La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada unánimemente en septiembre de 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, tiene como objetivo último la transformación del mundo. En ella se afirma acertadamente que “no puede haber desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin desarrollo sostenible”. El hecho de que ocupe el 16º puesto de un total de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) no debe restar importancia a la transformación de los países propensos a conflictos en naciones pacíficas dedicadas a la búsqueda del desarrollo sostenible.
Al día de hoy las Naciones Unidas prestan apoyo a más de 16 misiones de mantenimiento de la paz y 11 misiones políticas especiales y de consolidación de la paz1. Gran parte de los países que reciben apoyo de las Naciones Unidas son miembros del grupo g7+ de 20 Estados frágiles que se esfuerzan por superar la inestabilidad y salir del círculo vicioso del conflicto y la pobreza2. Sin embargo, los dirigentes de muchos de estos países se aferran al poder y a la riqueza en detrimento de la unidad y el bienestar nacionales. En el curso de mis relaciones con dirigentes de países propensos a conflictos me percaté de que la recuperación después de un conflicto y el desarrollo dependen más de los dirigentes nacionales que de las instituciones, con las que puede que la población no esté familiarizada.
Para hacer realidad la paz sostenible y la estabilidad en los países que han salido de un conflicto, las Naciones Unidas han aceptado y aplicado en lo esencial la filosofía política y moral elaborada por John Rawls en 19713. La democracia liberal y el estado de derecho pasaron a ser, junto con la protección de los derechos humanos, fundamentos de la gobernanza. Se han redactado constituciones y se han establecido instituciones encargadas de la gobernanza para que la sociedad se rija por la imparcialidad. No cabe duda de que la creación de capacidad institucional para la gobernanza democrática es conveniente para el mantenimiento de la paz y la estabilidad a largo plazo, pero inmediatamente después de un conflicto es más urgente influir en los dirigentes nacionales y transformarlos para que se comprometan con la unidad y los intereses nacionales.
En el presente artículo paso revista a los distintos atributos de liderazgo que contribuyen a la consolidación de la paz después de un conflicto y durante la transición de la consolidación de la paz después de un conflicto al desarrollo sostenible.
Inmediatamente después de un conflicto incumbe a los dirigentes nacionales la tarea esencial de encontrar un equilibrio entre la necesidad de garantizar la estabilidad política, de ser necesario mediante la fuerza, y el gobierno de sus países ejerciendo influencia en la mentalidad y el comportamiento de los oponentes, así como de sus seguidores. Para ello hace falta un liderazgo decidido, así como la voluntad de compartir intereses y aspiraciones divergentes y dar cabida a todos ellos. La manera más segura de establecer una sociedad basada en el estado de derecho es conseguir que los dirigentes actúen ejerciendo la virtud y la disciplina en su conducta y comportamiento personales, en lugar de recurrir al poder y la fuerza para reforzar su posición.
En el curso de las funciones que me han encomendado las Naciones Unidas en varios países en aras de la paz y el desarrollo, entendí que los dirigentes de Timor-Leste ejercían el liderazgo necesario y lograban consolidar la paz después del conflicto armado, primero ante la fuerza ocupante indonesia y después en medio de las luchas intestinas por el poder. Los dirigentes del país extrajeron enseñanzas de las crisis de seguridad política de 2006 y 2008 y alcanzaron la unidad nacional y una transferencia pacífica del poder ejerciendo lo que denomino “liderazgo primordial”, que consta de cinco atributos4.
El primer atributo es la adhesión de los dirigentes a los intereses, la identidad y la unidad nacionales. En los países propensos a conflictos las rivalidades personales y la animosidad son las principales causas del conflicto armado y las pugnas. Es imprescindible que los dirigentes nacionales ejerzan la autodisciplina y antepongan los intereses y la unidad nacionales a sus planes personales. El segundo atributo es su capacidad de incorporar ideales y principios de gobernanza universales en los valores y costumbres de las comunidades locales. En tercer lugar, su liderazgo se caracteriza por la valentía, la compasión y la capacidad de comunicación y persuasión ante sus seguidores y la población en general por lo que se refiere a la eficacia de adoptar planteamientos integrales y adaptar ideales universales a las normas éticas locales. El cuarto atributo del liderazgo es la capacidad de encontrar un equilibrio entre la necesidad de actuar ante las injusticias y los delitos del pasado y la importancia de mirar hacia el futuro. El último atributo, el más importante, es la capacidad de transformar la actitud y la mentalidad de las personas para hacer posibles la paz y el desarrollo sostenibles.
Los fundamentos que subyacen a estos cinco atributos del liderazgo son los ideales morales y éticos propugnados durante siglos en Oriente y Occidente. En las Analectas, Confucio recalcó la importancia de la moral en la conducta personal y gubernamental5. Sus enseñanzas subrayan la superioridad de la ejemplificación personal frente a las leyes expresas y del logro de la prudencia en el juicio antes que el conocimiento de las leyes. El concepto de “yi” (義) hace referencia a una condición justa y acertada o a una acción justa o acertada6. Esta expresión contrasta con todo acto de interés propio. Aunque la búsqueda del interés propio no es obligatoriamente algo malo, todo dirigente debe actuar en pro del bien superior de la comunidad. En Occidente, como explica Platón en La República, un dirigente virtuoso reúne atributos semejantes que son fundamentales para el buen funcionamiento del Estado. El Estado ideal solo es posible si gobiernan dirigentes virtuosos y funcionarios capacitados. Platón acabó decantándose por la opción de la democracia representativa y el estado de derecho como segunda forma de gobierno más apta, basada en el poder soberano que reside en el pueblo.
En los países propensos a conflictos o que salen de un conflicto, hace falta tiempo para el pleno desarrollo del estado de derecho y otros marcos institucionales de la gobernanza democrática. Lo que más se necesita es la participación activa de dirigentes nacionales y locales que puedan devolver la dignidad a la población local respetando normas y estándares universales de comportamiento en la gobernanza adaptados localmente. Hace falta encontrar y respaldar a esos dirigentes decisivos en los países que salen de conflictos hasta que se puedan establecer los mecanismos de estado de derecho y otros mecanismos institucionales y la población y la sociedad en su conjunto los acepten plenamente. Me parece que este enfoque es más eficaz que la excesiva concentración de esfuerzos en la construcción de estructuras y procedimientos institucionales sin prestar gran atención a los valores, tradiciones y costumbres locales. También serviría para mejorar los atributos éticos y profesionales de los dirigentes y los directores de las instituciones locales de gobernanza al aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. La gobernanza posterior a un conflicto debe reunir las cualidades del liderazgo disciplinado junto con estrictas normas morales y éticas orientadas a limitar los deseos de los gobernantes de perpetuar su estancia en el poder. La tarea esencial de los dirigentes de países que han salido de un conflicto consiste en prepararse para la transmisión sin tropiezos de la autoridad a sus sucesores.
Llama la atención que los dirigentes de Timor-Leste actuaran colectivamente para poner fin a las crisis de seguridad de 2006 y 2008 anteponiendo los intereses nacionales a su provecho individual o al de su grupo. Cuando la rivalidad personal fue fuente de conflicto armado y pugna, los principales dirigentes ejercieron la autodisciplina y persuadieron a sus seguidores de que debían mantener la unidad nacional y proteger los intereses nacionales a expensas de los intereses de su grupo. Pese a la presión externa dirigida a dispensar justicia retributiva y procesar a los dirigentes militares indonesios, los dirigentes de Timor-Leste optaron por la justicia restaurativa y por la vía de la reconciliación y la amistad a partir de la primacía de la verdad7. Cuando el país se hundió en el caos en 2006, apartaron su animosidad personal y solicitaron colectivamente a las Naciones Unidas apoyo para el despliegue de fuerzas internacionales de estabilización a fin de impedir que el país volviera a sumirse en una guerra civil.
Los dirigentes del país incorporaron con éxito ideales y principios universales de gobernanza en las normas y prácticas locales sin entorpecer la estabilidad de la sociedad. Se percataron de la importancia central de la comunicación y la persuasión ante sus seguidores y la población en general a efectos de transformar su actitud y su mentalidad para lograr la paz y el desarrollo sostenibles. Para propiciar los cambios necesarios, los dirigentes mostraron su adhesión al principio de gobernanza democrática, en particular al derecho de la población a elegir a sus dirigentes mediante procesos electorales. Los dirigentes dieron muestras de autodisciplina y valentía respetando los resultados de las elecciones, que no solo fueron libres y justas, sino también creíbles.
Aunque los dirigentes de Timor-Leste tuvieron éxito en la consolidación de la paz y el logro de la estabilidad en su país, encontraron una nueva dificultad a la hora de traspasar el poder a los dirigentes más jóvenes y plasmar el desarrollo sostenible. Se trata de una dificultad de distinto orden que exigía traspasar a dirigentes más jóvenes el poder y la responsabilidad de gobernar. Es significativo que en febrero de 2015, dos años antes de que venciera su mandato, Xanana Gusmão, el dirigente independentista que había estado al frente del país en calidad de Presidente y Primer Ministro, cedió el cargo de Primer Ministro a un tecnócrata más joven del ámbito de la salud, Rui Araujo, que era miembro de FRETILIN8, partido de la oposición. La formación de un gobierno integrado por dirigentes más jóvenes del ámbito profesional, entre ellos algunos del partido político de la oposición, dio prueba de la autodisciplina de Xanana Gusmão y de su adhesión al traspaso pacífico de poderes.
Los dirigentes de Timor-Leste, nación que ha salido de un conflicto, hacen frente actualmente a otra dificultad más desoladora relativa al desarrollo económico y social sostenible. Como ha constatado el Banco Mundial9, Timor-Leste ha registrado notables progresos económicos y sociales utilizando recursos financieros del Fondo del Petróleo, establecido ya en 2005 para gestionar de forma transparente y responsable los ingresos procedentes de la explotación del gas natural. Dentro de los logros cabe citar un crecimiento económico que permitió alcanzar en 2011 la condición de país de ingresos medios-bajos y registrar importantes avances en las condiciones de la enseñanza y la salud, en particular la reducción a casi la mitad de las tasas de mortalidad infantil y en la niñez. Sin embargo, el progreso económico y social dependía casi exclusivamente de los elevados precios mundiales del petróleo imperantes hasta fechas recientes. Ahora que los precios mundiales del petróleo disminuyen rápidamente, es imprescindible que los dirigentes de Timor-Leste diversifiquen la economía y generen nuevas oportunidades de empleo, en particular para los jóvenes. La fácil disponibilidad de recursos financieros originados en los ingresos del gas natural también permitió que creciera la corrupción. Ante ello es preciso un liderazgo gubernamental que no solo eleve la capacidad humana e institucional y genere oportunidades de empleo en el sector no petrolero, sino que también reduzca las prácticas corruptas KKN10 a la luz de la adopción de los ODS por el parlamento nacional11.
Para finalizar, me parece que los dirigentes de países que salen de conflictos hacen frente a tres grandes desafíos: en primer lugar, construir sociedades pacíficas y estables que sean justas e inclusivas; en segundo lugar, fomentar instituciones capaces y provistas de mano de obra cualificada que sean transparentes, responsables y eficaces; y, en tercer lugar, registrar avances económicos y sociales que faciliten a toda la población la igualdad de acceso a la justicia, la educación, la salud y el empleo. Para que así suceda debe cambiar la actitud y la mentalidad de los dirigentes y los ciudadanos de los países que salen de conflictos. Las Naciones Unidas deben hacer más por este proceso.
Notas
1 Hay 16 misiones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y 11 misiones políticas especiales y de consolidación de la paz. Véanse http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml y http://www.un.org/peacekeeping/documents/ppbm.pdf. Consultados el 23 de febrero de 2016.
2 El g7+ es una asociación voluntaria de países que están o han estado afectados por un conflicto y se encuentran actualmente en transición a la siguiente fase de desarrollo. El grupo, que actualmente consta de 20 países, promueve mecanismos de planificación asumidos como propios y liderados por los países y recomienda cambios fundamentales en la intervención de los asociados internacionales en entornos afectados por conflictos. Puede obtenerse más información en http://www.g7plus.org/en/who-we-are. Consultado el 18 de enero de 2016.
3 John Rawls, Teoría de la justicia (México, Fondo de Cultura Económica, 2006). La primera edición en inglés apareció en 1971.
4 Sukehiro Hasegawa, Primordial Leadership: Peacebuilding and National Ownership in Timor-Leste (Tokio, Nueva York, Dependencia de Publicaciones de la Universidad de las Naciones Unidas, 2013), págs. 275 y 276.
5 Las Analectas (論語) conforman una colección de dichos e ideas atribuidos al filósofo chino Confucio y sus contemporáneos de cuya redacción, según se cree tradicionalmente, se encargaron los seguidores de Confucio.
6 El significado literal de Yi (義) o (正義) en el confucionismo es “justicia” o “rectitud”.
7 En 2001 la Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNTAET) estableció la Comisión para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación de Timor-Leste, a la que se encomendó la tarea de establecer la verdad con respecto a las violaciones de los derechos humanos y emprender el proceso de reconciliación dirigida a devolver la dignidad humana a las víctimas. Hasegawa, pág. 163.
8 La sigla FRETILIN corresponde al partido político Frente Revolucionario para la Independencia de Timor Oriental.
9 Banco Mundial. “Sinopsis”, 6 de octubre de 2015. Puede consultarse en http://www.worldbank.org/en/country/timor-leste/overview.
10 KKN son las siglas de Korupsi, Kolusi y Nepotisme (corrupción, connivencia y nepotismo).
11 Cabe señalar que el Parlamento de Timor-Leste ya ha actuado al respecto aprobando el 18 de noviembre de 2015 una resolución (Resoluçao do Parlamento Nacional núm. 19/2015) por la que se adopta la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
