Введение

«Никто не будет забыт»: это обещание включено в Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года — документ, которым на сегодняшний день руководствуются все структуры системы Организации Объединенных Наций в своей деятельности в области развития. Однако почти повсеместно лица с ограниченными возможностями, желающие принимать участие в совещательных процессах, сталкиваются с гораздо большим количеством препятствий, чем остальные, то есть риск остаться забытыми для них значительно выше.

В недавно опубликованном докладе Объединенной инспекционной группы (ОИГ) Организации Объединенных Наций «Расширение доступной среды для инвалидов на конференциях и совещаниях системы ООН» (JIU/REP/2018/6) говорится о необходимости принятия мер по включению во все аспекты работы структур системы Организации Объединенных Наций всех вопросов, касающихся социальной интеграции инвалидов и защиты их прав, особенно в контексте проблемы доступности.

Представители инвалидов, выбранные самими инвалидами, должны участвовать в работе каждой платформы, затрагивающей их интересы, поскольку инвалиды способны наиболее точно определять собственные потребности и самые подходящие стратегии для удовлетворения этих потребностей. В рамках системы Организации Объединенных Наций к числу таких совещательных платформ относятся созываемые совещания и конференции.

Таким образом, обеспечение полной доступности конференций и совещаний становится крайне важным показателем готовности учреждений системы Организации Объединенных Наций в полном смысле перейти от слов к делу в вопросах недопущения дискриминации и содействия социальной интеграции.

В начале работы Семьдесят четвертой сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций издание «Хроника ООН» задало несколько вопросов инспектору ОИГ Гопинатхану Ачамкулангаре, основному автору доклада ОИГ; вопросы касались текущей ситуации с решением проблемы доступности в рамках системы Организации Объединенных Наций, а также перспектив дальнейших всеохватных действий в этом направлении.

Интервью

Как Организация Объединенных Наций определяет понятие инвалидности? Какая часть населения земного шара живет с инвалидностью?

Наиболее точное понимание понятия «инвалидность», принятое в Организации Объединенных Наций, представлено в пункте е) преамбулы Конвенции о правах инвалидов, где утверждается, что «инвалидность — это эволюционирующее понятие и что инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими».

Согласно данным World Health Survey [Всемирное исследование здоровья населения] — исследования, выполненного Всемирной организацией здравоохранения и Всемирным банком в 2002–2004 гг., около 15% населения мира живут с той или иной формой инвалидности.

При составлении доклада ОИГ мы ориентировались на эти два опорных показателя.

Конвенция по правам инвалидов была принята Генеральной Ассамблеей в декабре 2006 года; на сегодняшний день к ней присоединились 92 государства или группы государств. Как Конвенция защищает права и улучшает условия жизни инвалидов? Какие области охватывает статья 9 Конвенции и какие шаги предпринимаются в рамках системы Организации Объединенных Наций для выполнения ее положений?

Конвенция представляет собой беспрецедентный документ в том смысле, что это первый правовой акт, оговаривающий юридически закрепленные права инвалидов; не ограничиваясь перечислением мер по обеспечению их благополучия и социальной защиты, она утверждает их не допускающее отступлений право на участие во всех аспектах жизни наравне с другими. Уполномоченный договорной орган — Комитет по правам инвалидов — рассматривает регулярно предоставляемые государствами — участниками Конвенции доклады о выполнении положений Конвенции с подробным описанием действий, предпринятых ими для осуществления своих обязательств в рамках Конвенции. Если государства-участники будут принимать целенаправленные меры в этом направлении, условия жизни инвалидов в ближайшие годы должны существенно улучшиться.

Конвенция исходит из представления об абсолютной необходимости расширения доступной среды для инвалидов: этому аспекту посвящена отдельная статья (статья 9), которую часто называют стержнем Конвенции. В ее основе лежит концепция «универсального дизайна», позволяющего организовать среду, доступную не только для инвалидов , но и для всех людей без исключения, из которой вытекает общеизвестная формулировка «жизненно важно для некоторых, полезно для всех». Само собой разумеется, соответствующие положения в равной степени применимы и к структурам Организации Объединенных Наций: им вменяется в обязанность разрабатывать, утверждать и внедрять на практике минимальные стандарты и руководящие ориентиры, предусматривающие доступность объектов и услуг для лиц, взаимодействующих со структурами Организации Объединенных Наций.

Гопинатхан Ачамкулангаре

В недавно опубликованном докладе ОИГ рассматривается проблема обеспечения возможности участия в конференциях и совещаниях системы Организации Объединенных Наций для инвалидов. Какие ключевые выводы представлены в этом докладе?

В докладе представлены следующие пять ключевых выводов:

a) В большинстве организаций отсутствует официальная политика в сфере обеспечения доступности, однако такую политику можно разработать на основе существующих руководящих документов.

b) Большинство организаций не принимают существенных мер по обеспечению большей доступности совещаний, проводимых в их штаб-квартирах. Что же касается местных отделений, то их уровень доступности еще ниже. При проведении совещаний на удаленных объектах, большинство организаций не только не осуществляют надлежащего контроля над доступностью объектов, но и не выдвигают минимальных требований к обеспечению доступности.

c) Инвалиды и представляющие их интересы организации дали весьма невысокую оценку обеспечиваемому на сегодняшний день уровню доступности и предложили целый ряд мер по исправлению ситуации.

d) Были выявлены и другие недостатки в таких аспектах, как внутренний потенциал, координация, обмен информацией и подотчетность в вопросах, связанных с обеспечением доступности; они оказывают отрицательное влияние на возможности участия инвалидов в совещательных процессах.

e) В целом прогресс по привлечению внимания к аспекту доступности в качестве сквозной проблемы в работе организаций не соответствуют поставленным целям.

Обзор, выполненный ОИГ, выявил отсутствие международных стандартов доступности, признаваемых и соблюдаемых в общесистемном масштабе в Организации Объединенных Наций. Какие конструктивные элементы практических стратегий агентств и структур Организации Объединенных Наций стоило бы принять во внимание другим организациям при разработке собственных стратегий?

Обзор ОИГ содержит два приложения, в которых представлена полезная в этом отношении информация. В приложении I имеется перечень руководящих документов по отдельным аспектам доступности; в качестве примеров можно привести руководство по обеспечению доступности веб-сайтов Организации Объединенных Наций, руководства по обеспечению доступности совещаний и публикаций, справочник по интервьюированию инвалидов «Спроси об этом правильно» [Ask It Right] (о вежливости, этикете и чуткости), практическое руководство «Содействие обеспечению разнообразия и инклюзивности путем адаптации рабочих мест» [Promoting diversity and inclusion through workplace adjustments] и проверочный список по обеспечению доступности телекоммуникаций. Приложение II содержит неисчерпывающий список международных стандартов доступности, большинство из которых разработаны Международным союзом электросвязи и Международной организацией по стандартизации.

В этом контексте стоит упомянуть стратегический документ Управления Верховного комиссара ООН по правам человека — «Политику Организации Объединенных Наций по обеспечению разумного приспособления в контексте прав человека» [United Nations Human Rights Reasonable Accommodation Policy] (2018), предусматривающий важные меры по обеспечению доступности, контроль над принятием которых возлагается на организаторов соответствующих мероприятий: в их обязанности входит оценка соблюдения требований и четкая мотивировка отказов от их выполнения. Так, оговаривается возможность восстановления нарушенных прав: лицо, которому было отказано в разумном приспособлении, может оспорить это решение, направив соответствующий протест руководству организации. Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана разработала очень полезные практические руководства по организации доступных для инвалидов совещаний; эти руководства могут использоваться другими учреждениями в качестве удобного справочного материала.

Кроме того, позволю себе напомнить о содержании главы III доклада, где говорится о желательности разработки общесистемных стандартов доступности.

Финансирует ли Организация Объединенных Наций деятельность структур системы Организации Объединенных наций по оптимизации доступной среды для инвалидов?

Я бы разделил ответ на этот вопрос на две части. Во-первых, отсутствие финансирования и затраты часто используются в качестве оправдания бездействия; мы несколько раз сталкивались с этим в процессе работы над обзором. В то же время многие организации разрабатывают творческие решения в рамках имеющихся в их распоряжении ресурсов. Как мы указали в докладе, чаще всего проблема заключается в наблюдающейся повсеместно недостаточной осведомленности, нежели в неподъемных затратах.

При этом я не преуменьшаю значения адекватного финансирования. В докладе мы рассказываем о том, как одна из организаций приступила к реализации весьма амбициозного плана по определению проблемных аспектов доступности, разбив все действия в рамках этого плана на три категории: краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Суть этой категоризации сводится к тому, что краткосрочные действия осуществляются за счет доступных ресурсов (например, выкраиваемых из средств, выделенных на ремонт и техническое обслуживание, что является довольно широко распространенной практикой); для финансирования среднесрочных действий привлекаются потенциальные доноры; долгосрочная же программа подразумевает переговоры с органами власти страны-организатора на тему получения соответствующих разрешений и средств.

Сотрудники группы эксплуатации здания ООН убирают стулья из зала Совета Безопасности, чтобы разместить делегатов, передвигающихся в инвалидных колясках. Нью-Йорк, 28 февраля 2019 г. Фото ООН/Loey Felipe

В целом Секретариат Организации Объединенных Наций, а также фонды, программы и специализированные учреждения Организации Объединенных Наций несут индивидуальную ответственность за улучшение ситуации с доступностью в подведомственных им офисах. Лишь в тех случаях, когда разные организации используют одни и те же объекты — например, «Единый дом ООН» для подразделений на местах — эти организации делят между собой затраты на обеспечение доступности.

Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года предусматривает следование принципу «никто не будет забыт». Насколько инклюзивна эта повестка по отношению к инвалидам?

Если взять цели в области устойчивого развития, то мы увидим, что тема инвалидности затрагивается в семи задачах, включенных в пять целей; еще шесть целей содержат задачи, связанные с инклюзивным развитием, учитывающим интересы инвалидов. Соответственно, с правовыми основаниями проблем возникать не должно; главные сложности связаны с реализацией и внедрением решений. Из дополнительных факторов назову недостаточную осведомленность и неудовлетворительную внутреннюю координацию.

Что препятствовало участию инвалидов в международных совещательных процессах в прошлом? Почему важно учитывать их позиции?

Человек, ни разу в жизни не сидевший в инвалидном кресле, едва ли сможет рассказать людям, прикованным к инвалидной коляске на всю жизнь, как нужно решать проблемы с их обеспечением доступности, позволяющей им участвовать в различных совещательных процессах. В таких случаях консультация с инвалидами абсолютно необходима.

Что имеют в виду, когда говорят: «Решений о нас не может быть без нас»?

Речь идет об обязанности общества советоваться с инвалидами на каждом шагу в процессе включения этой группы населения во все аспекты общественной жизни; это наиболее практическая формула разработки и принятия необходимых мер в этом направлении. Планируя любую меру, необходимо сначала консультироваться с теми, в чьих интересах эта мера будет осуществляться, и руководствоваться — наряду с обязательствами, принятыми в рамках Конвенции, — их мнениями и предложениями.

В доклад включены десять основных рекомендаций. Вы могли бы назвать одну-две из ключевых рекомендаций и объяснить, как рекомендуемые подходы могут обеспечить оптимизацию доступной среды в рамках системы Организации Объединенных Наций?

Я бы не стал выделять какие-либо отдельные рекомендации, поскольку ключевые аспекты доступности взаимно дополняют друг друга. Из всех рекомендаций только одна адресована законодательным органам и правительственным структурам: им предлагается включить в свою повестку дня обзор представляемых на периодической основе докладов о мерах по расширению доступной среды. Остальные рекомендации предназначены для исполнительных руководителей: наряду с другими мерами им предлагается разработать проект стратегии действий по обеспечению доступности, назначить координатора по этим вопросам, предусмотреть возможности удаленного участия во всех совещаниях и конференциях и определить требования к доступности по всем конференциям и совещаниям, проводимым на на удаленных объектах организаций.

Какие итоги предстоящих обсуждений этой темы представляются Вам наиболее желательными?

Я от всей души надеюсь, что Генеральная Ассамблея примет резолюцию, утверждающую эти рекомендации, и призовет к их выполнению в масштабах всей системы. Однако накопленный нами за последние пять-шесть лет опыт обсуждения на сессиях Генеральной Ассамблеи докладов ОИГ — даже докладов, получивших широкое одобрение организаций-участниц, — подсказывает мне, что мой оптимизм, возможно, не имеет под собой достаточных оснований, если только несколько наиболее дальновидных делегаций государств-членов не объединятся и не предпримут серьезных усилий, направленных на достижение такого результата.

Если вы позволите мне высказать личное мнение, этот доклад стал самым конструктивным и удачным из всех обзоров, которые я подготовил за семь лет работы в Объединенной инспекционной группе.

 

Спасибо, г-н Ачамкулангаре! Мы тоже надеемся на положительные результаты этого обсуждения.

 

Гопинатхан Ачамкулангаре — инспектор Объединенной инспекционной группы, расположенной в штаб-квартире Организации Объединенных Наций в Женеве.

 

30 октября 2019 года

«Хроника ООН» не является официальным документом. Мнения, выраженные отдельными авторами, а также указанные границы, названия и обозначения, используемые в картах или статьях, не подразумевают официальное одобрение или принятие Организацией Объединенных Наций.