第一章 英国的委任统治、联合国巴勒斯坦分治计划和耶路撒冷的实际分裂（1922—1966年）
英国委任统治下的耶路撒冷
国际联盟于1922年授予联合王国的《巴勒斯坦委任统治书》中包含了1917年《鲍尔弗宣言》。这项宣言的主要目的是“在巴勒斯坦为犹太人建立一个民族家园”，同时保障“在巴勒斯坦境内非犹太人士的公民权利和宗教权利”。鉴于巴勒斯坦对三个一神教的重要性，受委统治国对各个圣地负有全责，包括“维持现有的权利”,“保证自由出入”和“自由举行礼拜”，但不包括《委任统治书》（第十三条）保证不受监管的纯属穆斯林教的圣寺。《委任统治书》还规定任命一个特别委员会负责“研究、订出和确定有关各个圣地的权利和主张，以及巴勒斯坦境内各个宗教社区的权利和主张”（第十四条）。但是，由于所有宗教社区都难以推选代表，这个委员会并未成立，因此，各个圣地仍然由受委统治国负责监管，沿用奥斯曼帝国管治各社区之间关系的原来办法。
在建立委任统治后十年里，大约有100000名犹太移民进入巴勒斯坦，使犹太族人口从不到10％增加到超过17％。耶路撒冷市（在当时的城市范围内）的犹太族人口则从大约34100人增加至53800人，1931年增至全市人口的57。8％。2
来到巴勒斯坦的犹太移民增加，使两族之间的关系日益紧张，耶路撒冷因对两族至为重要，不久就成为冲突的引火点。1929年8月，为了犹太教最神圣之地、古代犹太圣殿残存的西墙（哭墙），爆发了严重的暴力事件，该墙位于耶路撒冷穆斯林最神圣的寺院谢里夫圣地西边。受委统治国征得国际联盟的同意后，任命一个国际委员会，“以确定穆斯林和犹太人对西墙（哭墙）的权利和主张”。这个委员会由荷兰、瑞典、瑞士三国的专家组成，于1930年在耶路撒冷逗留了一个月，听取了双方无数证人的证词。委员会还企图鼓励双方谈判解决问题。这项努力失败后，委员会公布了以下的裁决：
“穆斯林拥有西墙的专属所有权和专属财产权，因为西墙构成谢里夫圣地不可分割的一部分而谢里夫圣地是穆斯林的教产。
“穆斯林也拥有西墙前面的路面以及附近在西墙对面称为穆哈拉比（摩洛哥）区的所有权，因为上述后一项财产专用于慈善事业，根据穆斯林教法视为教产。“犹太人按照本裁决的规定或根据双方达成的协议有权在西墙附近放置的礼拜器具和（或）其他物品，在任何情况下均不得视为——或实际上——赋予他们对西墙或部接路面的任何业权……
“犹太人在任何时候都可自由前往西墙祈祷…”。3
此外，委员会向这两个宗教社区规定了若干附属权利和义务。委员会的决定于1931年6，月8日成为法律。4不过，犹太人在1930年代因逃避纳粹主义而大量移民，治安情况随之继续恶化。巴勒斯坦人于1936年开始暴动抗议这种移民之后，受委统治国成立了巴勒斯坦皇家委员会，由皮尔勋爵领导。鉴于阿拉伯和犹太两个民族运动之间不可妥协的分歧，委员会断定委任统治无法实行，因而建议予以终止。它还提议将巴勒斯坦分成一个阿拉伯国和一个犹太国。鉴于耶路撒冷和伯利恒对所有三个宗教都有其神圣地位，委员会认为这些圣地，按照国际联盟盟约中的说法，是“人类文明的一种神圣信托”。它建议把耶路撒冷和伯利恒这块飞地，包括所有圣地，连同一条直到雅法出海的通道，按照一项新的国际联盟委任统治书，5继续置于英国托管之下。
这是第一个巴勒斯坦分治计划，其中赋予耶路撒冷特殊地位，却因政治和军事情况而未能落实。第二次世界大战之后，联合王国宣布它无法解决巴勒斯坦的冲突，把问题提交联合国。
分治计划之下耶路撒冷的国际制度
联合国在1947年处理巴勒斯坦问题时，该国本身正饱受阿、犹两族之间冲突的破坏，这个冲突也使耶路撒冷深受影响。来到该市的犹太移民大多数定居于新扩展的西区，而古老的东区，包括城墙内的城区及周围的村镇则仍然以阿拉伯人占绝大多数。联合国大会任命联合国巴勒斯坦特别委员会，负责提议解决问题的办法。据这个委员会收到的一项调查报告说，1946年12月估计耶路撒冷分区内有102000名犹太人，104000名穆斯林，46000名基督徒。6
特别委员会一致建议用特别条款保障这些圣地的神圣地位，并根据“现有权利”确保可以出入这些圣地。它并建议以后在巴勒斯坦成立的任何一个或多个国家的宪法中必须明确规定这些圣地的地位和各个宗教社区的权利。特别委员会并为巴勒斯坦的前途提出了两个备选计划。特别委员会少数成员建议的计划设想在巴勒斯坦建立一个独立、统一的联邦国家，以耶路撒冷为首都，在阿拉伯人地区和犹太人地区分别设置行政区。这个计划还建议成立一个永久性的国际制度来监督和保护耶路撒冷及其他地方的圣地。多数成员的计划则建议把巴勒斯坦分为一个阿拉伯国和一个犹太国，而对耶路撒冷地区实行领土国际化，成为阿拉伯国境内的一个飞地。7大会1947年11月29日题为“巴勒斯坦之将来政府”的第181(II）号决议所核可的就是后一个计划。该决议中载有一个“政治分立经济合一计划”，详细规定各自的边界、政府机关、少数民族权利的保护、过境自由以及这三个实体之间的经济和其他方面的合作方式，特别着重圣地及宗教权利和自由。
耶路撒冷的特别国际制度拟由联合国通过托管理事会来实施。该市的边界规定包括“目前的耶路撒冷市加上周围的村镇，即东至阿布迪斯，南至伯利恒，西至艾因卡里姆（也包括已有建设的穆查地区），北至舒法特”（见地图)。
大会请托管理事会为该市起草章程，最初有效期间十年，规定任命行政长官和行政人员，给予村镇、城市广泛的地方自治权，把该市非军事化并建立特种警察部队来特别保护各个圣地和宗教建筑物和遗址；由所有居民不分种族选举立法会；让该市参加巴勒斯坦的经济合一；建立独立的司法制度；并规定耶路撒冷市的居民具有该市公民身份。章程还要规定两族人民有过境的自由和公民及政治自由，并保障对各个神圣处所和宗教建筑物及遗址的现有权利以及出入和举行礼拜的自由，并确保它们得到实际的维护。不论它们是位于耶路撒冷或这两个独立国家境内，章程都规定耶路撒冷行政长官对它们有特别责任。
但是大会的这项决议无法执行。犹太机构的代表接受了这个分治计划，阿拉伯国家和阿拉伯最高委员会发言人却拒绝接受，宣称他们自认为不受这项决议的约束。由于冲突双方的分歧很深，巴勒斯坦爆发了全面战争，造成了该国和耶路撒冷本身的实际分裂。
1948年耶路撒冷的实际分裂
在1940年代末期，决定耶路撒冷命运的不是国际协议，而是武力。在联合王国于1948年5月14日放弃它对巴勒斯坦的委任统治之前几个月，巴勒斯坦阿拉伯人与犹太人的准军事集团之间的冲突已经升级。在以色列国于同日宣布成立之后，阿拉伯国家的武装部队开到，全面战争于是爆发。等到联合国谈判的停战协定于1948年11月16日生效时，以色列控制的领土范围已经深入分给阿拉伯国的领土之内，并进入分治决议指定实行国际化的耶路撒冷飞地的西区。估计约有60000巴勒斯坦人逃离了西区。8东耶路撒冷，包括各个圣地和西岸，则归当时仍未成为联合国会员国的约旦管理。耶路撒冷在交战两国之间实际分裂连同封锁边界的状况，在1948年11月30日以色列与约旦停火协定中首次获得承认，又在1949年4月3日以色列与约旦停战协定中正式规定。不过，国际上认为这个协定在法律上不影响分治决议中有关耶路撒冷国际化的条款继续有效。因此，在1967年以前，没有任何国家在耶路撒冷设立大使馆；直到今天也只有两个国家在西耶路撒冷设立大使馆。此外，应当特别指出，耶路撒冷仍然有一个自成一格的国际领事团，通常称为“单独实体的领事团”。有九个国家在耶路撒冷（东区和西区）设立领事馆，但不承认任何方面对该市拥有主权。那些国家的领事与驻在以色列的领事不同，他们不向外交部呈递领事授权书，也不获以色列总统的认可。他们不缴税，同以色列当局也没有官方关系。他们在工作上遵守普通的礼宾规则，以避免有任何迹象显示承认对该市的主权。9
联合国为建立耶路撒冷国际制度所作的努力
联合国一再重申耶路撒冷地区国际化的目标，尽管武装冲突加剧，联合国仍努力为建立国际制度奠定基础。1948年4月，原本根据大会第l8l(II）号决议将成为管理当局的托管理事会为这个规划中的单独领土实体拟订了一份详细的章程草案。托管理事会还审议立即成立一支国际部队并负起临时托管任务以确保保护该市及其居民的提案，但托管理事会报告说，“它发现无法取得有关各方的共同协议。” 10同时，在1948年5月，大会还任命一名调解人（伯纳多特伯爵），负责安排人民福社所需的共同服务，确保保护圣地，并促进和平解决。调解人警告说，分治计划已经落后于事态发展，以色列新政府越发怀疑耶路撒冷国际化的提议，反而赞成至少将该市的犹太区并入新的以色列国。11在随后的数月里，国际社会专心努力防止发生进一步的破坏，并实现停火和使该市非军事化，而不妨碍其未来的政治地位。12
根据调解人的建议，大会1948年12月11日第194(III)号决议成立了一个由三名成员组成的巴勒斯坦和解委员会，原定将该委员会的正式总部设在耶路撒冷，并负起调解人在寻求最后解决办法的作用。大会随后决定该委员会由法国、土耳其和美利坚合众国组成。委员会奉命便利难民的遣返，根据该决议的规定，难民应获准返回，如果他们未选择返回，则应得到赔偿。关于耶路撒冷，大会决定“耶路撒冷地区，包括现耶路撒冷市及其毗连村镇……应享有特殊及单独的待遇，并应置于联合国有效管制之下”，并指示委员会“向大会第四届常会提出耶路撒冷地区永久国际制度的方案，这一制度将在不违背耶路撒冷特殊国际地位的条件下给予各特殊族群以最大限度的地方自治”。该决议还请委员会在其提议中包括关于圣地的建议。
委员会所作努力的详情载于其提交大会的定期报告。为了寻求双方的接受，委员会成立了耶路撒冷及其圣地的特别委员会，以进行筹备工作，并与阿拉伯人和以色列政府的代表以及地方当局和在耶路撒冷及中东其他地方各个宗教的代表进行磋商。委员会报告说，阿拉伯代表团一般都准备接受耶路撒冷地区国际制度的原则，但须由联合国担保其稳定和永久性。以色列承认委员会受大会第194(III)号决议的约束，却宣布它无法同意建立耶路撒冷市的国际制度，虽然它毫无保留地接受为圣地的国际制度或国际管理。13
建立耶路撒冷地区永久国际制度的文书草案于1949年9月由和解委员会通过后提交大会。为了努力协调“耶路撒冷的最大限度地方自治”的要求与国际社会期望该市具有的特殊地位，草案规定将该市分成阿拉伯区和犹太区，在两区之内授权其各自地方当局处理一切非国际性事务。国际性事务则明文规定交给由大会任命并向大会负责的一名联合国专员处理，这名专员将确保圣地的保护和自由出入，并监督该地区的永久非军事化和中立化，同时确保保护人权和各个群体的权利。该草案还载有条款规定成立一个混合委员会和一个混合法庭来管理共同关心的事务，并成立一个国际法庭来保护国际社会的利益。
委员会在向大会提案的来文中解释说，该计划旨在应用于“目前的状况”，但具有充分的灵活性，“可以应用于巴勒斯坦问题最终解决办法中可能出现的任何领土的状况”。为答复对该计划的各种批评，委员会随后发表一项说明，指出该计划是基于目前该市的分割状况，而把耶路撒冷的阿拉伯区和犹太区的几乎一切正常的治权分别交给邻国（以色列和约旦）的政府。有鉴于此，国际机制的作用将是填补地理上本是统一的地区之内，事实上存在的两个不同管辖区域之间的差距。14
同时，以色列当局于1948年9月在耶路撒冷成立最高法院；1949年2月，以色列议会在该市开，以色列总统也在该市宣誓就职。和解委员会报告说，以色列已在将由永久国际制度管辖的地区内提供各部门的服务和其他公共服务；因此，委员会已致函以色列总理，指出这些措施不符合大会关于耶路撒冷国际化的决议。托管理事会在那一年稍后通过一项决议，确认这些行动不符合大会的决议，并要求以色列彻消这些行动。15以色列对耶路撒冷国际化原则的立场因此成为1949年它申请加入联合国一事的辩论的重要焦点。以色列代表告诉大会特设政治事务委员会说：
“以色列政府主张由联合国建立一个耶路撒冷国际制度，专门负责管理和保护圣地，并且将与这一制度合作。”
“以色列政府也同意将耶路撒冷之外以色列境内各地区的圣地交由国际管理，并支持关于保证巴勒斯坦境内各个圣地的保护和自由出入的建议。” 16
该代表被问及以色列总理说过的一句话，大意是“由于历史、政治和宗教原因，以色列国无法同意建立耶路撒冷市的国际制度。”该代表回答说，以色列将向大会提议如何确定耶路撒冷未来的法律地位，这些提议“将区分国际制度对圣地的权力与以色列政府被承认为耶路撒冷主权当局的愿望。” 17
各方虽对该问题缺乏明确的理解，却未阻碍以色列加入联合国为会员国。但该有关决议中明确提到以前关于耶路撒冷国际化和遣返难民的决议，并提到以色列代表所作的解释。18
后来，大会审查了和解委员会关于国际制度的提议，其中考虑到耶路撒冷事实上的分割状况。然而，大会却表示相信“其以前有关此事的决议【尤其是分割计划】的原则代表该问题公平合理的解决办法”并重申大会的意向是“耶路撒冷应置于永久国际管理制度之下，而该制度对于保护圣地应谋求适当的保证办法”。大会重申分治计划中关于在联合国管理下建立单独实体的规定，要求托管理事会完成《耶路撒冷章程》的拟订工作，删去已不适用的条款，并立即加以实施。大会还请托管理事会不要让“任何有关政府或若干有关政府采取任何行动，使理事会无法通过和实施《耶路撒冷章程》。大会还呼吁有关国家正式保证遵循该决议的规定。19
托管理事会在1949年12月举行的一次特别会议和1950年1月举行的第六届会议上，审议了章程草案，由控制该地区的两方即约旦和以色列，以及邻近的阿拉伯国家和各个基督教教会的代表参加。托管理事会报告说，约旦不愿意讨论任何关于耶路撒冷国际化的计划。以色列方面反对国际化的提议，但仍然愿意接受由联合国直接负责管理圣地的原则。约旦代表随后澄清说明约旦并不反对联合国在约旦政府控制和防护之下对各个圣地的保护和自由出入情况发挥监测作用。20
然而，1950年4月，托管理事会根据分治决议所载规定（关于经济统一的规定除外），通过详细的《耶路撒冷市章程》。托管理事会还授权理事会主席访问这两国政府，要求它们给予合作。主席与两方磋商之后，告知理事会尚未收到约旦的正式答复。以色列方面则表明该章程已不能实施，因为以色列国已经成立，并将耶路撒冷西区并入其领土。以色列提议联合国只对圣地的一种管辖形式，“作为唯一可行的变通原则”。主席因此认为，他访问的结果“证明令人失望，而且在目前状况下，章程的实施似乎也受到严重的阻碍。” 21
同时，在1950年1月23日，以色列议会宣布以耶路撒冷为以色列首都，并开始将政府办公室移到该市。约旦也采取步骤，在解决巴勒斯坦问题之前，将其管辖权扩大到东耶路撒冷及西岸，使该市的分割状况进一步定型。
到1949年10月，安全理事会已无限期地推迟讨论如何实现耶路撒冷的非军事化。22在1950年，大会又取消拨款建立国际制度。23此后，联合国的努力主要朝向设法解决大量巴勒斯坦难民及其放弃的财产所引起的困难问题和停战线沿途的紧张局势。在1951年，和解委员会作出最后一次持续努力，在冲突双方之间进行调解，并提出一套关于难民、赔偿、领土调整和修订停战协定，以确保自由进出耶路撒冷地区各个圣地的全面提议。然而，该委员会再度总结认为，双方都不愿实施有关决议，而当地发生的种种变化也使问题无法达成解决。24
在达成这种解决办法之前，委员会在后来的十年里致力于彻底进行阿拉伯人所放弃的一切财产的调查和估价，以便将来能支付赔偿。特别地是在耶路撒冷方面，委员会确定，在以色列控制地区内阿拉伯难民的财产按1947年的价格计算共值925万巴勒斯坦镑（2590万美元）。25委员会在1964年完成该项工作后，将其结果以有限方法通知直接有关各方。继以色列在1967年6月占领西岸、加沙地带和东耶路撒冷之后，委员会报告说，问题已更趋复杂，委员会的工作无法继续进行。26该委员会现仍存在，每年向大会报告类似情况。
注：
2.有关耶路撒冷的数据的来源是A. Shmueli、D. Grossman和. Zeevy合编的《移民点地理的研究》（耶路撒冷，1977年），第二部分，第468页；有关巴勒斯坦的数据见联合国巴勒斯坦人民权利司，《巴勒斯坦问题的起因和演变，1917-1988年》，第36页。
3.英国政府：大不列颠交北爱尔兰联合王国政府征得国际联盟理事会的同意后任命的确定穆斯林和犹太人对耶路撒冷西墙即哭墙的权利和主张的委员会的报告（伦敦，皇家印务局，1931年），第57和58页。（由联合国重印，作为A/7057-S/8427号文件的增编）。
4.巴勒斯坦政府：《巴勒斯坦政府公报》，耶路撒冷，1931年6月8日。
5.英国政府：巴勒斯坦皇家委员会：第5479号Cmd.报告（伦敦，皇家印务局，1937年）,第131、370页。
6.《巴勒斯坦概况补编）)，供联合国巴勒斯坦特别委员参考的说明，1947年6月，第13页。
7.《大会正式记录，第二届会议，补编第11号》（A/364）。
8.Ibrahim Matar著，“耶路撒冷是谁的？”（巴勒斯坦政策分析中心出版物，华盛顿特区，1993年）。
9.哥斯达黎加和萨尔瓦多都把大使馆设在西耶路撒冷。在耶路撒冷设立领事馆的九个国家是：比利时、法国、希腊、意大利、西班牙、瑞典、土耳其大不列颠及北爱尔兰联合王国和美利坚合众国。这些领事馆的业务情况，参看Uzi Benziman,“重新统一后以色列对东耶路撒冷的政策”，载于Joe1 L. Kraemer所编《耶路撒冷：问题和前景》（普雷格出版社，1980年）;Gershon Baskin(（和平的耶路撒冷》（IPCRI,1994);Jean-PhilippeMocchon,“法国驻耶路撒冷总领事馆一历史、法律和政治方面的功能”，载于《法国国际法年鉴》，第四十二卷，1996年。
10.见T/118/Rev.2号和A/544号文件。
11.《大会第三届会议正式记录，补编第11号》（A/648）。
12.安全理事会第54(1948）号决议。
13.和解委员会第二次进度报告（A/838）。
14.和解委员会的提议及随后的解释载于A/973和Add.1号文件；参看后来的一般性进展情况报告和补充报告（A/1367/Rev.1）中关于委员会所作努力的详细摘要。
15.和解委员会第三次进度报告（A/927）和第13次进度报告（A/2629)；托管理事会1949年12月21日决议（T/427）。
16.《大会第三届会议正式记录》，第二部分，特设政治事务委员会会议简要记录，1949年4月6日至。5月10日，第45次会议，第236页。
17.同上，第46次会议，第254页。
18.大会第273(III）号决议。
19.大会第303(IV）号决议。
20.《耶路撒冷地区的国际制度和圣地的保护问题》，托管理事会特别报告，《大会第五届会议正式记录，补编第2号》（A/1286）。
21.同上，附件三。理事会未讨论以色列的提案。
22.1949年10月25日安全理事会第453次会议的决定。
23.大会第468(V）号决议。
24.和解委员会1951年1月23日至11月19日期间的进度报告，《大会第六届会议正式记录，补编第18号》（A/1985）。
25.委员会关于难民所有财产的工作及其调查和估价方法和技术，详见该委员会土地专家在1964年编写的一份工作报告（A/AC.25/W.84）。关于耶路撒冷的资料载于A/AC.25/W.81/Rev.2号工作文件附件五第8页。但巴勒斯坦人坚称联合国的估计数大大压低巴勒斯坦人财产的价值(巴勒斯坦问题政策分析中心，华盛顿特区，《1948年巴勒斯坦的损失：准确资料的探索》，第6号参考文件[1996年]）。
26.和解委员会1967年10月1日至1972年9月29日期间的进度报告，《大会第二十七届会议正式记录，附件》，议程项目40(c)(A/8830)。
一、英国的委任统治、联合国巴勒斯坦分治计划和耶路撒冷的实际分裂（1922-1966年）
- 英国委任统治下的耶路撒冷
- 分治计划之下耶路撒冷的国际制度
- 1948年耶路撒冷的实际分裂
- 联合国为建立耶路撒冷国际制度所作的努力
二、1967年战争和对东耶路撒冷及其他巴勒斯坦领土的军事占领
- 以色列采取的措施
- 圣地
- 征用土地和定居点
- 社会和经济问题
- 法律地位
- 反对定居点的行动
- 保护耶路撒冷的遗产及援助巴勒斯坦人
