Phase d’action : prendre des décisions

Phase d’action : prendre des décisions

 

Le débat d’un point de l’ordre du jour est habituellement suivi par l’adoption de résolutions/décisions. Les résolutions de l’AG reflètent le degré d’accord intergouvernemental. Elles reflètent aussi l’évolution des idées politiques et l’état de la coopération mondiale sur une question donnée.

Cette section traite du processus menant à l’adoption d’une résolution/décision. Il couvre la rédaction du texte, le dépôt d’un projet de résolution, et la décision (« prendre des mesures ») sur ce texte.  Diverses formes de consultations et de négociations ont lieu durant ce processus. L’objectif est d’atteindre le consensus, ou au moins de s’en rapprocher le plus possible.

 

Rédiger le texte d’un projet de résolution

La plupart des projets de résolution sont initialement rédigés par un État Membre. Le secrétariat peut les assister, à leur demande, lors du processus de rédaction. L’Etat Membre à l’origine de la résolution et qui en rédige le texte est appelé « l’auteur » de la résolution, il en est le « principal auteur » s’il y a des co-auteurs.

De nombreuses résolutions sont basées sur des décisions passées, et comprennent seulement quelques changements d’année en année. S’il y a des changements mineurs, les auteurs sont encouragés à souligner les parties du texte qui sont différentes des résolutions précédentes.

Parfois, les nouvelles résolutions sont basées sur des rapports du Secrétaire général présentant des recommandations pour des projets de résolutions. Il arrive aussi qu’elles soient basées sur des rapports avec des recommandations venant d’un organe subsidiaire créé par l’AG, tels que des conseils, comités, commissions, conseils et des groupes de discussion et de travail.

 

Déposer un projet de résolution (Document L.)

« Déposer » est un terme technique signifiant soumettre officiellement le texte d’un projet de résolution à l’AG. Le règlement intérieur de l’AG mentionne les projets de résolution en tant que « propositions ».

Seuls les Etats Membres ou le Président de l’AG peuvent déposer des projets de résolutions. Quand un groupe d’Etats Membres dépose une résolution, c’est généralement le Président du groupe qui le fait en son nom.

Un projet de résolution doit être déposé sous un point spécifique de l’ordre du jour. L’auteur principal d’un projet de résolution n’a pas à attendre que le Débat général soit terminé pour déposer un projet. Déposer une résolution est possible dès que l’ordre du jour de l’AG est adopté. Aucune résolution ne peut être déposée après que l’examen du point est clos, à moins que l’AG ne décide de le réouvrir.

Pour être déposé, le texte du projet doit être déposé, en personne, avec un fonctionnaire des Affaires de l’AG à l’occasion de n’importe quelle réunion de l’AG, ou dans les locaux du Département de l’Assemblée générale et de la gestion des conférences. Le dépôt doit inclure une version électronique et une copie papier du texte du projet. Le dépôt doit être signé et daté sur chaque page, et il doit porter la liste des coauteurs initiaux. Il doit aussi indiquer le point de l’ordre du jour sous lequel le projet est présenté. Le texte du projet est considéré comme officiellement déposé quand l’auteur et le Département ont signé le certificat de dépôt. La présentation d’un projet est facile à transposer à une conférence Modèle ONU, il faut demander que tous les projets de résolution soient déposés avec le secrétaire de la commission.

Le texte, une fois déposé, est formaté par le Secrétariat en un document officiel de l’AG. Ce document, appelé un « document L. », est traduit dans les six langues officielles puis distribué à tous les Etats Membres. Le Secrétariat de l’ONU demande trois jours au minimum pour traiter un projet de résolution. Le « L », dans document L., veut dire « distribution limitée ». Avant que n’existe la messagerie électronique, les versions imprimées des documents L. étaient distribuées seulement aux Missions permanentes. Elles n’étaient pas envoyées aux capitales des Etats Membres. Dans le contexte des conférences Modèle ONU, les projets de résolution ne sont normalement pas traduits, compte tenu des contraintes de temps. Néanmoins, ils doivent être distribués à toutes les délégations d’une Commission dès que possible.

 

Etre Co-Auteur

A l’invitation du principal auteur, les Etats Membres peuvent officiellement exprimer leur appui pour un projet de décision en le « coparrainant ». Il s’agit de signer un formulaire officiel de coparrainage, destiné aux auteurs principaux. Le Document L. donne uniquement les noms des co-auteurs qui ont signé le formulaire de co-parrainage avant que le projet soit déposé. Un additif au Document L. donne le nom des Etats Membres qui ont signé le projet par la suite. Leurs noms sont lus par un fonctionnaire des affaires de l’AG avant l’adoption d’une résolution. Certains conférences Modèle ONU requièrent un nombre spécifique de co-auteurs pour qu’une résolution soit examinée. Cette exigence n’existe pas à l’AG.

Les auteurs ou co-auteurs « possèdent » un projet de résolution. Le texte est leur texte, et même s’ils le discutent avec d’autres délégations, tout changement est fait par eux. Les changements apportés à une proposition de projet par les auteurs sont appelés des révisions.

De nombreuses délégations passent beaucoup de temps à une conférence à discuter leurs propositions de projets avec les autres délégations et dans des groupes de co-auteurs chargés de voir quelles révisions sont acceptées. Coparrainer une résolution suppose de lui donner un appui fort.

Tous les co-auteurs seront mentionnés dans le procès-verbal de la réunion sur l’adoption du projet de résolution. Toutefois, la liste des co-auteurs ne fait pas partie de la version finale publiée de la résolution.

 

La redaction et la negociation

La rédaction et la négociation sont étroitement liées car l’objet des négociations est souvent la recherche d’accords sur les mots utilisés pour décrire une mesure qui sera prise sur un point donné de l’ordre du jour.

 

Examen et decision sur un projet de resolution

Une fois déposé, le projet de résolution/décision est examiné par l’AG. Ce qui veut dire que le document L. est présenté et qu’une décision est prise concernant son adoption. Ceci s’appelle « prendre des mesures ».

Le Département de l’Assemblée générale et de la gestion des conférences consulte les co-auteurs pour décider de la date de la réunion Plénière officielle, pour l’examen du document L.. S’il y a plusieurs projets de résolution pour le même point de l’ordre du jour, la décision sur ces divers projets sera programmée dans l’ordre où ils ont été déposés. Tant qu’une décision n’a pas été prise, l’auteur principal peut retirer son projet à tout moment, si aucun amendement n’a été proposé par un autre Etat Membre. Un projet retiré peut être déposé de nouveau par un autre Etat Membre.

La « règle des 24 heures » veut qu’un projet de résolution soit distribué à tous les Etats Membres un jour avant que la décision ne puisse être prise. Cette règle peut être écartée par une décision orale. La proposition de décision orale vient normalement du Président de l’AG ou de celui d’une grande commission et cette proposition fait l’objet d’une décision immédiate. Dans ce cas, l’adoption se fait habituellement par consensus.

 

Presentation officielle du Document L.

Lors de la réunion officielle prévue pour l’examen du document L., l’auteur du projet de résolution/décision peut présenter le texte du projet, en résumant son objectif et son contenu, et en soulignant si nécessaire les fautes d’orthographe ou erreurs. Cette présentation peut être suivie ou non de la décision, qui peut être différée si des consultations et des négociations supplémentaires sont nécessaires. Normalement, il n’y a pas de décision sur un projet avant que le débat sur le point de l’ordre du jour ne soit terminé.

A la Plénière, les États Membres ne font normalement pas de déclaration en réponse à la présentation du document L., à l’exception du droit de réponse ou si le débat sur le point continue. Après la décision sur un projet, des explications de vote peuvent être faites. Dans les grandes Commissions, la présentation d’un document L. peut être suivie de commentaires généraux.

 

Prendre une décision ou des mesures

Un projet de résolution/décision peut être adopté par consensus ou par un vote. Les décisions à l’AG sont prises à une majorité simple ou qualifiée des deux-tiers. Aux termes du Règlement intérieur de l’AG, les « questions importantes » suivantes nécessitent une majorité qualifiée :

1. 1. 1. Maintien de la paix et de la sécurité internationales
   2. 2. L’admission de nouveaux membres
   3. 3. La suspension et l’expulsion de membres
   4. 4. Toutes les questions budgétaires

L’AG décide à la majorité simple d’inclure des questions additionnelles parmi les « questions importantes ».

Une majorité est calculée à partir du nombre de « membres présents et votant » (c.à.d. émettant un vote affirmatif ou négatif). Une abstention n’est pas comptée comme « vote ».

Dans le cas d’une égalité à la Plénière, le vote est répété une fois. Le projet de résolution/décision est rejeté si le deuxième vote donne aussi une égalité. Dans le cas d’une égalité en commission, le projet est rejeté sans un deuxième vote.

 

Pratiques De Negociation Et Consultation

Il y a de nombreuses façons de consulter les Etats Membres sur un projet de résolution/décision avant son adoption formelle. En voici les trois types essentiels :

• · Négociations avant le dépôt. L’auteur principal consulte les Etats Membres et tient des négociations officieuses sur le projet avant d’en déposer la « meilleure version possible ». Ceci permet de décider immédiatement après la présentation du document L.. C’est la pratique normale en Plénière.
• · Négociations après le dépôt. L’auteur principal dépose un projet de résolution/décision sans consultations préalables. Après la présentation du document L., des négociations officieuses interviennent, menées par l’auteur principal ou par un facilitateur nommé par le président d’une grande commission. Si le consensus est atteint sur un texte négocié, il remplace le texte original. Cela se fait de deux façons. Soit l’auteur retire le document L. et un nouveau document L. est préparé après qu’un membre du Bureau a déposé le texte négocié. Ou l’auteur dépose le texte négocié comme une révision du document L. original (republié comme L.xx/Rev.1). Dans les deux cas, la résolution/décision est adoptée par consensus. Si les négociations n’aboutissent pas à un consensus, l’auteur peut demander une décision sur le document L. original ou sur le texte négocié (publié comme L.xx/Rev.1). Dans les deux cas, le projet est soumis au vote, souvent accompagné de propositions d’amendements ou de demandes de votes par paragraphe.
• · Consultations conduites par le Président. Des résolutions de l’AG donnent mandat au Président de l’AG pour mener des consultations sur une question spécifique ou sur des résolutions/décisions en tant que documents finaux. Dans ces cas, le Président de l’AG désigne un ou plusieurs Représentants permanents comme facilitateurs. Si le consensus est atteint le Président peut déposer le projet de résolution/décision en leurs noms. Si le consensus n’est pas atteint, une décision procédurale est prise, demandant parfois la tenue d’autres consultations lors d’une session future de l’AG.

 

Propositions, Revisions Et Amendements

A un certain point, une proposition doit être formellement déposée ou présentée à la conférence. Dans la plupart des conférences, le texte doit être distribué par le Secrétariat de l’ONU à toutes les délégations au moins 24 heures avant qu’il ne soit formellement présenté. En déposant le projet de résolution ou une autre proposition, l’auteur ou les co-auteurs principaux font une déclaration expliquant les objectifs et le contenu de la proposition et fournissent des arguments pour étayer le projet.

Jusque-là, la proposition n’a pas d’existence formelle. Elle peut toujours être révisée (ou même retirée) et quand arrive le moment de la décision, elle peut être changée – cette fois par la conférence dans son ensemble. Ces changements par la conférence sont appelés des amendements et chaque projet d’amendement doit être formellement proposé (c.à.d. déposé) à la conférence.

Les propositions de questions de procédure sont appelées motions. Le Règlement intérieur dispose de façon générale que les motions de procédure soient traitées différemment des propositions de fond. Une motion limite normalement le débat à son sujet et prévoit souvent une décision par un vote.

 

Implications Sur Le Budget Programme Des Projets De Resolution

Avant qu’il ne puisse être décidé sur un projet de résolution, le Bureau doit rechercher si les mesures proposées dans le projet ont de possibles implications budgétaires.

Aux termes de l’article 153 du Règlement intérieur de l’AG :

« Aucune commission ne recommande à l’Assemblée générale, pour approbation, de résolution impliquant des dépenses sans que cette résolution soit accompagnée d’une prévision des dépenses établie par le Secrétaire général. L’Assemblée générale ne vote aucune résolution dont le Secrétaire général prévoit qu’elle entraînera des dépenses tant que la Commission des questions administratives et budgétaires (Cinquième Commission) n’a pas eu la possibilité d’indiquer les incidences de la proposition sur les prévisions budgétaires de l’Organisation. »

Avant de décider sur une résolution, le SG présente un état des incidences sur le budget-programme (PBI) associé au projet particulier. Le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) présente alors un rapport correspondant. La Cinquième Commission examine les deux documents avant de présenter un rapport à la grande commission concernée. Juste avant que les Etats Membres ne décident sur une résolution, le secrétaire lit le rapport à toutes les délégations car il est important qu’elles connaissent les implications financières de la résolution qu’elles vont adopter.

Les conférences Modèle ONU n’intègrent pas cette composante, mais il est important pour les délégations d’être conscients des implications budgétaires de leurs propositions. Nous recommandons que les conférences trouvent un moyen approprié de prendre ceci en considération. Si la Cinquième Commission n’est pas simulée, vous pouvez proposer à quelques représentants ayant des connaissances d’économie d’agir comme des membres de la Cinquième Commission et leur demander d’étudier chaque projet de résolution et de présenter un court rapport à la Commission avant qu’elle ne se prononce sur le projet. C’est un bon ajout à la conférence, qui force les délégations à considérer si leurs propositions pourraient être mise en œuvre compte tenu des ressources disponibles, en vérifiant par exemple la crédibilité des mesures de financement avec l’approvisionnement de Fonds, dont la création est souvent proposée.

 

Vote Contre Consensus

Pourquoi Le Consensus Est Generalement Preferable

A l’origine, l’ONU et ses institutions spécialisées prenaient toutes leurs décisions en votant; mais cette pratique n’était pas satisfaisante, spécialement pour les pays en développement, si bien qu’aujourd’hui, dans le Système des Nations Unies il y a une forte préférence pour le consensus par rapport au vote. Même les entités qui recourent le plus souvent au vote, s’efforcent véritablement de l’éviter.

Cette préférence est encore plus forte à l’extérieur du Système de l’ONU, où de nombreuses institutions prennent leurs décisions par consensus (ou dans certains cas, votent seulement sur les questions de procédure, en décidant sur les questions de fond par consensus). Quelques règlements intérieurs ne permettent d’ailleurs pas le vote ou le font seulement pour les questions de procédure. De nombreuses associations régionales, telles que l’Association des nations de l’Asie du sud-est (ANASE) et le Forum du Pacifique et des groupes politiques, tels que le G-7 et le G-77 ne votent jamais. Il y a de nombreuses raisons pour cette préférence :

• · De nombreux gouvernements et délégations n’aiment pas l’inévitable confrontation introduite en prenant une décision par un vote
• · De nombreux gouvernements considèrent le vote (où certains se retrouvent perdants) comme un mode de décision inapproprié entre Etats souverains. Parfois, certains gouvernements et délégations souhaitent éviter d’avoir à choisir comment voter
• · Parfois, certains gouvernements et délégations veulent réduire la possibilité de pression ou de récrimination pour la façon dont ils votent
• · Si un gouvernement ou une délégation n’a pas une position très arrêtée sur une question particulière, il lui semble plus approprié de se joindre au consensus que d’émettre un vote favorable
• · Si un gouvernement ou une délégation a des réserves sur une proposition ou même des objections fortes, il peut se joindre au consensus car c’est la volonté de la vaste majorité, alors qu’il lui serait par ailleurs difficile de voter en faveur de la proposition. Ceci incite chaque délégation qui appuie la proposition à éviter un vote
• · De nombreux gouvernements considèrent que la prise de décision par consensus augmente leur capacité d’influencer sur le résultat des négociations. Elle leur donne une espèce de véto, qui leur permet non seulement d’empêcher une conférence de prendre une décision qu’ils jugent intolérable. Elle peut aussi leur permettre d’atteindre les résultats qu’ils souhaitent (ceci est expliqué en détail ci-dessous, dans « Conséquences de la préférence pour le consensus) »
• · Les gouvernements de certains puissants pays peuvent préférer également éviter le vote, dans la mesure où leur voix ne compte pas plus que celle de l’Etat Membre le plus petit ou le plus pauvre

 

Pourquoi Les Conferences Votent Parfois

Avec de telles raisons en faveur du consensus, il peut sembler surprenant que des conférences en arrivent à voter. Mais elles peuvent avoir plusieurs raisons pour cela.

• · Prendre une décision par consensus est plus rapide qu’un vote. Toutefois négocier le chemin vers le consensus demande parfois beaucoup de temps. C’est probablement pourquoi les questions de procédure sont plus facilement soumises au vote, que celles de fond
• · La raison la plus évidente pour voter cependant est l’incapacité à atteindre le consensus. Ceci se produit par exemple si les positions sont simplement trop opposées ou si les délégations manquent de temps, d’empathie et de créativité pour développer des propositions sur lesquelles un consensus peut être possible
• · Il arrive que lorsque les divisions sont profondes, les gouvernements ou leurs délégations veuillent démontrer la force de leur position
• · Il se peut aussi que les gouvernements ou des délégations veuillent montrer combien un gouvernement est isolé ou défiant alors que la majorité est contre lui
• · Certains représentants semblent préférer le drame et la confrontation que comporte le vote. Certains deviennent si passionnés durant une négociation qu’ils ne sont plus désireux d’ajuster leur position pour entendre les préoccupations des autres, rendant ainsi le consensus impossible
• · Parfois un gouvernement ou une délégation veut créer une situation où le vote est inévitable, pour des raisons qui n’ont rien à voir avec la question examinée par la conférence (par exemple pour faire pression sur un gouvernement concernant une toute autre question)

 

Consequence De La Preference Pour Le Consensus

La préférence affirmée pour le consensus façonne souvent les négociations sur une proposition avant la conférence. Une objection officielle par une seule délégation est suffisante pour bloquer le consensus. Chaque et toute délégation a ce pouvoir et nombreuses sont celles qui essaient de l’utiliser pour obtenir des concessions des autres délégations. Si les règles de la conférence ou la tradition ne permettent pas le recours au vote, chaque délégation a l’équivalent d’un droit de veto. Même si une conférence prévoit juridiquement la possibilité de voter, la préférence pour le consensus peut aussi être si forte que chaque délégation a effectivement un veto.

Les délégations qui poussent une proposition feront souvent des concessions (par exemple accepter des compromis) en vue d’obtenir un consensus. Ceci donne aux autres délégations, une capacité accrue d’obtenir de la conférence qu’elle prenne ou accepte des décisions plus proches de leurs positions. Ces autres délégations veulent rarement que la conférence ne puisse prendre de décisions et peuvent appuyer certains aspects de ce qui est proposé. L’adoption d’une proposition, spécialement avec des compromis qui ménagent dans une certaine mesure leur position, est de loin préférable pour eux à une conférence qui ne peut pas prendre de décisions du tout. Ainsi, en négociant des compromis, ils tiennent compte non seulement des préférences de leurs gouvernements sur certains points, mais aussi du souhait de voir la conférence atteindre une décision. Pour ceux qui poussent une proposition comme pour ceux qui ont des problèmes avec certains de ses aspects, il existe des motivations pour trouver un texte qu’ils pourront ensemble accepter. Ceci donne des négociations constructives.

Alors que de plus en plus de délégations arrivent à ce qui semble être le résultat le plus acceptable pour elles, celles qui se tiennent à l’écart (par exemple en utilisant leur capacité de bloquer le consensus et de faire ainsi en sorte que la conférence n’atteigne aucune décision) se trouvent de plus en plus isolées et subissent de plus en plus une pression à accepter ce qui est offert.

Il arrive parfois que les vues d’un gouvernement sont si loin de celles de la grande majorité dans une conférence qu’il veuille simplement bloquer toute forme de résultat souhaité par la majorité des Etats même si nombre d’entre eux estime qu’une décision est extrêmement urgente.

Aussi longtemps qu’il y a une possibilité de voter, une délégation qui pousse une position minoritaire trop loin, court le risque que les autres insistent pour un vote (qu’elle perdra). Ainsi non seulement la conférence sera en mesure de prendre une décision mais les termes de cette décision pourront être différents du texte de compromis élaboré dans une tentative d’atteindre le consensus. La majorité peut ne pas avoir le besoin de faire des concessions à la minorité. Par conséquent, s’il y a un vote, certaines délégations qui ont fait des concessions qu’elles considèrent importantes, peuvent voir ces concessions

retirées. Elles auront raison d’être mécontentes des délégations bloquant le consensus et tenteront d’essayer de les persuader de changer d’attitude et d’éviter un vote – et ainsi de protéger les concessions obtenues. Ceci favorise de nouveau des négociations productives.

 

Façons d’exprimer les votes

Sur les questions autres que les élections, la plupart des votes ne sont pas secrets. Les délégations peuvent être invitées à voter de deux façons, à main levée ou par appel nominal.

 

Vote A Main Levee

Le vote normal intervient quand le président ou le secrétaire demande « Tous ceux qui sont en faveur, svp levez la main (ou votre plaque) ». Le secrétariat compte alors les voix. Le président ou le secrétaire invite alors ceux qui sont contre la proposition à exprimer leur position de la même façon. Après que leurs voix ont été comptées, le président ou le secrétaire invitent les délégations à se prononcer pour, contre et abstentions. Le secrétaire ou le président annonce alors le résultat du vote et le président annonce la décision obtenue.

Même si les voix de ceux votant « oui » ou « non » - et de ceux s’abstenant – sont totalisées et enregistrées, il n’est pas toujours aisé de voir comment chaque dé- légation a voté et les votes individuels ne sont pas reflétés dans les procès-verbaux de la conférence. Ceci s’appelle un vote non-enregistré.

 

Vote Par Appel Nominal

Le Règlement intérieur de nombreuses conférences dispose que, si une délégation le demande ou si la conférence en décide, il y aura un vote à main levée. Dans ce cas, une lettre est tirée au sort et le secrétaire, en commençant par la première délégation dont le nom commence par cette lettre, appelle chaque délégation à dire tour à tour comment elle vote. Dans ce cas, le secrétariat de la conférence enregistre pour le rapport de la conférence non seulement le nombre de « oui », de « non » et d’abstentions, mais aussi comment chaque délégation a voté. Pour cette raison, un vote par appel nominal est appelé un vote enregistré.