Период холодной войны

Возможно, это было неизбежно, но Организация Объединенных Наций с самого начала двигалась по резко нисходящей траектории, отдаляясь от тех надежд, которые возлагались на неё, когда она была образована. Глобальная организация, призванная стоять на защите мира и безопасности, как это было прописано в Уставе Организации Объединенных Наций, и образованная в попытке увековечить альянс, победивший в борьбе с нацистской Германией, была с самого начала обречена на неудачу из-за стремительно растущего раскола между Советским Союзом и западными союзниками. Деятельность Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, на который было возложено поддержание международного мира и безопасности, вскоре была парализована из-за неспособности его постоянных членов принимать решения по тем вопросам, в которых, как им казалось, могут пострадать их интересы.1 Тот факт, что холодная война не переросла в боевые действия, обычно не ставится в заслугу Организации Объединенных Наций, а объясняется так называемым «равновесием страха» между ядерными сверхдержавами, каждая из которых скорей всего была бы уничтожена в результате прямого конфликта. Роль Генерального секретаря У Тана в содействии по предотвращению такого конфликта во время Карибского кризиса 1962 года слишком часто упускается из виду, хотя в то время обе сверхдержавы  подтвердили ее в документах.

Усиление посреднической роли, или добрых услуг, Генерального секретаря в предотвращении конфликтов путём "тихой" закулисной дипломатии, не упоминающейся в Уставе, хотя, возможно, и подразумевающейся в статье 99, было, несомненно, одним из достижений Организации Объединенных Наций в период холодной войны. В силу своей природы эта роль редко становилась достоянием общественности и её эффективности трудно дать оценку или даже доказать её причастность к той или иной ситуации. Усилия, предпринятые для предотвращения негативного развития событий, очень трудно доказать, поскольку любые предположения об исходе этих событий в случае невмешательства останутся, по сути своей, только гипотезами. Другим достижением стала гибкость и открытость перед лицом стремительно меняющейся политической ситуации миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций, которая зачастую является важным фактором, позволяющим воюющим сторонам договориться и соблюдать перемирие или прекращение огня, так как каждой из них хорошо известно, что противник не сможет начать новую атаку, не будучи обнаруженным.

Кроме того, время от времени сверхдержавам удавалось достичь соглашения по резолюциям Совета Безопасности, направленным на стабилизацию тех частей мира, в которых они не могли контролировать своих бывших союзников, в частности на Ближнем Востоке, где в таких резолюциях были закреплены условия прекращения огня и заложены принципы для возможного политического урегулирования. Такие соглашения были достигнуты в 1967 году, а затем в 1973 году.

Другим часто упоминаемым достижением этого периода является деколонизация, хотя, возможно, она была в большей степени обусловлена решимостью колонизированных народов, а также постепенным осознанием колониальными державами того факта, что материальная и моральная цена продолжающегося господства слишком высока, чтобы за него держаться. Членство в Организации Объединенных Наций, несомненно, стало важным символом, или даже гарантией независимости страны, а также ценной дипломатической картой в руках любого государства, территориальная целостность которого оказывалась под угрозой – будь то из-за внешней агрессии или из-за угрозы отделения какой-либо его части (или тем и другим одновременно). Это стало возможным благодаря достигнутой в 1955 году предварительной договоренности об «универсальном членстве», которая фактически защищала кандидатов в члены от блокирования их заявлений сверхдержавами по идеологическим соображениям. В результате к началу 1970-х годов большинство народов мира были представлены в Организации Объединенных Наций независимыми правительствами, и развивающиеся страны составили подавляющее большинство членов. Одним из косвенных результатов такого развития событий было то, что коммунистический Китай занял свое место в качестве одного из пяти постоянных членов Совета Безопасности.

Наконец, были значительные достижения и за пределами деятельности Организации в области поддержания международного мира и безопасности: в частности, принятие Всеобщей декларации прав человека в 1948 году, а затем двух международных пактов 1966 года (Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах); а также создание фондов и программ, специализирующихся на различных видах деятельности в гуманитарной сфере и сфере развития (Детский фонд Организации Объединенных Наций, Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения, Всемирная продовольственная программа, Программа развития Организации Объединенных Наций и т. д.).

Мир после окончания холодной войны

В конце 1980-х годов президент Советского Союза Михаил Горбачев с непреодолимой решительностью возвестил о конце холодной войны и о начале непродолжительного периода, во время которого на Организацию Объединенных Наций вновь были возложены большие надежды по сохранению стабильности и поддержанию мира на земле. В 1998 году миротворцы Организации Объединенных Наций были удостоены Нобелевской премии мира, а в 1990 году, в ответ на захват Кувейта Ираком, Совет Безопасности принял ряд резолюций, кульминацией которых явилось разрешение применения «всех необходимых средств» (в том числе, применение силы), что привело к восстановлению суверенитета и целостности Кувейта в феврале 1991 года силами коалиции во главе с Соединенными Штатами Америки. Это, как отчетливо представлялось, соответствовало духу, а может быть, и букве Устава, и вдохновило президента Соединенных Штатов Джорджа Буша-старшего на провозглашение «нового мирового порядка». 

Тем временем многим постколониальным конфликтам, которые до тех пор являлись следствием соперничества сверхдержав, был положен конец, как правило, благодаря достигнутым путем переговоров соглашений. Многие из них предполагали также развёртывание операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира, с присутствием миротворцев уже не просто в качестве пассивных наблюдателей за выполнением условий прекращения огня между двумя регулярными армиями, а скорее как партнеров, выполняющих широкий спектр задач (таких, как разоружение, демобилизация, реинтеграция, мониторинг выборов, проведение судебной реформы и реформы сектора безопасности и т. д.) в контексте комплексных операций по миростроительству. Обычно конкурирующие группировки внутри одного государства-члена соглашались на проведение таких операций заранее. Совет Безопасности в этот период также продемонстрировал впечатляющую гибкость, позволив Российской Федерации занять место Советского Союза среди пяти постоянных членов и все чаще принимая на себя ответственность по улаживанию конфликтов внутри государств-членов, а также между ними.

В 1990-е годы состоялся целый ряд представительных глобальных конференций, на которых были согласованы нормы и цели во многих областях социального и экономического развития – от прав человека, до проблем народонаселения и положения женщин. В 2000 году состоялся Саммит тысячелетия, и были приняты Цели развития тысячелетия. Однако в сфере поддержания мира и безопасности успехи были гораздо более противоречивы, так как распад Советского Союза привел к так называемому периоду «монополярности», во время которого Соединенные Штаты Америки все чаще стали проявлять нежелание учитывать мнения других держав. Совет Безопасности, который больше не был загнан в угол антагонизмом между сверхдержавами, с трудом сдерживал этнические конфликты в различных частях мира, зачастую принимая нереалистичные резолюции, в которых миротворцы Организации Объединенных Наций наделялись амбициозными мандатами без предоставления необходимых ресурсов. Это привело к серии катастроф в Сомали, Руанде и бывшей Югославии, которые негативным образом сказались на репутации Организации Объединенных Наций. По мнению многих, «новый мировой порядок» оказался на самом деле «новым мировым беспорядком».

Однако в 1999 году, после непродолжительного перерыва, деятельность Организации Объединенных Наций по поддержанию мира вновь обрела прежнее значение, когда на двух территориях – Косово и Восточный Тимор – в ожидании принятия решения относительно их политического статуса было фактически введено временное административное управление Организации Объединенных Наций. А проведенный в следующем году тщательный анализ операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира под председательством Лахдара Брахими обеспечил более надежную и реалистичную основу для разработки будущих мандатов таких операций, а также их организации и правил применения вооруженной силы.

Несомненно, наиболее крупной неудачей в истории Организации Объединенных Наций последних лет была её неспособность предотвратить англо-американское вторжение в Ирак в марте 2003 года, следствием которого стала атака на штаб-квартиру Организации Объединенных Наций в Багдаде 19 августа 2003 года. В ходе этого нападения погибли несколько выдающихся международных гражданских служащих.

Решение двух постоянных членов Совета Безопасности предпринять военные действия без должной санкции, игнорируя мнение их коллег и на самом деле подавляющего большинства государств, привело не только к все более углубляющемуся кризису на Ближнем Востоке, характеризующемуся жесточайшим межконфессиональным конфликтом, но также к росту недоверия между "Западом и остальным миром". Несмотря на то, что это недоверие не носит столь же структурный и системный характер, как холодная война, оно всё же препятствует принятию решительных и необходимых мер в условиях кризиса, в особенности в том случае, когда мировые державы поддерживают диаметрально противоположные позиции заинтересованных сторон на местах. Постоянный член, который подвергается наибольшему осуждению, может проявлять себя по-разному в разных случаях (в случае Газы – Соединенные Штаты, в случае Сирии – Россия), однако ощущение недоверия и раздражения присутствует всегда. Между тем очевидно, что флаг Организации Объединенных Наций больше не защищает должным образом тех, кто служит Организации, будь то в качестве миротворцев или в качестве гуманитарных работников. Ряд негосударственных субъектов – в основном в исламском мире, хотя и не только в нем, – теперь считают Организацию Объединенных Наций частью несправедливого мироустройства, в борьбе с которым они взяли в руки оружие, и не испытывают ни малейших угрызений совести, делая своей мишенью ее представителей.

Перспективы на будущее

Еще не все потеряно. Пять постоянных членов Совета Безопасности по-прежнему готовы работать вместе в тех областях, где они видят общие интересы – например, в области ведения ядерных переговоров с Ираном или в отношении стран Африки к югу от Сахары, где операции Организации Объединённых Наций по поддержанию мира по-прежнему проводятся на основании единогласно принимаемых резолюций Совета Безопасности, многие из которых продолжают ссылаться на концепцию, подразумевающую ответственность по защите, несмотря на разногласия, которые были вызваны действиями НАТО в Ливии, воспринятыми многими как злоупотребление полномочиями, предоставленными резлюцией  Совета Безопасности S/RES/1970 (2011).   

Гуманитарные вызовы по-прежнему представляются трудноразрешимыми, особенно в связи с ростом числа людей, перемещенных не только вследствие конфликтов, но и в результате целого ряда обстоятельств, угрожающих их жизни и благополучию, включая изменение климата. Однако, несмотря на всю критику, мало кто согласится с тем, что какой-либо орган, помимо Организации Объединенных Наций, способен возглавить и скоординировать ответные меры. Подобным образом, в то время как человечество всё еще не нашло адекватного ответа на угрозу, которую несёт в себе изменение климата, Организация Объединенных Наций по-прежнему в целом рассматривается как незаменимый форум, в рамках которого должен быть разработан и скоординирован такой ответ. Кроме того,  цели в области устойчивого развития, которые должны быть приняты осенью 2015 года, обеспечат важную основу для глобальных совместных усилий по обеспечению экономического и социального прогресса на протяжении последующих 15 лет.

Область, в которой необходимость укрепления Организации является наиболее очевидной, – это сфера по поддержанию мира и безопасности. Трагические события в Сирии, продолжающиеся на протяжении нескольких лет, как никакие другие ставят под сомнение решимость учредителей Организации Объединённых Наций "избавить грядущие поколения от бедствий войны", а функция пяти постоянных членов Совета Безопасности представляется все в большей степени анахронизмом подавляющему большинству других государств-членов, и по большому счёту всему населению планеты. Реформа Совета Безопасности является более неотложным вопросом, чем это видится высокопоставленным политикам и дипломатам в кулуарах штаб-квартиры в Нью-Йорке. Однако, учитывая все предусмотренные учредителями Организации сложности процедуры внесения поправок в Устав,  становится ясно, что реформа Совета Безопасности не может быть проведена без компромисса, достижение которого потребует болезненных уступок как со стороны тех, кто стремится стать новыми постоянными членами, так и со стороны тех, кто пытается не допустить увеличение числа государств-членов с правом вето.

Такой компромисс может быть достигнут только посредством переговоров на уровне глав государств и правительств, а, следовательно, на это потребуется время. Между тем, как считает группа "Старейшины", члены Совета Безопасности могут сделать небольшие изменения, которые не потребуют внесения поправок в Устав. Нынешние пять постоянных членов могут поставить перед собой цель работать ещё активнее, чтобы достичь согласия по вопросу об эффективных действиях в тех случаях, когда на карту поставлены жизнь и благосостояние целых народов. Члены Совета Безопасности могут заслушивать на самом высоком уровне представителей гражданского общества тех стран или регионов, судьба которых непосредственно затронута в решениях этого органа. Возможно, наиболее важным будет готовность Генеральной Ассамблеи настаивать на применении более справедливого, более транспарентного метода выбора следующего Генерального секретаря, от чьего руководства решающим образом будет зависеть успех Организации Объединенных Наций в ближайшие годы.

 

Примечания

1 Главное исключение из этой закономерности – принятие решения о применении силы в ответ на агрессию со стороны Корейской Народно-Демократической Республики в отношении Республики Корея в 1950 году – было отклонением от нормы, которое стало возможным только вследствие отсутствия советской делегации на заседании Совета Безопасности в то время.