En este siglo, la mayor parte de la población mundial vivirá en centros urbanos. Por ese motivo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), que se celebrará en Quito (Ecuador) del 17 al 20 de octubre de 2016, tiene la misión de aprobar la Nueva Agenda Urbana, un documento final orientado a la acción en el que se establecerán normas mundiales de progreso en materia de desarrollo urbano sostenible. La Agenda nos permitirá replantearnos cómo construimos y vivimos en las ciudades, y cómo gestionamos estas, al aumentar la cooperación entre las partes interesadas, los actores pertinentes de todos los niveles de gobierno y el sector privado.

En una visita reciente a Myanmar, nos reunimos con miembros de una caja de ahorro integrada por mujeres del municipio de Htantabin. Esas mujeres, que están entre los ocupantes ilegales más pobres de Rangún, sufrieron años de desarraigo y empobrecimiento a causa de los desalojos y se enfrentaron a todo tipo de problemas socioeconómicos hasta que lograron comprar entre todas un pequeño terreno no registrado, establecer en él una comunidad de 70 parcelas y construir sencillas casas de bambú y madera por solo 991 dólares por familia. El dinero provino de un préstamo comunitario del fondo de desarrollo de su ciudad. Una vez asegurada la propiedad de la tierra y la vivienda, y establecida una comunidad unida, las mujeres pudieron conseguir empleos mejores fuera de la comunidad. Sus ingresos aumentaron y pudieron obtener créditos para ampliar sus pequeños negocios. Pronto crearon un fondo de asistencia y sus hijos pudieron ir a la escuela. Su salud y su estatus en el barrio mejoraron, y sus relaciones con las autoridades locales se normalizaron. Cuando el registro de sus viviendas fue oficial, pudieron dormir tranquilas. Se podría decir que por fin habían empezado a vivir. Este proceso de desarrollo de sus viviendas había transformado sus vidas, al ayudarlas a salir de la miseria, la pobreza y el aislamiento.

La hermosa ciudad de Rangún está a punto de vivir una profunda transformación, propiciada por las libertades democráticas que están surgiendo en Myanmar y el creciente entusiasmo con que se afronta el futuro en el país. Las oportunidades económicas que se derivan de esa apertura política están convirtiendo Rangún en un nexo entre la economía del país y los mercados mundiales, al igual que está ocurriendo en otras grandes ciudades de Asia. Las zonas industriales se han multiplicado rápidamente en torno a la ciudad, pero son miles los trabajadores de las fábricas que no reciben apoyo social ni tienen acceso a planes de vivienda asequible, en tanto su vida y su bienestar no son tenidos en cuenta para el desarrollo de la ciudad. Como resultado de ello, y pese al optimismo del momento, abundan los ocupantes ilegales de viviendas o de cuartos alquilados que viven en la miseria y el aislamiento. Sin duda la mayoría han pasado muchas veces por un desalojo. Recientemente, el Ministro Principal de la región de Rangún anunció el desalojo de 450.000 personas que vivían en asentamientos ilegales, sin ofrecerles alternativas de vivienda. Durante decenios hemos visto en ciudades de toda Asia ese mismo escenario asimétrico que centra el desarrollo en la inversión, la infraestructura y el crecimiento económico, pero de alguna manera deja de lado los aspectos social y humano del desarrollo.

Imagínense, sin embargo, un escenario diferente, en el que ese pequeño proyecto de vivienda comunitaria del municipio de Htantabin no fuera una excepción, sino un modelo que pudiera reproducirse por toda la ciudad. El desarrollo económico ofrecería oportunidades para que incluso los ocupantes ilegales más pobres participaran activamente y con confianza tanto en el desarrollo de la vivienda en su propia comunidad como en el progreso socioeconómico de la ciudad. Rangún y otras ciudades de todo el mundo podrían así convertirse en lugares de oportunidades y desarrollo común, en las que todos pudieran vivir decentemente, con creatividad, igualdad y dignidad. Los residentes podrían participar activamente como ciudadanos en el desarrollo de la ciudad y compartir las responsabilidades civiles. ¿No sería este un proceso dinámico y variado?

Es alentador observar que la agenda mundial para el desarrollo de Hábitat III se centre decididamente en las ciudades. Esto es lógico, especialmente en Asia, donde imperan los sistemas de gobierno nacionales altamente centralizados y burocráticos atrapados en viejas jerarquías y sobrecargados de normas y reglamentos. Esas estructuras nacionales no responden a la verdadera dinámica de cambio de los países, y los problemas se acumulan. Aunque no sirve de mucho buscar innovación en el plano nacional, en las ciudades, donde ahora vivimos casi todos, las posibilidades de cambio son mayores.

Esto no quiere decir que las ciudades sean perfectas; también pueden ser bastante centralizadas y burocráticas. En casi todas las ciudades asiáticas, los contratistas, las familias poderosas y los grupos de interés especial, que han hecho toda una ciencia de la compra y la conservación del poder, principalmente para sus propios fines, se han apropiado de los actuales sistemas políticos y electorales de corte occidental. Las políticas y los proyectos que surgen de esos sistemas políticos enriquecen a unos pocos y abruman con problemas de diversa índole y con estancamiento económico a muchas ciudades. La importancia que se concede en todo el mundo al crecimiento económico agrava la situación, porque anima a las ciudades a competir por las inversiones y abrirse a las fuerzas del mercado. Se nos dice que la inversión desde arriba crea oportunidades que se filtran hacia abajo y generan prosperidad y espacio democrático para todos. Sin embargo, cuando esa inversión llega, conduce a un proceso de desarrollo disgregador más que inclusivo, en el que unos pocos ganan, muchos pierden y se filtra muy poca prosperidad a los estratos inferiores. Este énfasis en el desarrollo económico de libre mercado ha aumentado el aburguesamiento, impulsado los desalojos, comercializado más aspectos de nuestras vidas, distanciado a las personas y aumentado la desigualdad de nuestras ciudades.

A pesar de estos problemas, las ciudades siguen siendo nuestra mejor esperanza, porque en las comunidades urbanas los gobernantes están más cerca de los gobernados. Algunas ciudades han creado sistemas que son más sensibles a los cambios reales sobre el terreno. Es importante reconocer, no obstante, que esos cambios son demasiado grandes y ocurren con demasiada rapidez para que se pueda planificar o gobernar sin ayuda. Tenemos que reformular con más imaginación los sistemas con los que gestionamos el cambio, para que esos sistemas sean más equilibrados, inclusivos, integrados y receptivos. Los sistemas convencionales de gobernanza “vertical” de las ciudades precisan un cambio drástico; deben ser más “horizontales”, de manera que puedan ser gestionados conjuntamente por las personas y las comunidades.

Si queremos que las ciudades sean el objeto de la nueva agenda mundial para el desarrollo, entonces las personas tienen que ser el sujeto. Hay que ver a los ciudadanos como participantes capaces e interesados en el desarrollo de su ciudad. Para que un proceso de desarrollo urbano sea sostenible, sus habitantes deben ser algo más que meros receptores pasivos, votantes o números en un estudio. Han de desempeñar un papel activo como participantes e impulsores de la gestión de la ciudad que aporten no solo sus ideas, aptitudes y fuerza económica, sino la riqueza de su historia, cultura, sistemas sociales e interrelaciones.

Una manera de promover un sistema de desarrollo urbano más realista y participativo es crear nuevas plataformas o consejos alternativos que reúnan a las principales partes interesadas y a las comunidades para debatir y planificar a nivel municipal. Esas plataformas darían pie a que los representantes de los distintos grupos de la población, sectores e instituciones participaran en diversos aspectos del desarrollo de su ciudad y pusieran sobre la mesa una gama más amplia de cuestiones. En lugar de dejarlo todo en manos de unos cuantos funcionarios salidos de las urnas, estos representantes de diferentes sectores podrían interactuar, examinar aspectos del desarrollo urbano y negociar acuerdos sobre la manera de proceder. Ese sencillo enfoque podría ampliar la participación de las personas y los grupos en la gestión de las ciudades y generar nuevas posibilidades, ideas y colaboraciones. También podría ayudar a dinamizar el proceso y hacerlo más representativo.

Una de las herramientas más poderosas para crear estructuras urbanas más equilibradas y participativas es el desarrollo de la vivienda. La vivienda define a las comunidades y es la base de nuestras ciudades. Es una cuestión que atañe a todo el mundo y repercute en todos los elementos básicos del desarrollo urbano, incluidos la tierra, la infraestructura, la normativa, la financiación, la participación y la gobernanza. La vivienda satisface las necesidades básicas de refugio, seguridad e interacción social; sobre todo en el caso de los pobres. En los asentamientos informales, la interdependencia es fundamental para que los pobres satisfagan de manera colectiva sus necesidades individuales. Cuando debatimos sobre el desarrollo de la vivienda, nos referimos a un proceso en el que las personas asimilan su situación a la del grupo. Luego planifican y construyen estructuras en las que conviven, y deciden sobre la forma física y social que adoptará esa convivencia. Este tipo de proceso va mucho más allá de las meras estructuras físicas: crea nuevas comunidades en las que las personas conviven, se prestan apoyo y cuidan unas de otras. Con ello, sienta las bases de una estructura social urbana más centrada en las personas. El desarrollo de la vivienda es una actividad importante para construir este tipo de sistema de convivencia que empieza por la base y está dirigido por los residentes.

Anteriormente, la convivencia podía organizarse en torno a grupos religiosos o étnicos, clanes o gremios. En Asia hay todo un legado de estructuras comunitarias que aún perduran. Ese sentimiento de comunidad se aprecia particularmente en los asentamientos de bajos ingresos. A veces, esas comunidades se organizan en torno a un templo o una mezquita, un mercado o una fábrica, o un accidente geográfico, como una colina o un río. Deberíamos centrarnos, en la medida de lo posible, en la manera de dar apoyo y fortalecer las estructuras comunitarias existentes. Sin embargo, como la sociedad moderna puede adoptar nuevas formas, también es importante que nos planteemos con mente abierta qué nuevos sistemas de convivencia se pueden implantar. La vivienda es uno de los medios más potentes para crear y dar vida a esas nuevas formas de comunidad. Puede contribuir a que el desarrollo de las grandes ciudades vuelva a manos de la población y a que los residentes convivan en comunidades saludables, seguras y solidarias.

Hay que llevar el desarrollo de la vivienda a toda la ciudad. Es urgente hacer de la modernización comunitaria y el desarrollo de la vivienda los elementos centrales y proactivos de la agenda para el desarrollo urbano. Debemos hacerlo de modo que alcancen a toda la ciudad si queremos impulsar la transformación de los sistemas político y estructural, que suelen permitir que la pobreza, los barrios marginales, los desalojos y la exclusión social se extiendan en las ciudades. Unos pocos proyectos piloto en comunidades individuales o unas cuantas intervenciones sectoriales no bastan para producir un cambio estructural a gran escala. El proceso de cambio estructural debería partir de una perspectiva que abarcara toda la ciudad, de la reunión de información sobre las estructuras de la ciudad y de la creación de una red comunitaria. El proceso debería apoyar la formación de un movimiento popular dinámico basado en la fuerza del número, respaldado por los fondos y ahorros de toda la ciudad para dotar de capacidad financiera a la comunidad y por los vínculos con otros recursos financieros. Habría que propiciar las asociaciones para unir a los interesados clave en la creación de una visión común de la situación de la ciudad en su conjunto y en la formulación de una orientación común respecto del desarrollo. La escala municipal es apropiada para generar un impulso de cambio, ajustar las relaciones entre los residentes y otros interesados y forjar alianzas.

Es vital que la comunidad mundial adopte un enfoque más ambicioso. Nuestro experimento con la Coalición Asiática para el Derecho a la Vivienda, que puso en marcha la modernización urbana de 215 ciudades asiáticas con un respaldo financiero inicial de solo entre 40.000 y 65.000 dólares por ciudad, ha demostrado que se pueden resolver los problemas de vivienda de los pobres a escala de toda una ciudad. El cambio no requiere necesariamente ingentes fondos, pero sí que se adopte el enfoque adecuado, que tenga por objeto aprovechar la energía de los habitantes para, en colaboración con otros asociados para el desarrollo, promover el cambio en sus respectivas ciudades.

La financiación es fundamental. Es indispensable contar con un sistema de financiación flexible. Lamentablemente, el sistema actual es rígido, está orientado de arriba abajo y se basa en el mercado del lucro, así que no sirve a los intereses de los pobres. Solo si se rediseña el sistema financiero a nivel nacional y municipal para que sea más flexible, de modo que distintos grupos de personas puedan llevar a la práctica sus iniciativas sociales, se podrán adoptar medidas nuevas e innovadoras. Si la financiación se diseña con objetivos sociales en mente, puede proporcionar a los habitantes y las autoridades de la ciudad la libertad y el poder necesarios para elaborar soluciones urbanas más creativas a escala de toda la ciudad.

Este nuevo proceso de desarrollo urbano participativo puede hacerse de manera gradual y abierta. Sin embargo, sin una reforma estructural, todos los elevados objetivos de desarrollo y las metas de sostenibilidad del mundo carecerán de sentido y nada cambiará. Es fundamental que la comunidad mundial haga suya esta visión de la necesidad de cambio en las ciudades y preste todo su apoyo a la búsqueda de nuevas ideas y enfoques.