Comprendre la filière maïs-tortilla

Le Mexique est le berceau du maïs et un pays qui présente une grande biodiversité. Aliment de base des Mexicains, le maïs est leur principale culture depuis des millénaires¹.
Au XXe siècle, la croissance économique du Mexique s'est axée autour des villes. Dans la première moitié du XXe siècle, le maïs était au cœur d'une politique alimentaire basée sur l'autosuffisance. L'agriculture s'est développée grâce à la révolution verte, stratégie qui a permis de stimuler la croissance agricole et d'augmenter la productivité. Une alimentation bon marché était donc garantie à une population en pleine expansion - avec un taux de croissance annuel record de 3,6 % dans les années 1960. Toutefois, au début des années 1970, le Mexique a commencé à importer du maïs, principalement des États-Unis. Cette tendance a persisté, de sorte qu'à partir de 2008, la balance commerciale alimentaire du Mexique a affiché des déficits.
Cette dépendance croissante à l'égard des marchés étrangers pour répondre à la demande alimentaire mexicaine est le résultat d'un processus historique complexe dans lequel l'État a joué un rôle clé : la politique alimentaire a soit stimulé soit freiné la production agricole et la consommation. L'objectif primordial de la politique alimentaire mexicaine était de fournir une nourriture suffisante, ce qui était davantage une approche à la sécurité alimentaire quantitative qu'une approche qualitative prenant en compte les préférences alimentaires².
Le mode d'accès à une nourriture suffisante et bon marché a changé au Mexique au cours des années. Au début des années 1990, le Mexique a été intégré à l'Accord de libre-échange nord-américain (alena), et le Mexique a mis fin à la politique de substitution des importations (remplacer ses importations par une production locale). Dans le cadre de l'alena, les agriculteurs commerciaux du Midwest des États-Unis et du Mexique ont fourni le maïs et assuré la sécurité alimentaire du Mexique. Les petites et moyennes exploitations mexicaines ont été jugées inefficaces et non compétitives sur le marché mondial. La hausse actuelle des prix des denrées alimentaires a complètement changé le contexte de cette stratégie.
Dans le présent article, j'explique que le Mexique a aujourd'hui l'occasion de revoir sa politique alimentaire et d'accorder une plus grande attention au secteur et à la production agricoles. Afin d'étayer ce propos, je ferai un exposé rapide sur la politique alimentaire au cours de la deuxième moitié du XXe siècle puis analyserai la situation actuelle de la filière maïs-tortilla. Enfin, je présenterai mes arguments pour une révision de la politique alimentaire dans le cadre du débat international actuel sur la « crise alimentaire ».
LA MODERNISATION DE L'AGRICULTURE MEXICAINE : LA CHRONOLOGIE DU XXe SIÈCLE
Des années 1950 au milieu des années 1980, la production nationale a soutenu la politique alimentaire du Mexique. Durant les premières années, avec l'expansion des terres agricoles et l'accroissement des cultures de base, la productivité a connu une croissance rapide grâce à l'application de la technologie de la révolution verte. Jusqu'en 1970, le Mexique était autosuffisant en matière de cultures vivrières.
Toutefois, la modernisation s'est traduite par une réorientation des subventions pouvant allouées à la révolution verte dans des domaines pouvant s'adapter rapidement aux mesures politiques, c'est-à-dire le développement des exploitations commerciales et des terres irriguées. Des années 1940 à la fin des années 1960, les exploitations agricoles privées sont devenues le moteur du développement agricole. Les petites et moyennes exploitations, composées principalement de paysans à qui des terres avaient été distribuées dans le cadre de la réforme agraire (ejidos), ont été marginalisées et n'ont pas bénéficié des politiques agraires. La majorité des agriculteurs mexicains sont donc restés dans les économies paysannes qui offraient une main-d'œuvre bon marché et produisaient un excédent agricole marginal, créant un paysage agricole fortement polarisé. En 1970, 13,4 % des fermes produisaient 58 % de la production agricole, alors que 55,7 % ne généraient même pas des revenus de subsistance et contribuaient seulement à 11,7 % de la production.
À la fin des années 1960, la lutte constante entre les politiques d'incitation à l'agriculture et le maintien des prix à un niveau bas afin de contrôler les salaires a atteint ses limites. Mais le maintien des prix à un niveau bas a eu des effets négatifs, en particulier sur la production de maïs. Les exploitations commerciales se sont donc tournées vers les cultures fourragères pour le bétail afin de répondre à la demande en viande de la classe moyenne urbaine. L'agriculture paysanne - les cultures de base comme le maïs et le haricot - a été dans l'incapacité de créer des stocks excédentaires, pénalisée par la politique agricole dans l'accès aux ressources de production, notamment à la technologie. Toutefois, en 1971, quand le Mexique a commencé à importer du maïs aux États-Unis, la politique agricole a été révisée en vue de retrouver une autosuffisance dans la production des aliments de base.
LES PROGRAMMES GOUVERNEMENTAUX INCLUENT LES PETITES EXPLOITATIONS
Un nouveau « programme de modernisation » a été lancé, qui incluait les petites et moyennes exploitations. Des ressources ont été allouées aux zones rurales et des ejidos ont été créés pour leur permettre de bénéficier de la révolution verte. Les petites et moyennes exploitations ont eu accès aux crédits ruraux, aux sites d'entreposage et à la commercialisation à des prix stabilisés par le gouvernement, au travers la société d'État, Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo, Société nationale des produits de subsistance). En une décennie, la modernisation a connu des développements rapides quand le surplus des revenus pétroliers a été alloué au secteur alimentaire dans le cadre du programme Sistema Alimentario Mexicano (Système Alimentaire Mexicain), l'initiative la plus importante de ces dernières années pour mettre en œuvre une politique de sécurité alimentaire efficace. La production de maïs a augmenté de 37 % de 1969/71 à 1980/82 - pas suffisamment pour réaliser l'autosuffisance, mais suffisamment pour montrer que les petits cultivateurs pouvaient répondre aux incitations politiques. Une autre expérience positive fut l'organisation d'un système de distribution d'aliments à la fois dans les zones rurales et urbaines qui a défié le pouvoir des commerçants locaux, ce qui a profité aux consommateurs à revenus bas, y compris à ceux vivant dans les zones reculées du pays.
Le dilemme du maintien des prix agricoles et des denrées alimentaires à un niveau bas a été résolu dans les années 1970 et au début des années 1980 par l'injection de nouvelles subventions dans la filière de production du maïs. Les prix ont été garantis à un niveau supérieur à ceux des marchés internationaux, pour les cultivateurs qui vendaient aux sociétés de commercialisation d'État qui fixaient aussi le prix du marché du maïs. Les subventions ont permis d'accéder au crédit pour l'achat d'intrants agricoles, de soutenir l'industrie de la tortilla pour l'achat de maïs, et les consommateurs urbains ont acheté les tortillas aux prix subventionnés par le gouvernement. Pour maintenir les subventions et soutenir l'industrie de la farine de maïs et de la tortilla, le gouvernement a complété la production nationale avec du maïs importé aux prix mondiaux plus bas³.
Le maintien d'une politique de produits alimentaires subventionnés et à bas prix a coûté cher au gouvernement. Lors de la suspension momentanée du remboursement de la dette mexicaine due à la crise financière de 1982, cette politique a été impossible à maintenir. Comme de nombreux autres pays, le Mexique a souscrit aux politiques d'ajustement structurel du Fonds monétaire international et a continué de stabiliser son économie. Il a revu sa politique alimentaire, a éliminé progressivement ses subventions, ce qui a eu des répercussions en chaíne sur l'agriculture.
Parallèlement, un nouveau programme de modernisation de l'agriculture, Programa de Modernización del Campo, a été annoncé en 1990. Son but était de promouvoir la compétitivité et la productivité de l'agriculture mexicaine afin de faire face à la concurrence sur le marché international. Les exploitations agricoles inefficaces, telles qu'elles sont définies par le marché, ne bénéficieraient plus d'un soutien, mais seraient épaulées par des programmes de réduction de la pauvreté urbaine et rurale établis au cours de la même décennie. L'accent a été mis sur les cultures rentables à l'exportation, comme les fruits et les légumes, qui pouvaient faire face à la concurrence sur le marché international.
Au début des années 1990, l'État a démantelé le cadre institutionnel qui régissait la politique agricole du pays, dont la banque de crédit rural qui finançait principalement les paysans ou les terres de la réforme agraire; la société d'État Conasupo, l'industrie nationale des engrais et des semences; et les services de vulgarisation fournis par le ministère de l'agriculture. La loi agraire a également été modifiée, afin de mettre un terme à la distribution des terres et les restrictions sur les transactions foncières dans le secteur de la réforme agraire (ejidos) ont été modifiées pour stimuler les investissements dans l'agriculture.
Pour compenser la perte de revenus des agriculteurs une fois que l'État ne subventionnerait plus les produits de base, Procampo, le Programme de soutien direct aux zones rurales a accordé aux agriculteurs des paiements selon le nombre d'hectares détenus. Créé en 1993 comme un programme de transition, Procampo a été renouvelé et est l'un des principaux programmes de subventions aux revenus des agriculteurs. Un autre programme, appelé Aserca (Apoyos y Servicios a la Comercialización - Service de soutien à la commercialisation agricole), mis en œuvre en 1991, a accordé des paiements par tonne basés sur la différence entre les prix mondiaux et régionaux, garantissant ainsi des revenus aux agriculteurs. Le troisième programme d'envergure, l'Alliance pour les campagnes (Alianza para el Campo), rebaptisé Alliance avec toi (Alianza Contigo), mis en œuvre en 1995, visait à promouvoir la technologie et à modifier les techniques d'ensemencement des cultures pour accroítre la rentabilité des cultures et des pâturages afin de stimuler la production de bétail. Toutefois, ces programmes ciblaient seulement les agriculteurs qui satisfaisaient aux directives du programme. Ces trois grands programmes de développement agricole représentaient 57 % du budget du développement rural en 2005/07 et profitaient principalement aux grandes exploitations commerciales.
De son côté, la politique alimentaire a été axée sur la sécurité des approvisionnements. La réforme des subventions destinées aux produits de base, en particulier pour l'industrie de la tortilla et les produits finis, a été plus longue. À partir du milieu des années 1980, plusieurs tentatives ont été faites pour réviser ces subventions, principalement pour remplacer les subventions générales accordées aux populations les plus pauvres dans les zones urbaines. Les subventions accordées à l'industrie de la tortilla ont été finalement supprimées en 1998⁴.
LES IMPORTATIONS COMPLÈTENT LA PRODUCTION NATIONALE
Quand le Mexique a signé l'alena en janvier 1994, le gouvernement s'est attaché à garantir l'achat des céréales, principalement du maïs, en provenance de son partenaire commercial américain. Jusqu'en 2006, quand les prix réels (la valeur d'un produit en défalquant l'inflation) étaient à la baisse, cette approche a porté ses fruits. Toutefois, les petites et moyennes exploitations mexicaines, qui ne produisaient pas suffisamment de maïs pour le marché, n'en ont pas bénéficié. Non seulement l'approvisionnement total en maïs dépendait de plus en plus des importations, mais la production nationale a également été restructurée. Cela a eu des conséquences profondes sur l'économie rurale et l'accès des paysans aux aliments de base, ainsi que sur la consommation de ces produits.
Il existe un processus continu de changements économiques, sociaux et culturels qui va au-delà de l'objet cet article⁵. Ici, j'analyserai brièvement les effets de l'alena sur le maïs. Le Mexique est devenu de plus en plus dépendant du marché mondial pour ses produits de base et a connu un taux de croissance des importations de denrées alimentaires nationales de 7,8 % par an (de 1990 à 2004), le plus rapide après l'Indonésie et la Chine. Depuis l'alena, la balance commerciale agricole a été négative, sauf en 1995, quand les importations ont été suspendues en raison de la crise économique et de la dévaluation du peso.
Au cours des deux dernières décennies, la production de certaines cultures, comme le riz et le blé, a considérablement diminué, tandis que les importations de ces céréales ont augmenté en 2007 de plus de 800 000 tonnes pour le riz et près de 4 millions de tonnes pour le blé, comparées à un peu plus de 300 000 tonnes et de 500 000 tonnes en 1985. En 2007, plus de 7 millions de tonnes de maïs ont été importées. Dans le même temps, les importations de haricots et de sorgo ont diminué en 2007, atteignant respectivement près de 100 000 tonnes et plus de 2,5 millions de tonnes, des niveaux semblables aux niveaux d'importation entre 1985 et 2007. La consommation de tous les produits de base par habitant a également baissé, à l'exception de la consommation de maïs⁶.
À partir de 1994, l'année de la création de l'alena, la production nationale de maïs a augmenté de 18,3 millions de tonnes, atteignant 23,8 millions en 2007, tandis que les importations ont augmenté de 2,6 à 7,5 millions de tonnes. Dans le volet agricole de l'alena, les importations de maïs, de haricots et de canne à sucre bénéficiaient d'une protection tarifaire de 15 ans en raison de l'élasticité de leur prix. Il s'agissait d'une période pendant laquelle les tarifs douaniers étaient progressivement réduits puis complètement éliminés à partir de janvier 2008. Cette mesure n'a toutefois pas été appliquée. Les tarifs douaniers n'ont pas été prélevés sur les importations supérieures aux quotas en raison de la « sécurité alimentaire ». Cela a de fait annulé la période d'ajustement des fermes mexicaines productrices de maïs aux conditions du marché international.
Le maïs est la culture la plus importante du Mexique. On estime que 3 millions d'agriculteurs cultivent le maïs, 67 % dans de petites exploitations principalement pour leur propre consommation, 23 % dans les moyennes exploitations et seulement 10 % dans les exploitations commerciales⁷. Toutes les fermes cultivent le maïs blanc principalement pour la consommation humaine, tandis que le maïs jaune est cultivé à des fins industrielles et pour nourrir le bétail. Même si le maïs blanc est préféré pour sa qualité et parce qu'il sert à la fabrication des tortillas - un aliment de base consommé quotidiennement - les prix du marché sont fixés en fonction du prix international du maïs jaune américain de catégorie 2. La « qualité » du maïs n'entre donc pas en compte dans les prix du marché, et le maïs blanc comme le maïs jaune sont utilisés dans les tortillas, la farine de maïs et autres aliments, comme ceux destinés au bétail.
La production du maïs au Mexique augmente depuis 1994 malgré la baisse des prix réels. Ceci peut s'expliquer par plusieurs facteurs : les ménages agricoles continuent de cultiver le maïs pour leur propre consommation, mais se sont retirés de la production commerciale; la culture du maïs sur les terres irriguées est en plein essor suite aux prix favorables au début des années 1990; et Procampo et les dépenses pour la protection sociale des populations rurales ont en partie soutenu le maïs et d'autres cultures.
En ce qui concerne le maintien de la production de maïs dans l'agriculture de subsistance, la baisse du prix du maïs avant l'alena et jusqu'en 2006, associée à l'élimination des subventions directes pour l'accès au crédit, aux engrais et à l'aide technique, a eu un effet très négatif sur les petites et moyennes exploitations. Les études de cas montrent qu'un grand nombre d'agriculteurs ont adopté une stratégie de « pratique agricole minimale », réduisant les investissements dans la main-d'œuvre et les intrants qui avaient un impact direct sur la production de maïs.
Toutefois, s'ils ont un lopin de terre, la main-d'œuvre et les ressources pour couvrir les coûts des intrants comme les semences et les engrais, les petits exploitants continuent de cultiver le maïs pour la consommation des ménages locale. Mais malgré cela, l'agriculture est devenue une activité secondaire au profit du travail non agricole, comme les envois de fonds des migrants, la principale source de revenus. Souvent à la tête de la ferme, les femmes labourent elles-mêmes ou supervisent les travailleurs recrutés. Les ménages de paysans cultivent également le maïs pour leur alimentation parce qu'ils préfèrent le maïs blanc et les variétés locales considérés de meilleure qualité que les variétés hybrides et le maïs jaune importé. En plus des travaux ménagers, les femmes s'occupent donc de la culture du maïs pour leur propre consommation, cette culture n'étant plus intéressante commercialement. Dans de nombreuses communautés rurales, les attitudes culturelles à l'égard de la terre et du maïs n'ont toutefois pas changé : un paysan doit labourer la terre.
Ce qui a changé, ce sont les raisons qui poussent le paysan à labourer la terre. Le revenu des ménages ne dépend plus des cultures, le revenu non agricole étant devenu la source principale de revenus. Les hommes qui se trouvent à la tête des ménages agricoles ruraux vieillissent - leur moyenne d'âge est d'environ 55 ans. Les jeunes, qui ne sont plus intéressés par les travaux agricoles, ont massivement déserté les campagnes, la production sur les terres non irriguées a donc stagné et diminué dans des régions comme Jalisco, l'État de Mexico et le Chiapas qui fournissaient auparavant le marché national.
Le choix de cultures alternatives sur des terres non irriguées est très limité pour un grand nombre de petits et moyens producteurs, tandis que les politiques d'aide aux agriculteurs pour reconvertir leurs modes de cultures ne sont pas viables pour les petits producteurs⁸. L'aide financière et technique a été pratiquement inexistante pour ce groupe social, les politiques publiques étant principalement destinées aux agriculteurs qui pouvaient répondre rapidement aux demandes du marché. Depuis les années 1990, l'agriculture commerciale soutient principalement la production de maïs. Ceci est principalement dû aux investissements des grandes exploitations dans la technologie : un hectare de terres irriguées produit une moyenne de 6,8 tonnes, alors qu'un hectare de terres non irriguées en produit 2.
Le cas du Sinaloa situé au nord-ouest du Mexique illustre comment la production de maïs a été restructurée par la situation géographique de la région et la ténacité des agriculteurs. Le Sinaloa ne produisait pas de maïs avant les années 1990. Aujourd'hui c'est le producteur de maïs le plus important. Ce changement a été favorisé par un prix du maïs relativement avantageux au début des années 1990, quand le Sinaloa produisait principalement du blé, du sorgho et des cultures d'exportation rentables comme les tomates. Quand le gouvernement a supprimé en 1992 les subventions à toutes les cultures de base, à l'exception du maïs et des haricots, les agriculteurs se sont lancés dans la culture de maïs et ont bénéficié de nouveaux de programmes de subventions comme Procampo. En 1993, les agriculteurs qui produisaient des cultures de base ont été qualifiés pour recevoir un paiement à l'hectare et ceux du Sinaloa, qui s'étaient lancés dans la culture du maïs, ont pu demander un paiement de transfert, une somme importante pour les grandes exploitations (l'aide s'élevait à 100 dollars par hectare)⁹. De 1989 à 1993, la production de maïs au Sinaloa a augmenté de 931%¹⁰ ! En 2007, le Sinaloa produisait 5 millions de tonnes de maïs, l'équivalent de 20 % de la production nationale et de la moitié du maïs destinée à la consommation humaine - dont les deux tiers étaient destinés au marché et représentaient 70 % du maïs pour la production de tortillas et autres aliments.
Les agriculteurs de Sinaloa ont investi dans la technologie et obtenu des rendements élevés comparables à ceux des agriculteurs américains. Contrairement aux cultivateurs pratiquant une agriculture de subsistance, ils ont été soutenus par le financement public dans le cadre des programmes Procampo, Alianza para el Campo et Aserca. Selon des données récentes, 10 % des agriculteurs possédant de grandes exploitations reçoivent 50 à 80 % de subventions par le biais de ces programmes. Environ 45 % du budget de Procampo a été alloué en 2007 aux exploitations de plus de 5 hectares, ce qui représente 15 % des fermes faisant partie du programme, tandis que 55 % du budget d'Alianza et 80 % de celui d'Aserca ont soutenu la commercialisation des cultures. Au total, 47% du programme tarifaire compensatoire Aserca a été alloué au maïs, dont 70 % à Sinaloa¹¹.
Au cours des dernières décennies, Le Mexique a suivi une politique de sécurité alimentaire fondée sur le marché libre et soutenant les producteurs les plus compétitifs. C'est pourquoi la production de maïs est devenue de plus en plus dépendante des grands producteurs commerciaux des États-Unis et du Mexique. La modernisation de l'agriculture a, comme souvent dans le passé, exclu les petites et moyennes exploitations et, en revanche, permis aux grandes exploitations commerciales d'enregistrer une forte croissance des exportations et de la culture du maïs. Selon la Commission économique des Nations Unies pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 15 % des fermes possédant 20 % des surfaces cultivées en 1994 produisaient 47% de la production agricole, tandis que 50 % des fermes pratiquant une agriculture de subsistance, avec 38 % de surfaces cultivées, contribuaient à 19 % de la production.
Depuis 2000, le niveau de vie des paysans s'est, dans une certaine mesure, effondré ou a pour le moins stagné. La dépendance des ménages ruraux à l'égard des sources non agricoles et des aides sociales gouvernementales s'est accrue. Les économies locales ne sont plus liées à l'agriculture mais à une économie parallèle qui offre des emplois peu rémunérés dans les secteurs du commerce et des services. Pour les jeunes, l'agriculture n'est pas une option. Ils sont attirés par la vie urbaine ou vont s'installer dans le Nord. Dans ce contexte, l'avenir du maïs est très incertain.
2007 et la « CRISE DE LA TORTILLA »
La vulnérabilité de la filière du maïs s'est manifestée en janvier 2007. De 2006 à janvier 2007, les prix des tortillas ont augmenté de 42 à 67 % et le prix international du maïs de 75,5 %. Il ne s'agissait pas d'une période de pénurie puisque la récolte de printemps-été sur les terres non irriguées se poursuivait. Le prix du maïs était en fait directement affecté par le marché international et les prix grimpaient depuis le troisième trimestre de 2006¹². Quand les consommateurs ont commencé à subir les conséquences de l'augmentation des prix, le débat sur la politique alimentaire a connu un nouveau un regain d'intérêt. Simultanément, durant l'année 2007, le débat sur l'impact de la libéralisation totale des importations de maïs dans le cadre de l'alena, qui est entré en vigueur en janvier 2008, a connu un vif regain d'intérêt. Les organisations paysannes se sont mobilisées et des forums de la société civile ont été organisés pour débattre des risques et de la vulnérabilité du libre-échange pour les agriculteurs mexicains. La politique alimentaire des années 1990 dépendant des importations et des subventions à l'agriculture avait touché à sa fin.
J'ai commenté ci-dessus quelques-unes des conséquences de cette politique sur l'agriculture et les agriculteurs. J'examinerai à présent certaines données concernant les consommateurs. Le prix réel des tortillas a augmenté de manière constante de la mi-1990 à 2007. Alors que l'indice des prix du maïs a affiché une augmentation annuelle de 6,3 points de 1996 à 2006, le prix des tortillas a augmenté de 16,1 par an et celui de la farine de maïs et de masa (pâte de maïs) de 11,4. Bien que la vente des récoltes aient généré des profits moins importants, le prix des tortillas était supérieur au taux d'inflation (voir graphique).
L'une des raisons est que les subventions à l'industrie de la tortilla ont été supprimées à la fin des années 1990 dans le cadre des politiques d'ajustement structurel. La filière maïs-tortilla a également été déréglementée, entraínant en 1994 la suppression du contrôle des prix qui avait été un facteur clé dans la politique alimentaire pendant des décennies¹³. Enfin, les subventions alimentaires ciblées, mises en œuvre depuis 1984, qui comprenaient l'établissement d'un prix de vente bas et la distribution gratuite aux familles pauvres urbaines d'un kilogramme de tortillas par jour, ont été également supprimées. Cette aide alimentaire a été remplacée et intégrée en 2001 dans une aide aux revenus dans le cadre d'un grand programme de réduction de la pauvreté appelé Progresa, plus tard rebaptisé Oportunidades. Les pauvres étaient désormais libres de choisir la nourriture qu'il voulait consommer, aux prix du marché.
Lors de la déréglementation du marché de la tortilla, la filière maïs-tortilla a été restructurée. Quand la société nationale de commercialisation, Conasupo a finalement fermé, les entreprises de commercialisation des céréales ont fait leur entrée sur le marché mexicain dans les années 1990¹⁴. Le secteur de la farine de maïs était principalement concentré dans une entreprise - aujourd'hui une grande coopération transnationale mexicaine - qui produisait environ 80 % de la farine de maïs et approvisionnait le secteur traditionnel de la production de tortillas¹⁵. La déréglementation a réduit l'intervention du gouvernement et permis l'essor d'une industrie céréalière et de production de farine de maïs hautement commercialisée. La vente directe de tortillas à la fois emballées et fraíches a donné lieu à un élément nouveau : la mise en place de chaínes de supermarché qui jouent un rôle important dans l'établissement des prix urbains.
UN ACCORD POUR GÉRER LES PRIX DES TORTILLAS
Les restrictions concernant les prix de la production de farine de maïs et du secteur traditionnel de la production de tortillas ont été levées. Mais les prix des tortillas étaient une question délicate pour le gouvernement. Il s'inquiétait beaucoup plus du mécontentement possible de la population urbaine que du sort des petits agriculteurs affectés par le libre-échange et la diminution des subventions. Comme dans le passé, un accord entre les parties prenantes (industriels, gouvernement et syndicats) a été conclu pour établir des prix fixes sur les produits de base. En janvier 2007, le gouvernement, plusieurs organisations d'agriculteurs, des entreprises de commercialisation des céréales et l'industrie de la farine et de la tortilla ont signé un accord par lequel ils s'engageaient à maintenir un prix fixe de 8,50 pesos par kilo de tortillas¹⁶. Même les grands centres de distribution, comme Wal-Mart, ont signé l'accord avec d'autres chaínes de supermarchés établissant le prix à 6 pesos le kilo. Le gouvernement distribuerait le maïs et la farine de maïs à des prix fixes à travers le système public de distribution dans les zones rurales au profit des communautés marginales. Enfin, le gouvernement s'est également engagé à renforcer les droits des consommateurs dans le pays¹⁷ afin de surveiller l'application de l'accord et de sanctionner la spéculation et autres abus qui pourraient entraíner une flambée des prix des intrants et donc des tortillas.
Cet accord à court terme a été renouvelé jusqu'en août 2007. Le secteur traditionnel de la fabrication de la pâte de maïs et des tortillas qui ne pouvait pas être compétitif à cause des prix fixes a protesté contre les nombreux agents de la chaíne de production et de distribution qui n'appliquaient pas l'accord équitablement. Selon La Jornada, les tortillas étaient vendues entre 9 et 12 pesos le kilo dans de nombreuses villes régionales. L'accord a finalement été remplacé par un programme financé par le gouvernement destiné à moderniser le secteur traditionnel de la production de tortillas et à augmenter la productivité afin de contrôler la hausse des prix¹⁸.
Depuis 2007, le gouvernement mexicain reconnaít la nécessité de soutenir les petites et moyennes exploitations afin de réduire le risque de pénurie en matière d'approvisionnements de maïs. Il a lancé plusieurs programmes pour faciliter l'accès au crédit, accroítre la productivité, accéder à la technologie de type révolution verte et établir un fonds destiné à subventionner le gazole et le pétrole (voir encadré). Il a d'autre part augmenté le financement des agriculteurs à travers les banques de développement et les banques privées et encouragé la mise en place d'autres programmes, comme le Programme spécial pour la sécurité alimentaire, parrainé par l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO).

LE GOUVERNEMENT PREND DES MESURES POUR RÉPONDRE À LA CRISE
Au cours des six premiers mois de 2008, le gouvernement mexicain a pris des mesures supplémentaires pour répondre à la crise alimentaire mondiale. Un programme et 18 mécanismes ont été mis en place en mai, notamment l'élimination des tarifs douaniers sur les importations de produits de base, le versement d'un paiement supplémentaire (120 pesos ou 12 dollars par mois) aux ménages pauvres dans le cadre du programme de réduction de la pauvreté, Oportunidades, l'augmentation et la facilitation des conditions de crédit pour les agriculteurs et la poursuite de nouveaux programmes de soutien à la production des produits de base. Au cours des six premiers mois de 2008, l'intervention du gouvernement dans la filière maïs-tortilla s'est également étendue aux marchands de céréales. Les grandes entreprises ont bénéficié d'une aide au transport et à l'entreposage, qui s'élevait à 14 % du prix final du maïs à la tonne. Une autre aide de 200 pesos par tonne a été allouée aux producteurs de bétail.
Le gouvernement a également annoncé un programme dans le cadre duquel le système public de distribution Diconsa, qui fournissait des céréales aux ménages pauvres dans l'ensemble du pays, entreposerait un volume de maïs équivalent à neuf mois de la consommation nationale. En somme, la première réaction du gouvernement à la crise de la tortilla fut de prendre des mesures à court terme axées sur le consommateur. Du côté des réserves alimentaires, le maintien de stocks de céréales suffisants pour satisfaire les besoins de la population était fortement appuyé par le fait que le reste des tarifs douaniers sur le maïs n'ont pas été appliqués en 2007. À partir de 2008, les tarifs sur tous les produits agricoles appliqués dans le cadre de l'alena ont été supprimés. L'importation de maïs jaune et de maïs blanc est montée en flèche en janvier 2008 et a presque triplé comparée à janvier 2007.
Mais les prix des céréales importées a augmenté. En 2007, le prix du maïs a augmenté de 24 %¹⁹. En 2007/08, un certain nombre de mesures, soutenues par les dépenses publiques, ont été mises en œuvre pour réduire les effets de la crise qui avait ébranlé la filière maïs-tortilla. Certains des programmes ciblaient les petits agriculteurs. Toutefois, ces programmes sont à court terme, ils ne reçoivent qu'un financement limité, dépendent du budget rural annuel et ne s'inscrivent pas dans une politique de sécurité alimentaire à moyen et long terme.
LE MEXIQUE ET LA CRISE ALIMENTAIRE MONDIALE : LES QUESTIONS EN JEU

Au cours des dernières décennies, le Mexique a adopté une politique motivée par le marché afin d'assurer un approvisionnement alimentaire suffisant à un prix raisonnable aux dépens de la majorité des petites et des moyennes exploitations. Ces dernières années, la modernisation de l'agriculture au profit des grandes fermes commerciales a permis de résoudre le problème de la production agricole, mais les disparités et les inégalités sociales demeurent un défi dans le développement rural du Mexique, qui n'a pas encore été relevé.
La crise alimentaire mondiale a souligné les contradictions d'une telle politique. Il y a de nombreuses raisons de prendre parti pour une politique de sécurité alimentaire fondée sur une productivité agricole soutenue. Avant l'apparition de cette crise, les arguments en faveur d'une telle politique soulignaient les contradictions de la dépendance à l'égard des marchés extérieurs de l'alimentation, tandis que les populations rurales étaient marginalisées, occupant des emplois non agricoles mal rémunérés dans le secteur informel, contraintes à immigrer et se livrant même à des activités illégales qui ont provoqué une fragmentation sociale et culturelle. À présent, la crise alimentaire semble justifier une politique liée aux risques de dépendance à l'égard des marchés mondiaux afin d'assurer l'approvisionnement alimentaire national.
C'est en 2008 seulement que pour répondre à l'instabilité des marchés internationaux des produits de base, les organismes d'aide internationale et les gouvernements ont souligné la nécessité de réviser la politique de sécurité alimentaire, malgré le fait qu'à partir de la fin de 2006, l'augmentation de la demande alimentaire mondiale de la part des grands pays en développement, la politique des États-Unis concernant les biocarburants, les changements climatiques et l'effondrement des marchés financiers internationaux avaient indiqué des marchés mondiaux volatiles.
Le Mexique a aujourd'hui la possibilité de réviser sa politique de sécurité alimentaire par un engagement à long terme envers le développement rural. Il faut que cette politique soit axée sur le besoin immédiat de garantir l'approvisionnement alimentaire, protège les populations à bas revenus contre le choc de la hausse des prix et encourage une croissance sociale, environnementale et agricole. Cela fait des décennies que le débat est ouvert au Mexique et, bien qu'adopté officiellement dans les documents de politique rurale, il est passé inaperçu²⁰.
Pour finir mon argumentation, je mentionnerai quelques questions en jeu dans une politique de sécurité alimentaire qui tend à dépendre des marchés étrangers et à négliger les petites et moyennes exploitations :
►► La vulnérabilité à la faim aux niveaux national, rural et communautaire causée par les prix mondiaux qui sont censés se stabiliser aux niveaux élevés actuels et qui sont aggravés par les coûts de transport.
►► La qualité du maïs blanc, préféré par les Mexicains, a baissé. La farine préparée à partir de différentes variétés de maïs a transformé la tortilla en un produit industrialisé de qualité inférieure.
►► Les changements climatiques qui ont aggravé les inondations ou les sécheresses ont eu des répercussions sur la production de maïs.
►► La perturbation des moyens d'existence ruraux. Quand les revenus non agricoles deviennent la principale source des moyens d'existence ou quand les paysans abandonnent l'agriculture, les économies locales marginalisées manquent d'investissements pour stimuler la croissance locale et dépendent des aides sociales gouvernementales. Bien que dans de nombreuses régions, les revenus en espèces constituent une partie importante des revenus des ménages, les emplois sont souvent précaires et mal rémunérés, qu'il s'agisse de salaires ou d'emplois indépendants.
►► La migration, qui est devenue la principale source de revenus pour les familles rurales, perturbe la vie familiale et communautaire.
►► Une tendance à monopoliser la filière industrialisée de la production maïs-tortilla. Quelques sociétés transnationales, les grandes centres de distribution et les grands agriculteurs commerciaux sont devenus des groupes de pression puissants qui influencent les politiques.
Cynthia Hewitt, experte sur ce sujet, a noté : « Quand il y a une crise du système alimentaire, la vulnérabilité augmente en relation directe avec la gravité des problèmes non résolus dans le développement rural. »
Les leçons du passé ont montré comment la « modernisation » de l'agriculture qui exclut les petites et moyennes exploitations a exacerbé les disparités sociales et pesé sur la croissance et le développement. En ce temps de crise alimentaire, le Mexique, comme d'autres pays en développement, a la possibilité de réformer sa politique de sécurité alimentaire. Il peut s'orienter vers une agriculture durable qui protège l'environnement, garantir les moyens d'existence sociaux et culturels des populations rurales ainsi que leur droit à l'alimentation et, en accord avec la majorité de la société mexicaine, satisfaire « leurs préférences alimentaires pour mener une vie active et saine ».
Je remercie vivement Cynthia Hewitt pour sa précieuse contribution à la préparation de cet article.
Notes1 Soixante souches de maïs différentes ont été identifiées au Mexique, ainsi que des milliers de sols et de variétés locales (Alavarez-Buya, 2004 :181, cité par González et Macias, 2007).
2 Rappel du concept de la « sécurité alimentaire » approuvée par la FAO lors du Sommet mondial de l'alimentation de 1996 : « La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive, leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active » (http://www.fao.org/spfs/en/). Sur l'aspect « quantitatif » de la sécurité alimentaire au Mexique, voir Appendini, García et De la Tejera, 2003; Aooendini, Cortés et Díaz, 2008.
3 Dans une économie fermée, seul le gouvernement était habilité à importer le maïs. Les agents privés ont progressivement été autorisés à le faire. Bien que la libéralisation des importations ait eu lieu de facto à partir de 1995, le système de quotas n'a été officiellement supprimé qu'en janvier 2008.
4 Pour l'histoire actuelle de la politique alimentaire du Mexique, voir Appendini, 2001.
5 Voir, Appendini et De Luca, 2006.
6 Pour une analyse de la dépendance alimentaire, voir González et Macías, 2007.
7 Le nombre total d'agriculteurs possédant des terres s'élevait à 4,2 millions en 2005 (Registro Agrario Bacional, 2006).
8 Alianza para el Campo requiert que 30 % des investissements alloués à un projet soient fournis par les producteurs, le reste étant financé par l'État et le gouvernement fédéral.
9 En 2005, toutes les cultures faisaient partie du programme.
10 Au cours de la même période, la production de riz a chuté de 89 %, celle de sorgho de 79 % et celle de blé de 63 % (Ita, 2003).
11 Le programme Aserca a été maintenu dans la région du Sinaola; en 1998, 70 % des subventions ont été allouées à l'État afin de soutenir la commercialisation (Ita, 2003).
12 Au Mexique, le prix payé par les agriculteurs a augmenté de 42 % de la fin de 2006 à janvier 2007. Mais dans les sites d'entreposage régionaux, le prix a augmenté de 48 à 85 % (SAGARPA, 2007a :43-44).
13 Le contrôle des prix des aliments de base, notamment de la tortilla, a fait partie d'une politique de contrôle des salaires tout au long du XXe siècle. Un système complexe de subventions a été mis en œuvre dans l'industrie de la tortilla, qui a progressivement périclité après 1994 (Appendini, 2001).
14 En 2001, neuf sociétés contrôlaient 49 % des importations de maïs au Mexique. Archer Daniela, Midland, Gargill, Pilgrims Pride, Arancia-Comercializadora, Bachoco, Maseca, Minsa, Diconsa (Ita, 2003).
15 La tortilla traditionnelle est préparée à partir de grains moulus qui sont précédemment mélangés à du calcium (masa nixtamaizadal). Les industriels mélangent la farine et les grains dans diverses proportions, ce qui donne des tortillas de différente qualité. Le secteur traditionnel vend des tortillas fraíches dans de petits points de vente répartis dans les villes et les villages du Mexique.
16 Acuerdo para Estabilizar el Precio de la Tortilla.
17 Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.
18 Programa Nacional de Modernización de la Industria, Mi Tortilla.
19 Le maïs blanc était un produit peu cultivé aux États-Unis, mais l'ALENA a ouvert au Mexique un marché pour cette variété. Le Mexique est l'un des quelques pays au monde à fournir du maïs blanc pour la consommation humaine.
20 Ley de Desarrollo Rural, Acuerdo Nacional para el Campo (Loi sur le développement rural, accord national pour le monde rural).


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