导言
全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头
世界各国通过《联合国千年宣言》承诺加强全球发展伙伴关系，支持各国在2015年之前实现各项千年发展目标。在许多国家，国家主管部门和民间社会与国际合作伙伴合作，为实现这些目标开展大量重要且富有成效的工作。千年发展目标差距问题工作组通过本报告审查了2010年千年发展目标全球伙伴关系的发展情况，并建议采取各项措施来增强这种伙伴关系，以增加在2015年普遍实现千年发展目标的可能性。
千年发展目标差距问题工作组创建于2007年，当时联合国秘书长邀请多边经济发展机构的各个成员共同监测各项国际承诺和目标的落实情况，这些承诺和目标已被归纳成“目标8”，并已被确认为全球努力实现千年发展目标的必要条件。20余家机构接受秘书长的邀请，工作组自2008年以来就这些承诺和目标的落实情况发表年度报告。本报告是工作组的第三份报告。
2010年9月，世界各国领导人将会在联合国大会高级别全体会议上评估千年发展目标取得的最新成果。自2000年以来，已经取得了很大进展，但要兑现千年发展目标的承诺，尚需实现更多的成果。然而，履行千年发展目标各项承诺的时限日益逼近，现存差距依旧巨大，并且全球粮食、能源和财政危机导致成果出现倒退。从这个意义上来说，全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头。对于某些重要伙伴关系领域(包括增加援助量，提高援助实效，以及结束多哈回合的贸易谈判)而言，2010年至关重要，这是明确承诺的最后期限，但成功落实的前景极其渺茫。
千年发展目标、危机和全球伙伴关系
千年发展目标包括各项相互关联的社会目标和发展目标。这些目标的实现，主要是通过政府预算，制定明确的国家政策和具体的支出类别，与此同时，人均收入和就业保持充分和可持续增长。发展中和转型期经济体承担了动员国内力量促进实现千年发展目标的首要责任，特别是通过如下方式进行：采取适当的税收政策，减少无助于推动社会经济发展的支出，以及以可持续的方式增加向国内外政府的借贷。要取得成功，还需要制订全面和统一的国家加速发展和减贫战略，从而为政府直接承担的部分战略制订综合性的公共支出一揽子计划。国际发展伙伴的职责和义务是协助这些进程。
2008-2009年的全球金融危机和经济衰退严重削弱了千年发展目标取得的进展。许多发展中和转型期经济体产出下滑，收入和就业减少。2009年，54个发展中经济体和10个转型期经济体的人均国内生产总值(按不变价格计算)出现萎缩，并且据估计，在业穷人的人数增加了2.15亿人。更重要的是，这场危机似乎使得全球经济增长的中期势头受挫。尽管世界各地开始出现经济复苏迹象，但复苏步伐普遍乏力，并且尚不能排除陷入另一场全球性衰退的可能性。此外，相比危机前的形势预测，估计到2010年底穷人数量将超过6400万，营养不良人口将超过4.100万。
衰退对就业和贫穷产生直接影响，此外，它还对发展中国家政府是否能够维持与千年发展目标有关的支出动力构成挑战。由于税收收入萎缩和服务需求居高不下，世界各国政府不得不大量借贷，特别是在2009年。在许多国家，这种情况已经形成巨大压力，限制继续支出。此外，许多积极参与提供社会服务的非政府组织，特别是面向撒哈拉以南非洲的非政府组织，都面临捐款减少问题，因此他们的业务活动也受到限制。
2008年底金融危机爆发后，20国集团动员国际社会应对这场危机。尽管20国集团主要关注其成员国之间的相互财政支持，但还是做出安排，大幅提高对发展中和转型期经济体的国际援助。特别是通过多边开发银行和国际货币基金组织(货币基金组织)扩大贷款发放规模，同时也放宽向低收入国家提供资源的条件，其中包括注销2011年到期应付的利息。向中等收入国家提供并迅速发放了大部分的追加资源。然而，这些新资源远远不能抵消经济衰退带来的冲击，并且许多发展中国家，特别是低收入国家，仍然难以维持用于开展千年发展目标各项活动的费用。事实上，捐助国政府面临同样的困境，它们要在各自财政吃紧的情况下提高国际援助。
因此，这场危机还对落实全球发展伙伴关系构成更大的挑战。即使是在危机爆发之前，在履行千年发展目标8的承诺方面已经存在巨大差距。目前，官方发展援助的落实情况显然远远落后于2010年在格伦伊格尔斯确定的目标。国际社会尚未明确2010年以后的援助承诺，但就在这个关键时刻，许多捐助国认为需要尽早开始财政改革，这可能会对现有资源造成更大的压力。多哈回合以发展为导向，近期结束谈判的前景似乎仍然很不明朗。现有处理重债穷国债务问题的国际商定框架已向新的国家关闭了大门。此时，许多国家尚未排除未来陷入债务困境的可能性，并且一些中低收入国家担负沉重的偿债义务，导致用于支助实现千年发展目标的财政资源紧张。在获得负担得起的一些基本药物方面，满足这方面需求的资源面临压力。另外，日益迫切需要扩大获取新技术的机会，尤其是减缓和适应气候变化所需的技术。
评估需求差距面临的挑战
工作组在上一年报告中提出，本年度报告将密切监测与落实千年发展目标8有关的承诺的进展情况(和倒退情况)。2009年的报告对“落实差距”(定义为全球承诺3与实际落实之间的差距)进行了分析，并通过最新评估的“覆盖面差距”(宽泛地定义为全球承诺的实际执行额缺口及在受惠国之间合理分配实收款项的方式)加以补充。本报告尝试从某些方面入手对全球伙伴关系进行评估，因为全球伙伴关系涉及它们通过何种方式以及在何种程度上满足各国的预期需求。为此，对四个国家进行了个案研究。因此，本报告对预期“需求差距”的分析结果仅仅说明了特定国家的情况，不可能是广义上的归纳总结。评估需求差距是一项艰巨的挑战，如果希望全球伙伴关系更好地适应各国需要，就要开展大量的工作。
这项任务的难处在于比较各种做法。多项不同的做法被用来尝试回答国际社会实现千年发展目标需要付出多少成本。某些估计涉及实现单个千年发展目标所需的费用。例如，联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)估算，到2015年要在46个低收入国家实现普及初等教育和更广泛的“全民教育”目标，将需要在2007年现行国家基础教育支出120亿美元的基础上每年追加240亿美元。假设低收入国家增加国内资源调动，为此目的追加80亿美元，据教科文组织估算，它们的基础教育(扫盲、学前和初等教育)将面临每年160亿美元的外部融资缺口。5世界银行运用类似办法估算，36个负担最重的国家需要追加103亿美元的公共资源和15亿美元的私人住户资源才能成功防治营养不良问题。
第二种办法是估算特定国家组实现某一类千年发展目标所需的费用。例如，世界银行估算，中低收入国家为实现“专项千年发展目标”——全民教育、健康、艾滋病毒/艾滋病以及供水和卫生设施，每年需追加350亿美元至650亿美元。第三种办法是估算某部分人口实现全部千年发展目标所需的资源。例如，一个研究小组估算，低收入国家未来数年根据千年发展目标采取财政干预手段促进两性平等每年所需外部资源达130亿美元左右，并且根据国内为支持这些干预手段所追加的资源情况做出调整。他们还估算，视国家情况不同，实现两性平等的平均成本占实现千年发展目标总成本的三分之一至二分之一。
最后，第四个办法是估算选定的国家实现全部千年发展目标所需的费用，经过深入研究后将这些估计数加在一起算出全球总费用。这是联合国千年项目采取的办法。据估算，2006年所有低收入国家实现千年发展目标的筹资缺口(指的是千年发展目标所需的总资源减去国内资源量)是730亿美元，2010年890亿美元，以及2015年1350亿美元(按2003年的美元计算)。
鉴于采取各种办法计算千年发展目标所需的费用，因此不难理解国际社会没有采纳单一的全球所需资源的估计值，更不用说指定国际社会提供的资源应当占这些资源的份额，也没有指定多少份额的国际资源应当作为援助。相反，普遍做法是同捐助者对话，为各国制定单独的需求评估，以作为发展和扶贫战略的一部分。然后，单个捐助国将资助个别方案、项目，或提供预算支持。国际社会也会根据情况准备提供更多的支持，例如上文提到的应对危机筹资工作。在这些做法中，外部的经济和政策环境通常被视为既定的因素，而非受到政策变化影响的可变因素。事实上，环境变化非常重要，可以产生积极和消极影响。
另外，还要考虑发展中国家无法控制的可能出现的国际政策变化。例如，在四个国家的个案研究中，假设发达国家履行承诺向所有的最不发达国家给予免征关税、不实行配额的准入，这样的举措会有利于孟加拉国(特别是该国向美国的服装出口)和柬埔寨，但可能对乌干达和玻利维亚有些不利，因为竞争对手可能会牺牲它们的利益而为自己获得更大的市场准入。事实上，据估计，向所有最不发达国家执行免征关税、不实行配额的准入政策，将使玻利维亚一年付出7200万美元，对乌干达也没什么帮助，但可以使孟加拉国和柬埔寨的出口收入分别增长大约3.75亿美元和1亿美元。
除考虑到可能出现的国际政策变化以外，各国也可以考虑调整它们的筹资策略。事实上，通过模拟演习，某项重大研究对18个拉丁美洲国家的千年发展目标筹资方案使用的不同策略进行了检测，对相对更加依赖国外借贷、国内借贷或提高税收产生的影响进行了比较。这项研究考虑了正规需求评估工作通常不会考虑的相互作用因素。例如，研究发现，强调通过国内借贷资助一国的千年发展目标方案可能会对私人投资造成挤压，削弱收入增长，既而削弱家庭自行提供某些与千年发展目标有关的服务的能力。所以，这类筹资战略提高了公共部门支出需求(而且有可能使公债上升到危险级别)。换句话说，筹资方式可能会影响公共千年发展目标方案所需筹资的规模。本研究还发现，某些情况下选择依靠国外借贷的费用最低(原因是拉丁美洲向国外借贷的成本通常低于国内，特别是低收入国家可以获取优惠资金)，但这种方式不受大多数国家的青睐，因为它可能会导致汇率上升，造成外债状况陷入风险。在大多数情况下，更受欢迎的策略反而是增加对国内税收的依赖，尽管这项研究确认政府提高税收的能力有限，并且倾向于综合不同类型的融资策略。
尽管如上所述，但假如世界经济仍然疲软，单个国家在实现千年发展目标方面依靠自身实力能够取得的成果有限。世界银行调查了各国离弥补糟糕的国际经济和援助环境的负面影响还存在多大的差距，结论是它们无法充分弥补这些影响：全球经济和援助的低增长状况导致千年发展目标的实现受到影响，国内调整对此只能弥补部分损失。总之，经济危机和金融危机及其后果是全球性的现象，让千年发展目标步入正轨需要一个全球性的解决方案。
全方位推进
令人遗憾的是，考虑到全球经济增长、援助筹资以及发展中和转型期经济体贸易货物和服务的市场准入前景，我们有理由谨慎从事。全球仍旧缺少迅速和公平解决主权债务危机的全面国际机制。鉴于世界各地的主权借贷现象呈此起彼伏态势，如今解决主权债务危机的需求表现得愈发突出，况且危机时期并非所有的主权借贷都是可持续的。
2015年是千年发展目标的目标年，距离这个目标年仅剩5年时间，正如上文所述，全球在危机过后的复苏步伐乏力，前景不明。这将需要所有相关行动者加紧努力。若要推动实现千年发展目标，至少必须遵循目标8强调的原则，加强国际合作。事实上，对于国际发展合作我们正处在面临抉择的重要关头。