Un nuevo derecho internacional de la seguridad y la protección

Ante los cambios radicales que se están produciendo en el mundo, el derecho internacional debe cambiar. Los Estados soberanos siguen predominando y el poder se mantiene como elemento decisivo del orden internacional imperante. Las organizaciones internacionales todavía deben operar con arreglo a sus mandatos bajo la sujeción a Estados poderosos o a mayorías de votantes. Sin embargo, hay margen para el cambio estructural, en el fondo y en los procedimientos del futuro derecho internacional, que debe transformarse en un derecho internacional de la seguridad y la protección indispensablemente encabezado por las Naciones Unidas.

CAMBIOS EN LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD INTERNACIONAL

En la tercera edición de The Charter of the United Nations: A Commentary, libro editado por Bruno Simma y otros, los autores mencionan el informe de Kofi Annan, ex Secretario General, “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, y observan que “entre las amenazas a la paz y la seguridad en el siglo XXI se cuentan no sólo la guerra y los conflictos internacionales, sino los disturbios civiles, la delincuencia organizada, el terrorismo y las armas de destrucción en masa. También se cuentan la pobreza, las enfermedades infecciosas mortales y la degradación del medio ambiente, puesto que también pueden tener consecuencias catastróficas. Todas estas amenazas pueden ser causa de muerte o reducir gravemente las posibilidades de vida. Todas ellas pueden socavar a los Estados como unidades básicas del sistema internacional”¹.

A continuación sostienen que la expresión “seguridad internacional” exige “una transformación de las relaciones internacionales para que todos los Estados tengan la seguridad de que no se romperá la paz, o al menos de que todo quebrantamiento de la paz tendrá repercusiones limitadas. La seguridad internacional supone el derecho de todo Estado a aprovechar cualquier sistema de seguridad pertinente, a la vez que supone la obligación jurídica de todo Estado de prestar apoyo a esos sistemas”. Los autores señalaron asimismo que la Asamblea General “ha afirmado que la seguridad nacional y la seguridad internacional han pasado a estrechar cada vez más los lazos que las unen, con lo cual es necesario que los Estados se ocupen de la seguridad internacional de forma exhaustiva y colectiva”².

Comentan los autores que “tradicionalmente, el concepto de seguridad internacional se entendía como, en lo esencial, un problema de seguridad estatal. Sin embargo, los últimos años ha aparecido otro concepto, el de seguridad humana, por el que se reconoce que las amenazas no solo pueden venir de Estados y agentes no estatales, sino que también se pueden cernir sobre la seguridad tanto de Estados como de personas”³.

Señalaban a continuación que “la seguridad internacional puede promoverse y alcanzarse mediante diversas políticas o medidas, dos de las cuales se mencionan en el párrafo 1 [del Artículo 1 de la Carta]: medidas de seguridad colectiva y ajuste o arreglo de controversias internacionales. La paz y la seguridad internacionales pueden correr peligro no solo como consecuencia de actos de agresión, sino también de cualquier otra amenaza a la paz”⁴.

¿Qué suponen las amenazas cambiantes a la seguridad internacional para el derecho y el orden internacionales? Nick Butler, del Instituto de Políticas del King's College (Londres), examinó estas cuestiones en “Action on Climate Change Is Self-defence Not Altruism”, artículo publicado en el Financial Times el 20 de octubre de 2015. Informó de que, a mediados de octubre de ese año, dirigentes militares y civiles reunidos en la École Militaire de París examinaron los riesgos y las consecuencias del cambio climático para la defensa y la seguridad en un seminario organizado conjuntamente por el Senado y el Ministerio de Defensa de Francia. Ya se conocían muchos riesgos, como la posibilidad de desertificación en determinadas regiones o episodios de escasez de agua que den lugar a malas cosechas y a falta de suministros de alimentos, así como, por otra parte, la perspectiva de inundaciones o aumentos repentinos de la temperatura, a lo cual cabe sumar el riesgo de que el agua sucia propague enfermedades y epidemias.

Según el artículo, “cambio” climático parecía una descripción demasiado suave que daba a entender una transformación lineal y gradual a lo largo de decenios hasta que la temperatura acabara 2ºC por encima de lo acostumbrado. Sin embargo, lo más probable es que se produzcan alteraciones climáticas en forma de variaciones erráticas en uno u otro sentido. De ahí la necesidad de lo que los franceses denominan “defensa verde”. Las variaciones del clima pueden empujar a migrar a un mayor número de personas. Las epidemias pueden propagarse con rapidez en una era de viajes y comercio a escala mundial. “Dadas estas circunstancias, no resulta fácil imaginar cómo se puede mantener la seguridad nacional y europea a falta de una intervención activa encaminada a hacer frente a los problemas en su origen, lo cual significa que los países europeos, y puede que otros, tendrán que emplazar a personas sobre el terreno e invertir copiosamente en un proceso de desarrollo que ayude a gestionar cada riesgo y aliente a la población local a permanecer en lugar de migrar”⁵.

Butler añade que los franceses “tienen razón cuando consideran los problemas vinculados con el cambio climático asuntos no solo de política energética y protección del medio ambiente, sino también grandes escollos en el ámbito de la defensa y la seguridad”⁶.

FUTURAS DIFICULTADES PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL

Un mes antes de que apareciera el artículo de Nick Butler sobre la “defensa verde”, Martin Rees, Astrónomo Real del Reino Unido, escribió para el Financial Times un artículo de opinión titulado “Scientists and Politicians Alike Must Rally to Protect Life on Earth”⁷. El autor advertía de que “el estrés térmico perjudicará más a quienes carecen de aire acondicionado, las malas cosechas afectarán más a aquellos a quienes ya cuesta adquirir alimentos, los fenómenos meteorológicos extremos pondrán en mayor peligro a quienes se alojan en viviendas frágiles ... El cambio climático está agravando un derrumbe de la diversidad biológica que, con el tiempo, podría compararse a los cinco episodios de extinción en masa registrados en la historia del planeta. Estamos destruyendo el libro de la vida aun antes de haberlo leído ... Para elaborar políticas sensatas necesitamos la labor conjunta de científicos, economistas y tecnólogos, así como los mejores conocimientos que dé de sí el siglo XXI. Para su aplicación satisfactoria, necesitamos el pleno compromiso de los dirigentes políticos y el pleno apoyo de los votantes”⁸.

El 2 de febrero de 2011 Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, pronunció en la Universidad de Oxford la cuarta conferencia Cyril Foster, dedicada al tema “La protección humana y las Naciones Unidas del siglo XXI”. Observó que “los fundadores de las Naciones Unidas entendían que la soberanía confiere responsabilidad, en concreto la responsabilidad de garantizar la protección de los seres humanos frente a las carencias, las guerras y la represión. Cuando esa responsabilidad no se ejerce, la comunidad internacional tiene la obligación moral de considerar que es su deber actuar al servicio de la protección humana”.

Reconoció que “la tarea de protección humana no es fácil ni sencilla. No siempre nos salen bien las cosas, pero hemos de seguir intentando marcar diferencias. Tal es nuestra responsabilidad individual y colectiva. Los dirigentes de todo el mundo y yo mismo, en calidad de Secretario General, tenemos la responsabilidad moral y política de proteger a las poblaciones”. Añadió que “ han cambiado los problemas a los que hacemos frente, pero no nuestra responsabilidad común de mantener la paz y la seguridad internacionales. De manera lenta pero segura, a veces a base de prueba y error, hemos aprendido a hacer nuevos usos de los instrumentos que ofrece la Carta adaptándolos a las circunstancias cambiantes. En el marco de esta evolución ha surgido la necesidad de llevar a la práctica el concepto de protección humana”. El Secretario General reconoció que “no cabe duda de que las Naciones Unidas deben cumplir con mayor eficacia sus obligaciones de protección. ... La mejor forma de protección es la prevención. La prevención salva vidas humanas al igual que recursos”⁹.

A continuación afirmó que “más allá de la agenda inmediata en materia de protección, las Naciones Unidas se enfrentan a las 'vulnerabilidades sigilosas'. También ellas ponen en peligro a las poblaciones y debilitan a las sociedades, al igual que plantan las semillas de la violencia y el conflicto, que son la escasez de agua, la inseguridad alimentaria, la corrupción, los delitos transnacionales y los efectos del cambio climático. El impacto del cambio climático o la escasez de agua a menudo se han convertido en fuente de conflicto, conflicto regional y conflicto regional muy grave. Así pues, no sorprende que estas cuestiones relativas a la seguridad humana se vayan haciendo paso en nuestro temario de consolidación de la paz, en particular en la Comisión de Consolidación de la Paz”.

Reconoció que “las Naciones Unidas entienden que la protección humana ocupa un lugar central en sus intenciones y sus principios”¹⁰.

Las Naciones Unidas tendrán que cambiar radicalmente sus enfoques para estar a la altura de los desafíos planteados por la protección internacional. Ello exigirá grandes dosis de audacia. En su afamado libro World Order, Henry Kissinger observaba que “la experiencia de la historia contradice la idea de que los países determinen de forma idéntica vulneraciones de la paz y estén preparados para actuar al unísono ante ellas ... La seguridad colectiva ha resultado inviable repetidas veces en las situaciones que mayores amenazas plantean a la paz y la seguridad internacionales”¹¹. Formula la siguiente pregunta: “¿Eran los propios principios y normas el orden internacional o formaban más bien un andamiaje superpuesto a una estructura geopolítica que era capaz de una gestión más avanzada, por no decir que la exigía?”¹²

Razonando de este modo Kissinger no contemplaba la evolución de los problemas planteados por la seguridad internacional y la protección humana. Las amenazas, contemporáneas y futuras, a la seguridad internacional y los problemas ligados a la protección internacional son tales que hasta las grandes potencias tendrán que reconocer que la acción de las Naciones Unidas es necesaria para salvar a la humanidad y su hábitat.

Deberemos dirigirnos a las Naciones Unidas como sistema de orden público, tal como propugnaba el difunto Ian Brownlie:

“La estructura de las Naciones Unidas constituye un amplio sistema de orden público. A pesar de las debilidades concomitantes a la adopción multilateral de decisiones, se supone que la Organización tiene el monopolio sobre el uso de la fuerza y la responsabilidad primaria de aplicar medidas coercitivas en caso de quebrantamiento de la paz, amenazas a la paz o actos de agresión. Los distintos Estados Miembros tienen excepcionalmente derecho a la legítima defensa, a título individual o colectivo. En el caso de las organizaciones regionales, el Consejo de Seguridad delega la facultad de aplicación de medidas coercitivas en las organizaciones en cuestión cuando se dan determinadas condiciones.

Estas medidas coercitivas pueden comportar el uso de la fuerza contra un Estado en nombre de la comunidad. Sin embargo, se ha asentado la práctica de autorizar operaciones de mantenimiento de la paz supeditadas al consentimiento del Estado en cuyo territorio se despliegan. En los últimos tiempos a veces se han confundido, con resultados desafortunados, las funciones de mantenimiento de la paz y de aplicación de medidas coercitivas”¹³.

Tendremos que transformar el derecho internacional en un derecho de la seguridad y la protección internacionales.

UN NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN

Ya se han sentado las bases de un nuevo derecho internacional de la seguridad y la protección. Se componen de lo siguiente:

• Las competencias del Consejo de Seguridad conforme al Capítulo 7 de la Carta de las Naciones Unidas: el Consejo de Seguridad debe transformarse en la autoridad ejecutiva mundial.
• Las competencias del Secretario General de las Naciones Unidas conforme al Artículo 99 de la Carta: el Secretario General deberá presentar al Consejo de Seguridad un mayor número de comunicaciones, entre ellas de carácter jurídico, conforme al Artículo 99 de la Carta e invitarlo a emitir órdenes de cumplimiento obligatorio conforme al Capítulo 7 de la Carta.
• Las competencias de recomendación de la Asamblea General de las Naciones Unidas, combinadas con el proceso de formación del derecho consuetudinario internacional: el Secretario General debe hacer uso de sus informes anuales a la Asamblea General para señalar a su atención amenazas a la seguridad humana e indicar políticas y recomendaciones que, en virtud de un amplio consenso, puedan cristalizarse en normas del derecho consuetudinario internacional.
• La función interpretativa de la Corte Internacional de Justicia a efectos de aclarar la adecuación del derecho a las circunstancias de la sociedad contemporánea: el Consejo de Seguridad y la Asamblea General deben hacer uso de sus competencias para presentar a la Corte Internacional de Justicia solicitudes de opiniones consultivas sobre las obligaciones de los Estados de cooperar en aras de la seguridad y la protección de la humanidad y su hábitat.

También hay margen para lo siguiente:

• Advertencias de seguridad emitidas por jefes de organismos de las Naciones Unidas.
• Alertas de protección emitidas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
• Medidas de seguridad y protección adoptadas por organizaciones regionales.

Los expertos académicos y los profesionales en la materia también han señalado la urgente necesidad de un desarrollo progresivo del derecho internacional en esferas fundamentales. En su reciente libro An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental Governance, Ken Conca exhorta a la comunidad internacional a que, con carácter urgente:

• Articule expresamente el derecho humano a un medio ambiente seguro y sano.
• Reconozca la responsabilidad de proteger en el ámbito del medio ambiente.
• Infunda en el enfoque basado en el derecho y el desarrollo un mayor grado de práctica en el ámbito de la paz y los derechos.
• Determine para el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas un papel legítimo (y claramente delimitado) en materia de medio ambiente.
• Aproveche las oportunidades de consolidación de la paz en materia ambiental.
• Replantee y enriquezca el sentido de la respuesta del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto a los problemas ambientales¹⁴.

CONCLUSIÓN

¿Cómo debe avanzar la comunidad internacional en este replanteamiento del derecho internacional en atención a los nuevos problemas relacionados con la seguridad y la protección humana? Deberá empezarse por que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas celebre con carácter urgente un debate sobre la necesidad de un nuevo derecho internacional de la seguridad y la protección. Un miembro del Consejo entendido en la materia podría presentar un documento conceptual y promover el debate.

Notas

¹ Citado en Bruno Simma y otros, eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, vol. I., 3ª ed.(Oxford, Oxford University Press, 2012), pág. 111.

² Ibíd.

³ Ibíd.

⁴ Ibíd., pág. 112.

⁵ Nick Butler, “Action on climate change is self-defence not altruism”, Financial Times, 20 de octubre de 2015.

⁶ Ibíd.

⁷ Martin Rees,”Scientists and politicians alike must rally to protect life on Earth”, Financial Times, 5 de septiembre de 2015.

⁸ Ibíd.

⁹ Ban Kl-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, “La protección humana y las Naciones Unidas del siglo XXI”, conferencia Cyril Foster pronunciada en la Universidad de Oxford, Oxford (Reino Unido), el 2 de febrero de 2011. Disponible en http://www.un.org/sg/selected-speeche.s/statement_full.asp?stat1D=1064.

¹⁰ Ibíd.

¹¹ Henry Kissinger, World Order (Nueva York, Penguin Press, 2014), pág. 264.

¹² Ibíd., pág. 266.

¹³ Ian Brownlie, Principles of Public lnternational Law, 6ª ed. (Oxford, Oxford University Press, 2003), pág. 706.

¹⁴ Ken Conca, An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental Governance (Oxford, Oxford University Press, 2015), pág. 14.