Глава 7
Факультативный протокол
Факультативный протокол к Конвенции вступил в силу 22 декабря 2000 года. В нем содержатся две процедуры: процедура представления сообщений, с помощью которой отдельные лица или группы лиц могут направлять в Комитет жалобы в связи с нарушениями прав, изложенных в Конвенции; а также процедура проведения расследования, в соответствии с которой Комитет может инициировать расследование ситуаций серьезного или систематического нарушения прав, изложенных в Конвенции.
Для чего нужен Факультативный протокол к Конвенции?
Факультативный протокол является относящимся к действующему договору правовым документом, в котором рассматриваются вопросы, не охваченные или недостаточно разработанные в договоре. Как правило, Протокол открыт для ратификации или присоединения только для государств, являющихся участниками соответствующего договора. Он определяется как «факультативный», так как государства не обязаны становиться его участниками, даже если они ратифицировали соответствующую конвенцию или присоединились к ней.
Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин является процедурным протоколом, в котором вводятся две новые процедуры для осуществления Конвенции и в силу этого затрагиваются вопросы нарушения прав женщин: процедура представления жалоб отдельными лицами и процедура расследования.
Как говорится в преамбуле, Факультативный протокол подтверждает решимость государств «обеспечить полное и равное предоставление женщинам всех прав человека и основных свобод и принимать эффективные меры по предотвращению нарушений этих прав и свобод».
«Принятие этого Факультативного протокола является одним из обязательств, которые взяли на себя государства как на Венской конференции по правам человека, так и на четвертой Всемирной конференции по проблемам женщин в Пекине в 1995 году. Таким образом, он представляет собой одно из важнейших достижений в деле реализации изложенных в Платформе действий целей».
Г-жа Анджела И.В. Кинг,
Специальный советник Генерального секретаря ООН
по гендерным вопросам и улучшению положения женщин,
10 декабря 1999 года
Для чего нужна отдельная процедура представления сообщений в связи с осуществлением Конвенции?
Идея введения процедуры представления сообщений в связи с осуществлением Конвенции появилась в начале 1990-х годов с возникновением международного движения за права женщин, которое призывало к укреплению существующего правозащитного механизма Организации Объединенных Наций для улучшения положения женщин.
Подчеркивая тот факт, что в действующих договорах по правам человека и процедурах по их защите не уделялось достаточного внимания вопросу нарушения прав человека гендерного характера, международное движение за права женщин привлекло внимание к этой проблеме на Всемирной конференции по правам человека в Вене в 1993 году. Результатом такой политической активности стало достижение открытого признания со стороны Конференции того факта, что права человека женщин не были должным образом учтены в существующем международном праве в области прав человека и механизмах его осуществления.
Международные процедуры представления жалоб предусматриваются и другими договорами по правам человека, которые включают:
- первый Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах;
- Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации;
- Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания;
- Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (еще не вступила в силу).
Хотя в этих договорах излагаются права, которыми на равной основе пользуются мужчины и женщины, они прямо не направлены на ликвидацию дискриминации в отношении женщин или мужчин и достижение равенства между ними. Кроме того, органы контроля за соблюдением договоров по правам человека, которые получают и рассматривают жалобы в соответствии с этими процедурами, в отличие от Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин не имеют в своем составе специалистов по гендерным вопросам, имеющих длительный опыт в области осуществления положений Конвенции. Таким образом, женщины могут и должны подавать жалобы в соответствии с вышеозначенными процедурами, однако именно Факультативный протокол к Конвенции обеспечивает целенаправленную процедуру для решения проблемы дискриминации в отношении женщин по признаку пола.
«В течение двадцатого столетия мы значительно продвинулись в определении всеобщих норм равенства между мужчинами и женщинами. С нашим вступлением в двадцать первый век настало время применять эти нормы. Факультативный протокол, который мы сегодня открыли для подписания, будет бесценным средством для достижения этого. В государствах, которые ратифицировали его, женщины, чьи права были нарушены, смогут впредь, исчерпав все национальные средства правовой защиты, обращаться с требованиями о возмещении ущерба в международный орган — Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин».
Г-н Кофи Аннан,
Генеральный секретарь ООН,
10 декабря 1999 года
Содержание Факультативного протокола
В этом разделе дается резюме основных положений Факультативного протокола. Полный текст Протокола >>
В преамбуле к Протоколу отмечается, что Устав Организации Объединенных Наций вновь утверждает веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности и в равноправие мужчин и женщин и что Всеобщая декларация прав человека, международные пакты о правах человека и другие международно-правовые документы по правам человека запрещают дискриминацию по признаку пола. В ней содержится ссылка на Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в которой государства-участники осуждают дискриминацию в отношении женщин во всех ее формах и соглашаются безотлагательно всеми соответствующими способами проводить политику ликвидации дискриминации в отношении женщин. В преамбуле подтверждается решимость государств — участников Протокола, «обеспечить полное и равное предоставление женщинам всех прав человека и основных свобод и принимать эффективные меры по предотвращению нарушений этих прав и свобод».
Согласно статье 1 государства, которые становятся участниками Факультативного протокола, признают компетенцию Комитета по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин принимать и рассматривать сообщения, представляемые в соответствии со статьей 2 Протокола.
Статья 2 дает право подпадающим под юрисдикцию государства-участника отдельным лицам или группам лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения этим государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Конвенции, представлять личные жалобы в Комитет. Сообщения также могут подаваться от имени отдельных лиц или групп лиц с их согласия, за исключением тех случаев, когда автор может обосновать свои действия от их имени без такого согласия.
В статьях 3 и 4 излагаются критерии приемлемости сообщений. В статье 3 предусматривается, что сообщения подаются в письменном виде и не должны быть анонимными. Комитет не принимает сообщение, если оно касается государства — участника Конвенции, которое не является участником Протокола. В статье 4 говорится, что Комитет не рассматривает сообщение, пока не удостоверится в том, что все доступные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны, за исключением случаев, когда применение таких средств защиты неоправданно затягивается или вряд ли принесет искомый результат. Комитет объявляет сообщение неприемлемым, если тот же вопрос уже был рассмотрен Комитетом или рассматривался или рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Он также должен объявить сообщение неприемлемым, если оно несовместимо с положениями Конвенции; явно беспочвенно или недостаточно обоснованно; представляет собой злоупотребление правом на направление такого сообщения; если факты, являющиеся предметом сообщения, имели место до того, как Факультативный протокол вступил в силу для соответствующего государства-участника, если только эти факты не имели места и после упомянутой даты.
В статье 5 Комитету дается прямое полномочие рекомендовать государству-участнику, чтобы оно приняло временные меры в любой момент после получения сообщения и до принятия решения по его сути во избежание причинения возможного непоправимого ущерба жертве или жертвам предполагаемого нарушения.
В статьях 6 и 7 говорится о процедурах Комитета по рассмотрению сообщений, при этом в статье 6 предусматривается, что, за исключением тех случаев, когда Комитет считает сообщение неприемлемым без упоминания соответствующего государства-участника, и при условии, что лицо или лица согласны раскрыть свое имя или имена этому государству-участнику, Комитет в конфиденциальном порядке доводит любое сообщение до сведения соответствующего государства-участника. Государству-участнику дается шесть месяцев, чтобы представить Комитету письменные объяснения или заявления, разъясняющие этот вопрос и любые меры, которые могли быть приняты этим государством-участником. В статье 7 Комитету предписывается рассматривать полученные сообщения с учетом всей информации, предоставленной ему отдельными лицами или группой лиц и соответствующим государством-участником, если такая информация препровождена соответствующим сторонам. Сообщения рассматриваются на закрытых заседаниях Комитета. После изучения сообщения Комитет препровождает свои мнения в отношении сообщения вместе со своими рекомендациями соответствующим сторонам. Государство-участник должно надлежащим образом рассмотреть мнения Комитета вместе с его рекомендациями и представить Комитету в течение шести месяцев письменный ответ, в том числе информацию о любых мерах, принятых с учетом мнений и рекомендаций Комитета. Комитет может предложить государству-участнику предоставить дополнительную информацию о любых мерах, принятых государством-участником в ответ на его мнения или рекомендации, в том числе в последующих докладах государства-участника, представляемых в соответствии со статьей 18 Конвенции.
Статьи 8, 9 и 10 регулируют «процедуру расследования», установленную Факультативным протоколом. В статье 8 предусматривается, что, если Комитет получает достоверную информацию, свидетельствующую о серьезных или систематических нарушениях государством-участником прав, изложенных в Конвенции, Комитет предлагает этому государству-участнику сотрудничать в изучении информации посредством представления замечаний в отношении соответствующей информации. С учетом любых замечаний государства-участника, а также любой другой достоверной информации Комитет может назначить одного или нескольких своих членов для проведения расследования и срочного представления доклада Комитету. В тех случаях, когда это оправданно, и с согласия государства-участника расследование может включать посещение его территории. После изучения результатов такого расследования Комитет препровождает эти результаты, а также свои замечания государству-участнику, которое в течение шести месяцев с момента их получения представляет Комитету свои замечания. На всех этапах расследования оно должно проводиться конфиденциально и при обеспечении сотрудничества со стороны этого государства-участника.
По завершении шестимесячного периода, в течение которого государство-участник может представить свои замечания, ему может быть предложено включить подробную информацию о любых мерах, принятых в связи с расследованием, в свой доклад, представляемый в соответствии со статьей 18 Конвенции. Комитет может также предложить соответствующему государству-участнику информировать его о мерах, принятых в связи с расследованием. Государства, которые ратифицировали Протокол или присоединились к нему, вправе отказаться от участия в процедуре расследования, при этом в статье 10 предусматривается, что любое государство-участник может во время подписания или ратификации Протокола или присоединения к нему заявить о том, что оно не признает компетенцию Комитета начинать и проводить расследование. Подобное заявление может быть снято в любое время путем уведомления Генерального секретаря.
Остальные статьи Протокола касаются процедур направления сообщения и проведения расследования, в частности в статье 11 предусматривается, что государство-участник принимает все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы лица, находящиеся под его юрисдикцией, не подвергались плохому обращению или запугиванию вследствие направления в Комитет сообщения в соответствии с процедурами Протокола, а статья 12 обязывает Комитет включать в свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее краткий отчет о своей деятельности в соответствии с Протоколом. Статья 13 обязывает всех государств-участников широко распространять и предавать гласности Конвенцию и Протокол и содействовать получению доступа к информации о мнениях и рекомендациях Комитета, в частности по вопросам, затрагивающим данное государство-участника.
В статье 14 говорится о требовании к Комитету разрабатывать свои собственные правила процедуры, которые должны соблюдаться при выполнении функций, возлагаемых на него Протоколом. В статьях 15, 16, 18, 19, 20 и 21 рассматриваются вопросы критериев и процедур подписания, ратификации и присоединения, вступления в силу, процедур представления и принятия поправок, денонсации и депонирования документов у Генерального секретаря Организации Объединенных Наций.
В соответствии со статьей 17 оговорки к Протоколу не допускаются, в силу чего все государства — участники этого документа должны принять процедуру получения и рассмотрения сообщений безоговорочно.
Создаваемые Факультативным протоколом механизмы
Факультативный протокол создает новые механизмы для обеспечения осуществления положений Конвенции с помощью следующих процедур:
Процедура представления сообщений:
- дает возможность для возмещения конкретного ущерба в отдельных случаях, когда государство нарушает права женщин;
- дает возможность женщинам, которым было отказано в доступе к правосудию на национальном уровне, использовать международное средство правовой защиты;
- позволяет Комитету говорить о необходимости создания более эффективных средств правовой защиты на национальном уровне;
- позволяет Комитету создать новый правовой орган, гарантирующий права женщин;
- помогает государствам-участникам в определении содержания своих обязательств по Конвенции и таким образом содействует выполнению этих обязательств.
Процедура расследования:
- дает возможность Комитету расследовать систематические и широко распространенные правонарушения;
- позволяет Комитету рекомендовать меры борьбы со структурными причинами дискриминации в отношении женщин;
- предоставляет Комитету возможность сформулировать широкий ряд рекомендаций по достижению равенства между мужчинами и женщинами.
Врезка 24
История принятия Факультативного протоколаПринятие Факультативного протокола к Конвенции, предусматривающего право представлять сообщения, было одним из обязательств, взятых на себя государствами — членами Организации Объединенных Наций на Всемирной конференции по правам человека в Вене в 1993 году и четвертой Всемирной конференции по проблемам женщин в Пекине в 1995 году.
1973–1976 годы: в ходе разработки проекта Конвенции Комиссией по положению женщин Канада, Нидерланды и Швеция вносят предложения, касающиеся процедуры представления жалоб, а Бельгия вносит не получившее поддержки предложение, которое обязало бы государства за короткий период времени рассмотреть вопрос о процедуре представления жалоб сразу же после вступления Конвенции в силу.
1977 год: во время рассмотрения проекта Конвенции в Третьем комитете Генеральной Ассамблеи Нидерланды предлагают уделить серьезное внимание вопросу о включении в проект Конвенции права отдельного лица на подачу заявления.
1979 год: Генеральная Ассамблея принимает и открывает для подписания, ратификации и присоединения Конвенцию без процедуры представления жалоб частными лицами.
1991 год: в докладе о совершенствовании процедуры представления сообщений Комиссии по правам человека Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций предлагает рассмотреть вопрос о разработке Факультативного протокола к Конвенции, что позволит Комитету принимать и рассматривать жалобы о предполагаемых нарушениях положений Конвенции. Аналогичная рекомендация была сделана на совещании Группы экспертов по вопросу о насилии в отношении женщин, состоявшемся в ноябре.
1993 год: Всемирная конференция по правам человека признает необходимость новых процедур для более эффективного осуществления прав женщин и призывает Комиссию по положению женщин и Комитет «в оперативном порядке рассмотреть возможность установления права на подачу петиций путем подготовки Факультативного протокола к Конвенции».
1994 год: Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин соглашается изучить целесообразность установления права на подачу петиции путем подготовки Факультативного протокола к Конвенции. Комиссия по положению женщин (КПЖ) рекомендует созвать совещание Группы экспертов для подготовки проекта Факультативного протокола. Совещание независимой Группы экспертов состоялось в Центре по правам человека в Маастрихте, где и был разработан проект Факультативного протокола.
1995 год: на своей пятнадцатой сессии Комитет принимает предложение № 7, в котором определяются желательные «элементы» Факультативного протокола к Конвенции. КПЖ рекомендует, чтобы Экономический и Социальный Совет обратился с просьбой к Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций выяснить мнения правительств, межправительственных организаций и неправительственных организаций (НПО) по поводу факультативного протокола. КПЖ также рекомендовала, чтобы Совет учредил сессионную рабочую группу открытого состава по вопросу Факультативного протокола, совещания которой должны проходить параллельно с совещаниями группы экспертов Комиссии по положению женщин в 1996 году. В Пекинской платформе действий также поддерживается разработка Факультативного протокола.
1996 год: Рабочая группа КПЖ по вопросу Факультативного протокола собирается на свое первое совещание в 1996 году и избирает г-жу Алоизию Вёргеттер из Австрии в качестве своего Председателя. Рабочая группа проводит обмен мнениями и рекомендует пролонгировать свой мандат. Рабочая группа также рекомендует, чтобы Комиссия обратилась с просьбой к Генеральному секретарю выяснить дополнительные мнения правительств, межправительственных и неправительственных организаций (НПО) по вопросу Факультативного протокола.
1997 год: сессионная рабочая группа открытого состава КПЖ собирается во второй раз и обсуждает проект Факультативного протокола, подготовленный ее Председателем. Член Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин г-жа Сильвия Картрайт принимает участие в работе в качестве консультанта. Рабочая группа рекомендует пролонгировать свой мандат на две последующие сессии.
1998 год: сессионная рабочая группа открытого состава КПЖ завершает второе чтение проекта Председателя.
1999 год: четвертое совещание сессионной рабочей группы открытого состава КПЖ завершает разработку проекта Факультативного протокола и рекомендует Комиссии принять его. Комиссия передает проект на утверждение Генеральной Ассамблее через Экономический и Социальный Совет. Генеральная Ассамблея своей резолюцией 54/4 от 6 октября 1999 года принимает Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и призывает все государства — участники Конвенции в возможно кратчайшие сроки стать участниками нового документа. Факультативный протокол был открыт для подписания, ратификации и присоединения 10 декабря 1999 года, в День прав человека. В этот день Факультативный протокол подписали 23 государства- участника.
2000 год: 22 декабря 2000 года, через три месяца со дня депонирования десятой ратификационной грамоты, Факультативный протокол вступает в силу.
Особенности Факультативного протокола
Факультативный протокол имеет следующие особенности:
- никакие оговорки не могут вноситься в положения Протокола, вследствие чего государства-участники лишаются возможности выводить охватываемые Конвенцией области из-под действия процедуры представления сообщений;
- существует четкая процедура принятия последующих мер, с помощью которой Комитет может определить, выполняются ли его рекомендации государствами, имеющими обязательство по широкому распространению и преданию гласности Конвенции, Факультативного протокола и мнений, принятых в соответствии с процедурой;
- государства обязаны принимать соответствующие меры по обеспечению того, чтобы находящиеся под их юрисдикцией отдельные лица не подвергались запугиванию или плохому обращению вследствие направления ими сообщения в соответствии с Факультативным протоколом.
Факультативный протокол «...станет стимулом для правительств, заставив их по-новому взглянуть на средства правовой защиты, которые в настоящее время доступны женщинам на национальном уровне. Это, возможно, является самым важным вкладом Факультативного протокола. Именно действия на национальном уровне создадут среду, в которой женщины и девочки смогут в полной мере пользоваться всеми правами человека и где их жалобы будут рассматриваться с той эффективностью и безотлагательностью, которых они заслуживают».
Мэри Робинсон,
Верховный комиссар ООН по правам человека,
22 декабря 2000 года