导言

　　国际社会定期在联合国举行会议，对在实现重要和广泛认同的目标方面取得的进展进行评估；审查为实现这些目标所做出的承诺；注意到取得的成功和吸取的经验教训，包括不同政策之间的不一致；并再次承诺通过新的、更加全面和彻底实施的政策承诺实现这些目标。从2010年9月20日至22日，联合国大会第六十五届会议举办了一次这样的会议，即千年发展目标问题高级别全体会议。本报告由千年发展目标工作队编写，审查了截至2011年上半年千年发展目标8的执行情况，该目标最初是在2000年千年首脑会议上确定，随后在2005年世界首脑会议和2010年9月高级别全体会议以及其他论坛上得到更新。总之，这些承诺和做法构成了全球发展伙伴关系。

2010年以后承诺的行动

　　2010年9月，各国国家元首和政府首脑、部长和高级官员齐聚纽约联合国总部，承诺将“信守承诺”，到2015年之前实现千年发展目标。他们欢迎自上一次在2005年召开会议以来所取得的进展，但同时对所取得的进展远低于需要达到的水平深为关切。他们充分认识到，距离实现千年发展目标的最后期限仅剩5年，决心“在未来几年，共同推进和加强作为[他们]合作核心的全球发展伙伴关系”。各国政府在首脑会议结束时一致通过的成果文件中指出，国际社会将致力于制定一个全球行动计划，以期在目标年实现所有八项千年发展目标。

　　与此同时，个别国家政府、多边机构和非国家实体也另外做出或大或小、或常规或创新的承诺，以加速在实现在千年发展目标的具体目标方面取得进展。例如，为了促进消灭贫穷和饥饿（目标1），世界银行承诺将其《农业行动计划》之下的农业支助增至每年60亿到80亿美元（相比之下，2008年之前为每年40亿美元）。计算机制造商戴尔公司在2010年承诺提供1 000万美元用于教育技术倡议，以推动普及初等教育（目标2）。塞内加尔承诺实施刚刚通过的一项关于两性平等的法律，包括妇女和男子在所有机构中代表性平等（目标3）。联合国秘书长从一些官方和非国家捐助者调集了400多亿美元的认捐额，这些资金将在2011-2015年期间被用于全球妇女和儿童保健战略（目标4和目标5）。全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金承诺继续支助重新拟定方案，以防止在20个负担最重的国家出现母婴传播艾滋病（目标6）。

　　美国承诺将在2011-2015年期间向全球清洁炉灶联盟（一个由联合国基金会领导的公私合作伙伴关系）提供5 100万美金，用于在世界各地安装1亿台清洁燃烧炉灶（目标7）。此外，中国承诺对更多从最不发达国家进口的商品提供零关税待遇，并继续取消债务（目标8）。

　　商定的行动议程（以及上文所述个别承诺）必须要有一个针对已 承诺积极支持实现千年发展目标的发展中国家和发达国家、国际机构 和非国家行为者的、内容丰富的工作方案。随着2015年迅速来临，所 剩时间已经不多；因此，应当在目前每5年进行一次进展评估的基础上 增加审查频率。事实上，首脑会议成果文件呼吁大会对执行情况进行 年度审查。这些工作将于2011年底开始。

　　参与合作监测千年发展目标落实情况的国际组织秘书处，比如那 些与千年发展目标差距工作队合作的国际组织，需要监测商定案文中 所载众多具体发展伙伴关系承诺和在2010年千年发展目标首脑会议上 宣布的单边承诺，以及先前选定进行定期审查的千年发展目标的具体 目标和指标。

　　此外，还要继续在各种论坛上通过新的承诺和共识案文，并且需要将其考虑在内。比如，在2010年11月首尔首脑会议上，二十国集团（G-20）通过了“首尔共享增长发展共识”，其中包含一个多年期行动计划，涉及落实九个方面的具体承诺和期限。此外，二十国集团所有成员国还做出了补充认捐的承诺，其中包括那些与具体发展承诺相关的认捐。

　　此外，国际社会继续审查、调整并延长其他能够影响2010年千年发展目标首脑会议成果同时又不越过该成果的全球发展战略和政策。这种国际会议之一是2011年5月9日至13日在伊斯坦布尔举行的第四次联合国最不发达国家问题会议，各国政府在会议上商定加速贸易、投资和援助措施，支援最不发达国家在下一个十年里实现可持续发展。联合国大会关于预防和控制非传染性疾病的高级别会议将于2011年9月在纽约举行，会议将主要侧重于激发在全球和国家一级采取行动，以解决和控制非传染性疾病对健康和社会经济的影响。此外，第五次发展筹资问题高级别对话会议将于2011年12月7日和8日在纽约联合国大会期间举行。在此之后，将于2012年4月21日至26日在多哈举行第十三届联合国贸易和发展会议贸发会议，并于2012年6月4日至6日在里约热内卢举行联合国可持续发展会议（“里约＋20”）。“里约＋20”的主题是“可持续发展和消除贫穷背景下的绿色经济”以及“促进可持续发展的体制框架”。除了这些特别会议之外，联合国系统政府间机构的定期会议也可能对实现千年发展目标的进程产生影响。

　　在这方面，正准备建立一个机构间机制，以帮助确定并监测在全球发展伙伴关系框架内所做共同及个别承诺的进展情况。由于各国在不同论坛做出了很多具体的承诺，故不仅很难评估和加强相互之间的一致性，而且也很难加强对承诺履行情况的监测。这一综合执行框架倡议将会在一个互动门户网站上创建并不断更新一个供所有利益攸关 方使用的数据库；介绍关于支持千年发展目标的所有国际承诺的概况；提供关于这些承诺的信息；追踪落实情况、确定差距和不一致之处；并查明支持国家发展战略方面尚未满足的需求。12该机制旨在增加各项承诺的有效透明度，提高有关利益攸关方要求行为者对其支助承诺进行问责的能力。预计该机制将于2011年底投入运作。

发展伙伴关系承诺的政治性质

　　在努力开展综合执行框架以加强对国际合作承诺的监测的同时，一些政府间论坛也正在努力使承诺更加精确，并表明其兑现承诺的具体期限。这两项努力均是针对近年来一些官方承诺落实情况令人失望而做出的。这在一定程度上反映了这些承诺带有政治性质。

　　在任何多国论坛的商定文件中做出的联合承诺都是主权当局领导人或其他代表所做出的集体意向声明，无论是在联合国等全球性论坛，还是在二十国集团等成员数目有限的论坛上，都不具有法律约束力。没有一个全球执行机构对不履行承诺的国家进行处罚。唯一具有约束力的承诺是那些在条约机构所做出的承诺，如世界贸易组织的多边贸易协定。相反，大多数发展合作承诺都是由政府行政部门做出并寻求通过其立法机关采取行动来履行这些承诺。事实上，伙伴关系承诺几乎都是公开宣布的，只有这样，集团或个别国家政府领导人才能获得公众对倡议的支持，并战胜潜在的立法反对意见。

　　因此，这就出现一个策略性问题。如果承诺比较模糊，承诺当局与执行立法机构之间就会有一些谈判空间。在很多国家，精确的承诺会在调动政治支持（包括通过媒体和民间社会）方面对支持者提出适当挑战，以实现预期目标。因此，具体承诺对执行立法机构施加的压力更大，因为要求后者批准领导人的承诺，但是，如果立法机构拒绝批准承诺的行动，则这种承诺也面临失败的风险。

　　当某个集团做出行动承诺时，承诺的精确或模糊程度甚至包含更多的政治策略。集团成员在承诺一起行动的同时也暗示了他们将打算如何分摊彼此之间的负担。从概念上讲，问题相当于该承诺是否涉及援助、贸易、债务减免或全球发展伙伴关系的任何其他方面。可以用援助的例子对此进行说明。

　　按照一些多边机构所采用的做法，根据负担分摊公式预先设置每个捐助者的相对缴款数额（比如，它可能与确定如何使用资金的表决权保持一致）。在这种情况下，捐助者之间的谈判与缴款总额有关，而每个捐助者则各自计算这对本国承付款项意味着什么。因此，认捐总额实际上是由最不慷慨的捐助者决定的。这可能会被视为“不公平”，且调动的资源不足。

　　按照另一种选择，各国政府自愿承诺其认为适合本国的数额（同时接受不均衡的负担分摊），以调动更多的资金。有一个理想目标只有更加慷慨的捐助者可以达到，它可以将负担分摊理念重新纳入自愿承诺进程。它提供了一种方式，既能对不太慷慨的捐助者施加道义压力，迫使其增加援助，同时也能说服国内选民，即政府正在努力满足支持发展的全球慷慨度规范。事实上，这一直是联合国关于将国民总收入的0.7%用作官方发展援助这一目标的有效功能。

　　事实上，某些捐助国政府并未认可联合国的援助目标；因此，对照目标衡量其表现是对其分担责任的道德评价，而不是对其是否履行承诺的评价。然而，当民间社会活动家、媒体和政治行为者评论令人无法接受的全球贫困并认为更多的国际援助能够有助于各国取得进步时，就增加了巨大压力，促使不符合或者不接受共同认捐目标的各国政府完成某个单边目标，从而增加其缴款和分摊的负担份额。

　　这一政治进程在2002年的发展筹资问题国际会议举行之前非常明显，当时，民间社会要求提高援助水平、减少债务负担和赢得其他改革承诺的公共压力日益加大，这在会议形成的《发展筹资问题国际会议蒙特雷共识》得以体现。然而，关于增加援助水平的实际联合承诺必须以各国政府都能接受的方式做出，即需要“大幅增加官方发展援助和其他资源”。“大幅”一词未作定义，但各国政府一致同意敦促尚未这么做的发达国家“做出具体努力，实现将国民总收入的0.7%用作官方发展援助的目标”。

　　后一种表述本身并不一定包含任何不接受该目标的国家增加官方发展援助的承诺。第一个表述被理解为要求所有捐助者做出承诺，但是措辞比较模糊。这两段的列入促成了关于“大幅”增加官方发展援助的共识。事实上，个别国家和集团增加了承诺的精确性，宣布了具体的官方发展援助承诺，包括欧洲联盟承诺到2006年将其官方发展援助从占国民生产总值的0.33%增至0.39%，以及美国承诺在未来三年将其对发展中国家的核心援助增加50%，并规定了每年的具体目标水平。加拿大、挪威和瑞士也做出了额外的具体承诺。

　　因此，编制《蒙特雷共识》的外交官们找到了适当措辞来克服如何简洁地结合自愿援助和负担分摊援助原则这一问题，而一些国家政府则单独规定了精确且其可以负责的援助承诺。但最后，最要紧的并不是这些词语本身，而是它们反映了某种程度政治势头的事实。国家元首和政府首脑及其代表回到各自首都，开始对立法机构施压，要求其履行新的承诺。

　　由于很难为促进国际合作调动政治势头，故必须在国际合作形成之初就要加以推动，以免政治势头被削弱。公众对承诺履行情况的监测可以作为检查这种侵蚀政治势头的工具，因为它有助于推动政府执行商定或已经宣布的目标。它增强了媒体适当关注这一问题的能力，也增强了民间社会为促进履行承诺而进行游说的能力。

　　认真思考先前的商定目标和具体目标，加上公众的兴趣和民间社会的压力，可以为过去几年未履行的承诺注入新的活力，或者可以引导政府将努力争取实现新的承诺。2010年的千年发展目标首脑会议就是一个很好的例子。在这次首脑会议上，近140位国家元首和政府首脑汇聚在纽约联合国总部，最后再次确认了战略和新的行动承诺。成果宣言更新了促进全球发展伙伴关系的政治势头。现在，官方和非国家部门的发展倡导者需要利用这一政治势头，为实现2015年目标进行最后冲刺。

加强全球伙伴关系的一致性

　　如上所述，全球发展伙伴关系包括在各种全球和其他官方论坛上共同谈判达成的承诺，以及由各国政府、国际机构、个体私营企业、基金会和其他非国家行为者所做出的承诺。从很大程度上讲，履行承诺由高度分散的全球公共和非国家行为者系统中的承诺当局进行。因此，众多政策行动并不总是保持一致，或者，集体采取的一些政策并未形成连贯一致的整体，这样很正常。

　　关于国际合作政策具有多重目的的例子有很多。事实上，经济合作与发展组织有一项旨在提高“发展政策的一致性”的重要工作方案。一方面捐助国援助政策鼓励出口，同时又对援助提供国的进口设置壁垒，这就是政策不连贯的具体实例。同样，如果发达国家表面上试图通过“绿色保护主义”减轻全球变暖，可能会出现新的政策不一致，从而对发展中国家的出口造成负面影响，这个问题可能会成为2012年“里约＋20”讨论的一个主题。

　　一个更加具体的例子是，援助捐助者提供资源，增强国内系统的能力，使其能够按照2005年《援助实效问题巴黎宣言》中所载承诺，更加有效地对援助进行管理，但后来由于捐助国的内部信托法规而避开了这些承诺。如果不加以利用，这些系统便无法建立，能力发展在很大程度上将会有名无实。围绕国家系统在援助实效议程范围内开展的辩论往往把重点放在降低交易成本上；换言之，如果受援国能够使用本国的系统来报告和监测捐助资金的使用情况，而不用满足每个捐助者的具体报告要求，这将简化并减少管理援助的费用。虽然这样做具有明显的价值，但辩论中几乎没有提及使用国内系统对国家能力和实力发展的积极影响。

　　并非所有政策不一致的情况都涉及到官方发展援助，但那些确实涉及官方发展援助的政策自然成为了捐助国和联合国关于援助实效论坛的讨论主题（见官方发展援助相关章节）。其他一致性问题也在多个论坛和特设程序中进行了探讨。比如，在一个专家小组的帮助下，联合国贸易和发展会议最近发布了一套“关于促进负责任的主权借贷原则草案”，其目的在于促进国际社会讨论“责任”概念，包括贷款与国内和国际发展原则的一致性。

　　但是，很多对一致性的关切远远超过了发展合作政策本身。除了上面提到的对“绿色保护主义”的恐惧，发达国家的宏观经济政策也可能会破坏发展中国家的宏观经济和汇率管理，例如，发展中国家不得不应对2010-2011年“量化宽松”货币政策所带来的全球流动性增加问题。在此背景下，联合国大会有关考虑加强联合国在全球经济治理中作用的决定可能十分重要。

　　这一倡议延续了早前的努力，即努力加强国际辩论对更加协调一致的全球政策的贡献，包括在1992年联合国环境与发展会议（地球问题首脑会议）上设立可持续发展委员会，以全面解决可持续发展的三大支柱：社会、经济和环境。随后，在联合国设立一个充分包容的一致性论坛（尽管重点为财政）的努力是蒙特雷发展筹资问题国际会议的后续（“保持参与”）进程。联合国大会在关于全球经济治理的辩论中所提出的倡议可借鉴过去这些倡议的成功和不足之处，因为世界要求我们加大努力，形成促进发展的全球社会、经济、金融和环境一致性。

实现目标的时机

　　最近的全球金融和经济危机是实现千年发展目标进程中的一个重要挫折，但很多国家正在（或再次）朝着到2015年至少实现部分目标的道路上前进。绝大多数低收入国家在所有千年发展目标上均远远落后，其部分原因是这些国家进一步被排除在千年发展目标之外。能否实现目标的前景取决于重要但并不确定的持续、快速、创造就业机会的经济增长。此外，由于遭遇挫折，很多发展中国家需要为千年发展目标方案投入更多资源，以实现目标。在某些情况下，每年所需资源可能相当于国内生产总值的1.5%。在如此短的时间里调集额外国内资源超过了大多数国家的承受能力。

　　因此，加强对全球发展伙伴关系的国际支持必不可少。这意味着，考虑进行财政紧缩的捐助国不应在预算削减计划中包括官方发展援助拨款，而实际上应增加官方发展援助，正如一些捐助国正在做的那样（进一步讨论，见下文关于官方发展援助的章节）。这还意味着，需要支持发展中国家努力增加收入，捐助国应实施其承诺的宽松贸易政策，甚至在面对选民的强烈政治反对以及对就业水平的普遍担忧时也是如此。有很多方法既能创造就业机会，又不影响世界上最贫穷国家人民。同样，贸易、投资和官方发展援助政策必须支持向发展中国家提供负担得起的基本药物。一方面，需要强劲但可持续的官方和私人投资，另一方面，也需要国内和国外投资，这不仅是为了扩大固定资本和人力资源的储备，也是为了促进新企业及活动中所包含的新技术。此外，各国政府需要仔细管理其货币、财政和主权债务政策，以维持可持续性和有利的经济环境，同时，国际社会需要密切监测全球范围内在实现2015年目标方面取得的进展，并确保全球发展伙伴关系能够做出充足而及时的贡献，并且能够覆盖所有相关社区。