关于安全与保护的新型国际法

世界正发生翻天覆地的变化，国际法必须随之改变。主权国家仍占据主导地位，权力依旧是现行国际秩序的决定因素。国际组织仍须在其职权范围内运作，且受强大国家或多数票规则的影响。但是，未来国际法的内容和程序还应做出结构性改变，必须成为提供安全与保护的国际法，且联合国必须处在国际法效能的最前列。

国际安全面临的威胁在不断变化

在布鲁诺•西马 (Bruno Simma) 等人编辑的《联合国宪章评注》（第三版）中，作者引用前秘书长科菲•安南 (Kofi Annan) 的报告《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》指出：“在21世纪，对和平与安全的威胁不仅包括国际战争和冲突，也包括国内暴力、有组织犯罪、恐怖主义以及大规模毁灭性武器。这些威胁还包括贫穷、致命传染病和环境退化，因为此类威胁可以造成同样的灾难性后果。所有这些威胁都可能大规模地导致死亡或缩短寿命，也可能破坏国家作为国际体系基本单位的地位。”¹

作者又表示，“国际安全”要求“转变国际关系，因此各国才能相信和平不会被破坏，或至少破坏和平的影响将会比较有限。国际安全意味着各国既有权利利用相关的安全制度，同时也有法律义务支持这些制度”。作者进一步解释说，联合国大会（联大）“曾指出，国家安全和国际安全的关系日益密切，因此各国有必要采用全面、合作的方式以实现国际安全”。²

作者表示：“传统上，对于国际安全的概念，一般认为主要涉及国家安全问题。然而，近几年出现了‘人的安全’的新概念。这一概念认为，不只是国家和非国家行为体可能产生各种威胁，各个国家及其人民的安全都可能受到威胁。”³

作者继续指出：“可以通过各种政策或措施促进和实现国际安全，其中两条在（《宪章》第一条）第一款有提及，即采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏……调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”⁴

国际安全所面临的威胁不断变化，这对国际法和国际秩序的未来意味着什么？伦敦国王学院政策研究所的尼克•巴特勒 (Nick Butler) 曾发表文章《应对气候变化采取行动是自卫而非利他》（2015年10月20日发表于《金融时报》）讨论了这个问题。他提到，2015年10月中旬，法国参议院和国防部联合在巴黎圣西尔军校举办研讨会，军事和民政领导人在会上就气候变化的风险以及防御和安全启示展开了辩论。很多风险都是众所周知的，例如，特定区域可能会荒漠化；可能缺水，导致收成不足，粮食无法供应；可能导致洪水或气温骤升；疾病和流行病可能会通过污水传播。

文章认为，关于气候“变化”的描述听起来太过温和：气温将在数十年内呈逐步线性上升趋势，最终比我们现在所习惯的气温高出2˚C。实际上，更恰当的说法应是气候“异常”，即气候向一个或另一个方向发生不规则的变化。这就需要法国人所谓的“绿色防御”。不断变化的气候将导致更多的人迁徙。在旅游和贸易全球化的时代，流行疾病会快速传播。“在这种情况下，如果不积极采取干预措施解决源头问题，恐怕很难保护国家的安全和欧洲的安全。这意味着欧洲国家，也许还有其他国家，将不得不更关注人，大力投资推动有助于管理各种风险并鼓励当地人口留下而非迁徙的发展进程”。⁵

巴特勒补充说，法国人“看到了气候变化不仅是对能源政策和环境保护的挑战，也是重大的防御和安全的挑战。这是完全正确的。”⁶

未来国际保护所面临的挑战

在尼克•巴特勒那篇提出“绿色防御”概念的文章发表一个月前，英国皇家天文学家马丁•里斯 (Martin Rees) 在《金融时报》上发表一篇题为《科学家和政治家必须合力保护地球上的生命》的评论文章。⁷他警告说：“中暑在没有空调的人们中最常见，谷物歉收对已经买不起粮食的人们影响最大，极端天气事件对房屋脆弱的家庭危害最大……气候变化正日益破坏生物多样性，最终的结果可能与地球历史上的五次物种大灭绝相提并论。我们可能在还没有真正读懂生命之书前就摧毁了它……要制订有智慧的政策，我们需要科学家、经济学家和技术专家的协同努力，需要21世纪最好的知识。而要顺利实施这些政策，我们需要政治领导人的坚定决心，以及民众的全力支持。”⁸

2011年2月2日，联合国秘书长潘基文 (Ban Ki-moon) 在牛津大学西里尔•福斯特系列讲座上发表了题为《人的保护和21世纪的联合国》的讲话。他指出：“联合国的创始国都明白，国家主权代表着保护人类免于贫困、战争以及压迫的责任。只要这一责任没有解除，国际社会就有道德义务考虑实施人的保护的责任。”

他承认：“人的保护并不简单，要完成这个任务也不容易。我们并非总是能成功。但我们必须不断努力，做出改变。这是我们每个人的责任，也是集体的责任。作为秘书长的我以及世界领导人，都有道德和政治责任去保护人类。”他接着说：“我们面临的挑战已经改变，但我们维护国际和平与安全的核心责任没有改变。尽管过程缓慢，但毫无疑问，通过不断试验和纠正错误，我们已经学会了以新的方式利用《宪章》所赋予我们的工具，适应不断演变的环境。正是这种演变，我们才有必要实施对人的保护。”秘书长承认：“毫无疑问，联合国需要更加有效地履行自己的保护职责……最佳的保护形式是预防。预防不仅可以挽救生命，也可以拯救资源。”⁹

除了直接的保护议程，”他继续说，“联合国还要解决‘渐渐蔓延的漏洞’：缺水、粮食不安全、腐败、跨国犯罪、气候变化的影响，这些问题也会使人类面临风险，削弱社会，还会埋下暴力和冲突的种子。很多时候，气候变化、缺水带来的影响会引发冲突、区域冲突，甚至非常严重的区域冲突。因此，关于人的安全的这些议题被列入建设和平的议程，尤其是建设和平委员会的议程，并不奇怪。”

他承认：“联合国认识到，人的保护是联合国宗旨和原则的中心内容。”¹⁰

如果要迎接国际保护的挑战，联合国必须要彻底改变方法。这需要具备极大的勇气。亨利•基辛格 (Henry Kissinger) 在其广受好评的著作《世界秩序》中表示：“各国将对破坏和平的情况达成共识，并准备采取共同行动加以抵制。但历史经验证明，这种想法是站不住脚的……在国际和平和安全遭到最严重威胁时，集体安全已经多次证明运转不灵。”¹¹他提出了疑问：“规则和原则本身就是国际秩序，还是只是地缘政治架构顶端的脚手架，支撑着（本身也需要）更为复杂的管理?”¹²

国际安全以及人的保护所面临的挑战在不断演变，基辛格并没有考虑到这一因素。不管是现在还是未来，国际安全面临的威胁以及国际保护面临的挑战都将不断变化，超级大国也不得不承认联合国为拯救人类及其家园采取的行动是十分必要的。

我们需要将联合国转变为维持公共秩序的系统，正如已故的伊恩•布朗利 (Ian Brownlie) 所说：

按原设计，联合国就是一个综合性的公共秩序系统。尽管多边决策存在一些固有的弱点，联合国的设计前提是假设联合国对武力具有垄断使用权，且负有采取强制执行行动以处理破坏和平、威胁和平或侵略行为的首要责任。各个会员国拥有单独或集体自卫的权利。对于区域组织而言，强制执行行动的权力应由安理会在特定条件下授予相关组织。

强制执行行动本应指国际社会对某一国家使用武力，实际上，这种使用武力的行为已变成授权某一国家去执行维和行动，但维和行动需要征得维和行动所在国的同意。近年来，维和与强制执行行动的责任界限不清，因此产生了一些不幸的结果。”¹³

我们需要将国际法转变为致力于国际安全与保护的法律。

关于安全与保护的新型国际法

有关国际安全与保护的新型国际法已经具备了制订基础，包括：

• 安理会由《联合国宪章》第七章规定的职能：安理会必须转变成为世界的执行权威。
• 联合国秘书长由《宪章》第99条规定的职能：秘书长必须根据《宪章》第99条的规定，包括通过法律程序，提请安理会根据《宪章》第七章的规定发布强制性命令。
• 联合国大会的建议职能与国际习惯法的形成：秘书长必须通过其在联大的年度报告让联大关注到人的安全所面临的威胁，提出一些可以通过广泛共识转化为国际习惯法准则的政策和建议。
• 国际法院明确法律应对当代社会各种情形的作用的解释职能：安理会和联大应该利用其职能提请国际法院提供咨询意见，说明各国相互合作致力于人类及其家园的安全与保护的责任。

还包括：

• 联合国各机构主管可以提供安全建议。
• 联合国人权事务高级专员可以提出保护警示。
• 区域组织可以采取安全与保护行动。

众多学者和业界人士认为，在关键领域积极推动国际法的修订迫在眉睫。肯•康卡 (Ken Conca) 近期在其著作《未完成的基业：联合国与全球环境治理》中敦促国际社会：

• 明确“享有安全和健康的环境”是一项人权。
• 承认保护的外界责任。
• 将“法律结合发展”的方法融入更有力的“和平和权利”实践。
• 促使联合国安理会发挥一种合法（而明显有限）的外界功能。
• 探索并利用建设和平环境的机会。
• 重新思考和强化联合国对环境问题的“全系统”响应。¹⁴

结论

国际社会如何通过重塑国际法以应对安全与人的保护方面所面临的新挑战？首先，联合国安理会要针对建立关于安全与保护的新型国际法的必要性展开紧急辩论。有见识的安理会成员国可以提交概念文件，并引领这样的辩论。

注释

1.布鲁诺•西马等人编辑.联合国宪章评注（第三版）[M].牛津市：牛津大学出版社，2012，1：111.

2.同上。

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3.同上。

4.同上，第112页。

5.尼克•巴特勒.应对气候变化采取行动是自卫而非利他[J].金融时报，2015-10-20.

6.同上。

7.马丁•里斯.科学家和政治家必须合力保护地球上的生命[J].金融时报，2015-09-05.

8.同上。

9.联合国秘书长潘基文.人的保护与21世纪的联合国[DB/OL].英国牛津市：牛津大学的西里尔•福斯特系列讲座. http://www.un.org/sg/selected-speeches/statement_full.asp?statID=1064，2011-02-02.

10.同上。

11.亨利•基辛格.世界秩序[M].纽约市：企鹅出版社，2014：264.

12.同上，第266页。

13.伊恩•布朗利.国际公法原理（第六版）[M].牛津市：牛津大学出版社，2003：706.

14.肯•康卡.未完成的基业：联合国与全球环境治理[M].牛津市：牛津大学出版社，2015：14.