать четко выраженное Советом Безопасности намерение в отношении цели санкций, а именно то, что «меры … являются превентивными по своему характеру и не основываются на уголовных нормах, установленных согласно внутригосударственному праву»5. В то же время он должен помогать определять, имеются ли надлежащие существенные основания для сохранения серьезных ограничений, введенных в отношении лиц и организаций посредством применения санкций.
В этой связи становится очевидным, что стандарт, применяемый в уголовных разбирательствах на национальном, региональном или международном уровне, не может использоваться для оценки информации и обстоятельств, касающихся включения Комитетом каких-либо лиц или организаций в перечень. Цель санкций заключается не в том, чтобы наказывать за преступное поведение. Соответствующие резолюции Совета Безопасности свидетельствуют о том, что эта цель имеет, скорее, двусторонний характер — затруднить доступ к ресурсам с целью блокировать, ослабить, изолировать и обезвредить террористическую угрозу, исходящую от ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды» и побудить изменить свое поведение тех, кто является членами этой группы или «связан» с ней. В данных обстоятельствах стандарты, применяемые для определения уголовной вины или невиновности, явно имеют иной характер и служат цели, отличающейся от цели санкций.
В то же время санкции, вытекающие из включения в санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды», имеют серьезный характер. Их применение на международном уровне имеет прямые и значительные последствия для прав и свобод затронутых лиц и организаций. Они имеют также неопределенную продолжительность, т.е. не установлен конкретный срок, когда они прекратятся. Поэтому информация, на основе которой такие санкции применяются в отношении этих лиц и организаций, должна иметь довольно существенный и надежный характер. В этом контексте также недостаточно простого «подозрения» или использования заявлений без какого-либо рассмотрения стоящей за ними информации или какой-либо оценки их надежности.
Наконец, стандарт должен позволять рассматривать самые различные обстоятельства и виды информации, касающиеся этих дел, особенно ввиду международного характера процесса включения в перечень.
Ввиду необходимости сбалансированного учета этих факторов я считаю, что стандарт для анализа, замечаний и рекомендаций Омбудсмена должен позволять определять, имеется ли достаточная информация, дающая разумные и убедительные основания для включения в перечень.
Критерий «достаточности» обеспечивает необходимую гибкость при оценке различных видов информации, полученной из разных источников, в плане ее количества, качества и существа. Критерии «разумности и убедительности» обеспечивают, чтобы обстоятельства давали в своей совокупности разумные основания для включения в перечень и являлись достаточно убедительными для принятия мер, предусмотренных санкциями. Эти факторы достаточности, разумности и убедительности могут также служить в качестве соответствующих контрольных показателей для как можно более полного анализа основополагающей информации и приводимых на ее основе аргументов в пользу включения в перечень. По моему мнению, именно такой стандарт позволяет установить более низкий пороговый уровень для принятия превентивных мер и в то же время достаточный уровень для защиты прав соответствующих лиц и организаций в этом контексте.
1 «Постановляет, что Комитет, определяя, исключать ли имена или названия из санкционного перечня в отношении «Аль-Каиды», может рассмотреть, среди прочего...».
2 Резолюция 1989 (2011), пункт 30.
3 Пункт 7(с) приложения II к резолюции 1989 (2011) гласит, в частности: «На основе результатов анализа всей имеющейся у Омбудсмена информации…».
4 Несколько государств используют свои обычные уголовные или другие судебные процедуры для замораживания активов террористов и полагаются тем самым на стандарты, применяемые при возбуждении уголовного расследования или преследования или обращении с запросом на выдачу судебного ордера на замораживание активов, например когда имеются «достаточные доказательства» или «серьезные подозрения». В ряде общеправовых юрисдикций при внутреннем определении каких-либо организаций в качестве террористических используется критерий «разумные основания или причины считать/подозревать/убедиться» в том, что эти организации участвуют в совершении или совершают террористические акты или деяния. Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег рекомендует также применять альтернативный критерий — «разумные основания или причины подозревать/считать»; аналогичный критерий (разумные основания подозревать или считать) рекомендуется также в Типовых законодательных положениях Содружества о мерах по борьбе с терроризмом. В качестве одного интересного отклонения от общего права в одном законодательстве, применяемом для определения террористических групп, для подтверждения включения в перечень какой-либо незаконной ассоциации необходимо продемонстрировать «достаточные основания». Европейский союз также использует иную формулировку: Совет включает какое-либо лицо в перечень тогда, когда имеется точная информация или материалы, свидетельствующие о том, что компетентный орган какого-либо государства-члена принял данное решение на основе «серьезных и убедительных доказательств или улик». В другом контексте в статье 1F Конвенция о статусе беженцев предусматривается, что лицу может быть отказано в защите, если имеются «серьезные основания полагать», что это лицо совершило международное преступление.
5 Преамбула резолюции 1989 (2011).