El 50º aniversario del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos aprobados en 1966, es un momento idóneo para analizar el progreso realizado en materia de promoción de los derechos humanos y examinar la eficacia general del Consejo de Seguridad a la hora de protegerlos.

República Árabe Siria: una crisis que sigue intensificándose

Este aniversario coincide con un momento crítico en la historia del Consejo de Seguridad. La situación de la República Árabe Siria está poniendo en entredicho la voluntad y la capacidad del Consejo para frenar atrocidades masivas, por no hablar de su capacidad para evitarlas. Basta con una atrocidad masiva para eclipsar todos los esfuerzos de prevención anteriores. Los genocidios de Rwanda y Srebrenica, producidos en 1994 y 1995 respectivamente, son una prueba clara de esta afirmación. En medio de la competencia existente entre la producción de bolsas para cadáveres y refugiados en la República Árabe Siria, las incesantes atrocidades masivas que han asolado el país durante los últimos cinco años son la prueba más dura de la eficacia del Consejo. Parece que, como mínimo, la situación requiere que se prohíba utilizar el derecho a veto en casos de atrocidades masivas, con el fin de recuperar, en la escasa medida de lo posible, su credibilidad y su eficacia en materia de prevención de este tipo de atrocidades.

En 1945, el mundo era diferente

Las instituciones diseñadas por los seres humanos reflejan invariablemente la preocupación más destacada de su época. Las Naciones Unidas fueron creadas por mentes cansadas del flagelo de la guerra. Reconocieron al unísono el imperativo absoluto de salvar a las siguientes generaciones de las mismas calamidades que habían sufrido a lo largo de su vida. Las Naciones Unidas se crearon con el objetivo principal de evitar una tercera guerra mundial, por lo que no se concedió la misma importancia a sus tres pilares (paz y seguridad, desarrollo y derechos humanos). Las disposiciones sobre paz y seguridad superaron con creces las relacionadas con el desarrollo y los derechos humanos. Los conflictos interestatales se consideraban como la amenaza más importante para la paz y la seguridad internacionales, mientras que las cuestiones de desarrollo y derechos humanos se veían como un asunto casi exclusivamente nacional.

En 1945, los delegados se enfrentaron en San Francisco a la ambiciosa tarea de rediseñar una organización similar a la Sociedad de las Naciones, pero sin las deficiencias que la debilitaban. El 26 de junio de 1945 se firmó la Carta de las Naciones Unidas. Los delegados colocaron al Consejo de Seguridad, uno de los seis órganos principales, en lo alto de la jerarquía de la Organización, por debajo de la Asamblea General, y determinaron que algunas de las decisiones del Consejo serían vinculantes y tendrían prioridad sobre los demás acuerdos internacionales. Puesto que el Consejo era anterior a la aprobación de los dos Pactos y se consideraba que las amenazas para la paz y la seguridad internacionales se centraban estrictamente en los Estados, la cuestión de los derechos humanos quedó bastante excluida del radar del Consejo en el momento de su creación.

La Carta delegó la promoción y el respeto de los derechos humanos al Consejo Económico y Social, que creó de inmediato la Comisión de Derechos Humanos en 1946, que celebraba sus sesiones anuales en Ginebra. Con este traslado se distanciaba geográficamente a los derechos humanos del Consejo de Seguridad, cuya sede se encuentra en Nueva York. En un primer momento, la Comisión se dedicó a establecer normas internacionales de derechos humanos y creó la Carta Internacional de Derechos Humanos, que sigue siendo la principal referencia en este ámbito. El enfoque utilizado por la Comisión en lo relativo a los derechos humanos, que no se refería a ningún contexto específico, se vio cuestionado rápidamente cuando una oleada de violaciones de los derechos humanos cometidas en Estados que habían adquirido su independencia recientemente obligó a la Comisión a organizar debates centrados en países concretos. Cuando se reconoció que las violaciones de los derechos humanos pueden servir como señal de alerta temprana de la aparición de un conflicto, la Comisión empezó a enviar relatores especiales para investigar la situación en materia de derechos humanos. Sus conclusiones se enviarían a la Tercera Comisión de la Asamblea General de Nueva York, de modo que la cuestión de los derechos humanos se acercaría poco a poco al Consejo de Seguridad. También cabe recordar que, debido a que la mayor parte de sus miembros eran países desarrollados, su reticencia a otorgar al Consejo un papel concreto en situaciones relacionadas con violaciones de los derechos humanos impedía que pudiera realizar una función más importante. Sin embargo, esta reticencia desapareció en los casos de atrocidades masivas, tal y como se indica a continuación.

Cambio de paradigma

Cuando los conflictos armados evolucionaron hacia conflictos intraestatales a finales de la década de 1980 y la comunidad internacional fue testigo de las terribles masacres de principios de la década de 1990, se hizo evidente que los asuntos internos de un Estado podían ser una amenaza considerable para la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de Seguridad, el órgano de las Naciones Unidas encargado de mantener la paz y la seguridad internacionales, se encontró rápidamente gestionando cuestiones de derechos humanos.

El aumento de los conflictos intraestatales en la década de 1990 sirvió como vínculo inicial entre la paz y la seguridad internacionales y los derechos humanos, y pronto se hizo evidente que el mantenimiento de uno de estos elementos requería la promoción del otro. Sin embargo, los instrumentos de derechos humanos estaban sumamente infraequipados y sobrecargados por su estructura. Con el fin de eliminar el desequilibrio de poderes existente entre el Consejo de Seguridad y la Comisión, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, propuso en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 que se sustituyera la Comisión de Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos, un órgano diseñado para disponer de una mayor autoridad en las labores de incorporación de los derechos humanos en toda la Organización. En marzo de 2006, la Asamblea General aprobó la resolución 60/251, por la que se establecía el Consejo de Derechos Humanos como órgano subsidiario.

A pesar de que el Consejo de Derechos Humanos tenía su sede en Ginebra, al igual que su predecesor, sus investigaciones sobre los derechos humanos específicos de un país se solapaban frecuentemente con la labor del Consejo de Seguridad. Puesto que los documentos constitutivos de los diferentes cargos y órganos de derechos humanos de las Naciones Unidas no abordaban las relaciones con el Consejo de Seguridad, quedaba en manos del propio Consejo determinar la medida en que se tendrían en cuenta los derechos humanos en su labor, y estaba dispuesto a ampliar sus límites.

Las violaciones generalizadas de los derechos humanos en el período previo a las guerras civiles de Yugoslavia y Rwanda pusieron de relieve, con carácter retroactivo, el hecho de que los conflictos internos no pueden eliminarse del orden del día del Consejo de Seguridad simplemente por haberse producido dentro de las fronteras estatales. Este concepto se definió en 2005 como la “responsabilidad de proteger”, un principio basado en 3 pilares: 2 destinados a evitar atrocidades masivas (genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad) y un tercero para hacer frente a casos en que no se hayan podido evitar estos crímenes. El primer pilar defiende la responsabilidad de cada Estado de proteger a su población civil frente a estos crímenes, y el segundo se refiere al desarrollo de la capacidad de los Estados frágiles o fallidos con miras a reforzar sus instituciones y facilitar el logro de los objetivos previstos en el primer pilar. En caso de que estos dos pilares no permitan evitar una atrocidad masiva, será la comunidad internacional quien tome las medidas adecuadas y, a ser posible, pacíficas para proteger a las comunidades vulnerables. Únicamente se adoptarán medidas militares, previa autorización del Consejo de Seguridad de conformidad con lo previsto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, si los supuestos crímenes se incluyen dentro de las cuatro categorías de crímenes anteriormente señaladas, y si ya se han agotado todas las opciones no militares. Por lo tanto, la pregunta que cabe plantearse es dónde reside la línea que separa las violaciones de los derechos humanos de las atrocidades masivas. Con este dilema, el Consejo llega al punto álgido de su relación con los derechos humanos.

Crímenes atroces masivos y responsabilidad de proteger

Los crímenes atroces masivos se definieron recientemente en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998. Es el Consejo de Seguridad quien debe identificar estos crímenes y decidir el punto en que se activará la responsabilidad de proteger, y lo hace caso por caso. Aunque todas las evaluaciones centradas en la responsabilidad de proteger tienen como telón de fondo el miedo de que se vuelva a repetir la pasividad del Consejo a un nivel como el observado en Rwanda y Srebrenica, las violaciones de los derechos humanos no son motivo suficiente, por sí solas, para que se active la intervención en los asuntos de un Estado. Esta opinión ha sido defendida por países en desarrollo (incluida la India, cuyas heridas coloniales aún no se han curado) que consideran que este principio podría ser explotado por países poderosos en perjuicio del orden mundial establecido tras la Paz de Westfalia.

El consenso general ha indicado que la acción del Consejo de Seguridad debe limitarse a casos en los que la gravedad de las violaciones de los derechos humanos sea motivo suficiente como para sospechar de la inminencia de atrocidades masivas, e, incluso en estas circunstancias, la intervención del Consejo debe analizarse con detenimiento para que las repercusiones de una decisión no aviven la inestabilidad ni generen daños adicionales. No siempre ha sido así, ya que en algunos casos la autorización del Consejo para utilizar la fuerza ha tenido consecuencias claramente negativas.

A tenor de lo previsto en el Artículo 34 de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo ha utilizado libremente su gran diversidad de medidas no militares para evitar conflictos emergentes. Durante la fase de indagación, las Comisiones de Investigación han sido una herramienta eficaz y popular para definir los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz, así como para guiar las remisiones a los tribunales. Las conclusiones de las Comisiones también ayudaron a definir el método utilizado por el Consejo para imponer sanciones, que han servido como punto intermedio entre la diplomacia y el uso de la fuerza cuando la primera no ha resultado efectiva y el segundo no está justificado. El Comité de Sanciones, órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, ha logrado aplicar sanciones específicas contra entidades implicadas y ha llevado a cabo paralelamente la estrategia de la denuncia y el descrédito con los acusados —una combinación de enfoques no militares coercitivos y no coercitivos para gestionar las violaciones de los derechos humanos que debe utilizarse de manera más estratégica.

Corte Penal Internacional (CPI)

Aunque las remisiones a la CPI o el establecimiento de tribunales especiales para procesar a los individuos responsables de cometer atrocidades masivas son un elemento conceptual disuasorio de las violaciones de los derechos humanos, estas propias medidas se ven cada vez más debilitadas. A excepción de la remisión directa del Consejo de Seguridad a la CPI, que solo se ha producido en dos ocasiones desde la creación de la Corte en 2002 (los casos de Darfur en 2005 y Libia en 2011), las operaciones de la CPI dependen directamente del cumplimiento de los Estados miembros. Además del evidente incumplimiento del Estatuto de Roma por sus Estados partes, incluido el hecho de que no detuvieran a individuos sobre los que pesaba una orden de detención cuando se encontraban en su territorio, recientemente se ha observado una tendencia nunca antes vista y sumamente preocupante de Estados que abandonan la Corte. Desde octubre de 2016, Burundi, Sudáfrica y Gambia han abandonado la CPI (a pesar de que el Presidente electo de Gambia ha manifestado posteriormente su intención de volver a formar parte de ella), y la Federación de Rusia, que había firmado aunque no ratificado el Estatuto de Roma, ha retirado su firma de dicho documento.

Capítulo VII

En aquellos casos en que existan pruebas suficientes de que se han cometido crímenes atroces masivos de manera intencionada y las medidas no militares no hayan tenido resultados considerables para ofrecer protección a los civiles, el Consejo de Seguridad puede, como último recurso, invocar el Capítulo VII y autorizar el uso de la fuerza. El Consejo depende cada vez más de los mandatos del Capítulo VII, puesto que la principal amenaza actual para la paz y la seguridad internacionales procede de agentes militares no estatales con diversas ramificaciones, a quienes no se puede responsabilizar en el marco del derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos a través de vías tradicionales. El terrorismo, que arrebata a las poblaciones su derecho humano más básico —el derecho a la vida—, ha sido en gran medida la causa de que la adopción de medidas haya dejado de ser responsabilidad de los instrumentos de derechos humanos y haya pasado al Consejo de Seguridad, lo que se debe principalmente a la falta de experiencia y capacidad de dichos instrumentos para tratar con agentes no estatales.

Queda mucho por hacer

En el mundo se producen continuamente violaciones de los derechos humanos, y existe un mecanismo especializado en derechos humanos que lleva varios decenios en funcionamiento. Para evaluar la eficacia del Consejo de Seguridad con respecto a los derechos humanos se han tenido en cuenta, lógicamente, las consideraciones sobre la materia incluidas en sus numerosas resoluciones. Sin embargo, habida cuenta de los demás instrumentos disponibles para hacer frente a las violaciones de los derechos humanos, la prueba última de la eficacia del Consejo debería basarse sin lugar a dudas en su capacidad para evitar atrocidades masivas. Este es el único baremo que puede servir como marco para evaluar la eficacia real del Consejo de Seguridad. Esto significa que, de producirse otra atrocidad masiva, se podría borrar cualquier éxito que haya logrado el Consejo en lo relativo a la promoción de los derechos humanos en su labor anterior. La República Árabe Siria es una herida abierta.

Mucho antes de que se supere el umbral para la intervención del Consejo, la promoción más esencial de las normas internacionales de derechos humanos debe realizarse, dentro de las fronteras estatales, a través de estructuras de gobernanza centradas en los ciudadanos y del refuerzo de las instituciones nacionales de derechos humanos. El debate sobre la relación entre el Consejo de Seguridad y los derechos humanos, que suele ser de acción-reacción, debe ir acompañado de un debate sobre la relación entre el Estado y la protección. Es necesario aplicar este enfoque dual para poder garantizar las condiciones necesarias, y raramente presentes, para solicitar la intervención militar, así como para procurar que la intensidad de las violaciones de los derechos humanos no requiera la acción del Consejo.

Se ha utilizado material de investigación de Ariun Enkhsaikhan, Investigadora del Center for International Human Rights de Nueva York. También fue compañera de trabajo del autor en el International Peace Institute de Nueva York de 2014 a marzo de 2016.