IV Conférence intergouvernementale de haut niveau sur l’initiative « Unis dans l’action », Deuxième réunion plénière consacrée à l’état d’avancement de l’évaluation indépendante (novembre 2011)
Exposé de Mme Liliam Flores, du Groupe d’encadrement de l’évaluation
Excellences,
Mesdames et Messieurs,
Près de cinq ans après le lancement de l’initiative « Unis dans l’action », les États Membres se posent deux questions :
- Quels sont les enseignements à tirer de l’expérience des pays pilotes?
- Comment mettre à profit le bilan de l’initiative pour renforcer les activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies?
C’est un grand plaisir pour mes collègues du Groupe d’encadrement de l’évaluation et moi-même de participer à cette conférence et de vous informer de l’état d’avancement de l’évaluation indépendante.
Prescription et modalités de l’évaluation
L’évaluation a été prescrite dans la résolution sur l’examen triennal complet des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies de 2007 ainsi que dans la résolution de 2010 sur la cohérence à l’échelle du système. Les États Membres ont souligné la nécessité de faire procéder à une évaluation indépendante des enseignements tirés des projets menés volontairement par les pays pilotes, évaluation dont ils examineraient les résultats, sans préjudice de la mise en place ultérieure d’un processus intergouvernemental.
Le compte rendu de cette évaluation sera soumis au Président de l’Assemblée générale à la soixante-sixième session de l’Assemblée, qui s’achèvera en septembre 2012. L’objectif ultime de l’évaluation est de recueillir des informations aux fins du prochain examen quadriennal complet des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies, qui aura lieu entre octobre et décembre 2012.
Permettez-moi de vous exposer les points saillants du processus d’évaluation tel qu’il a été défini par l’Assemblée générale dans sa résolution de 2010.
Tout d’abord, le Secrétaire général a créé un Groupe d’encadrement de l’évaluation chargé de veiller à l’indépendance et à la fiabilité de l’évaluation indépendante des enseignements tirés de l’expérience « Unis dans l’action ». Une fois l’évaluation terminée, ce groupe sera dissous.
Le Groupe d’encadrement de l’évaluation est composé de neuf experts issus des cinq régions, des pays pilotes, du Corps commun d’inspection et du Groupe des Nations Unies pour l’évaluation (GNUE). Aucun d’entre nous n’avait d’expérience préalable de l’initiative « Unis dans l’action », même si certains connaissaient bien le système des Nations Unies en général. Nous sommes tous déterminés à respecter scrupuleusement les normes et principes du GNUE et les autres normes internationales pertinentes.
Nous dépendons directement du Président de l’Assemblée générale.
Le Groupe d’encadrement de l’évaluation s’appuie sur une équipe de consultants qui mène les évaluations sous sa direction. Cette équipe est composée de spécialistes de l’évaluation hautement qualifiés venant de pays développés et de pays en développement.
Compte tenu de sa nature spéciale et de sa complexité, cette évaluation ne serait pas possible sans une importante aide financière. Je tiens donc à saluer les contributions extrabudgétaires versées par de nombreux États Membres ainsi que par des organismes des Nations Unies.
De généreuses contributions ont été reçues de la part de l’Allemagne, de l’Australie, du Canada, du Danemark, de l’Estonie, de l’Inde, du Royaume-Uni, de la Suède et de la Suisse. Les organismes des Nations Unies suivants ont également contribué au financement de l’évaluation : FNUAP, GNUE, ONUDI, PAM, PNUD, UNESCO et UNICEF.
Le budget total de l’évaluation s’élève à présent à 2,2 millions de dollars. Le Département des affaires économiques et sociales du Secrétariat de l’ONU a créé un fonds d’affectation spéciale et fait office de secrétariat de l’assistance administrative et technique, ce qui garantit l’entière indépendance du processus. Le Groupe d’encadrement de l’évaluation tient à exprimer sa profonde reconnaissance pour cet appui ainsi que pour les manifestations de confiance qu’ont suscitées les modalités proposées pour l’exécution de l’évaluation.
Exécution du mandat
Je vais à présent vous parler de la manière dont nous avons envisagé l’exécution de notre mandat et vous fournir des informations actualisées sur l’état d’avancement du processus.
Nous avons défini deux activités stratégiques qui correspondent à deux étapes différentes du processus. Premièrement, l’examen de tous les documents afférents au projet, y compris les évaluations déjà réalisées, qui correspond à la phase de démarrage. Celle-ci s’est achevée en septembre 2011. Deuxièmement, la phase d’exécution, durant laquelle l’équipe d’évaluation se rendra dans les pays ainsi que dans les pôles régionaux et les sièges d’organisations. Toutes les informations pertinentes seront recueillies au cours de cette phase, qui vient de commencer et que nous espérons achever d’ici à mars 2012.
Durant la phase de démarrage, nous avons avant tout essayé de comprendre l’origine de l’initiative « Unis dans l’action ». Fin 2006, huit pays ont informé le Secrétaire général de leur intention de mettre cette initiative à l’essai, encouragés en cela par les recommandations du Groupe de haut niveau sur la cohérence de l’action du système des Nations Unies nommé par le Secrétaire général en 2006 comme suite au Document final du Sommet mondial de 2005.
Nous avons vite compris que les « Quatre principes » définis par le Groupe de haut niveau (un chef de file, un programme, un budget et, selon qu’il convient, un bureau) n’étaient par appliqués de la même manière dans les huit pays pilotes compte tenu des différences entre les contextes nationaux. La prise en main et la direction des projets par les pays et le respect du principe selon lequel il n’existe pas de solution unique ont guidé le processus.
Nous nous sommes également rendu compte que, malgré leur caractère novateur, les recommandations du Groupe de haut niveau suscitaient une certaine controverse entre les États Membres. De fait, entre 2007 et 2010, elles ont donné lieu à de nombreux débats devant l’Assemblée générale sur la cohérence à l’échelle du système.
En 2007, les États Membres sont convenus d’un train complet de politiques concernant les activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies, l’Assemblée générale adoptant à cette fin la résolution 62/208, communément appelée « résolution sur l’examen triennal complet ». Il est intéressant de noter que cette résolution ne reprend pas les recommandations du Groupe de haut niveau.
Dans la résolution 62/208, l’Assemblée prend néanmoins note des efforts volontairement déployés en vue de renforcer la cohérence, la coordination et l’harmonisation au sein du système des Nations Unies pour le développement, notamment dans les pays pilotes. Elle encourage également ces pays à évaluer et échanger leurs données d’expérience. Enfin, elle insiste sur la nécessité de mener une évaluation indépendante des enseignements tirés de ces initiatives, dont les résultats seraient examinés par les États Membres, sans préjudice d’une décision future à l’échelon intergouvernemental.
Cette dernière disposition est celle qui prescrit l’évaluation. Mais la résolution est aussi importante au regard de l’évaluation pour une deuxième raison. En effet, elle établit le cadre général et consensuel des activités opérationnelles du système des Nations Unies. En ce sens, elle constitue le cadre de référence de toute évaluation des activités de développement du système des Nations Unies.
Le cadre conceptuel et la méthode d’évaluation indépendante établis par le Groupe d’encadrement de l’évaluation reposent essentiellement sur le cadre défini par la résolution sur l’examen triennal complet. Toutefois, nous avons dans le même temps voulu embrasser le caractère novateur de l’initiative « Unis dans l’action » ainsi que la diversité des expériences et des enseignements tirés de cette initiative dans des contextes nationaux très différents.
Avant de présenter le cadre conceptuel et la méthode d’évaluation indépendante susmentionnés, je voudrais signaler que, pendant la phase de démarrage, nous avons soigneusement examiné les nombreux documents relatifs à l’initiative « Unis dans l’action », et en particulier les rapports des évaluations menées en 2010 par sept des huit pays pilotes.
Ces évaluations ont également été menées dans l’objectif d’en tirer des enseignements et ont de fait permis de recueillir de nombreuses informations utiles. Le seul pays qui n’a pas mené d’évaluation, le Pakistan, a entrepris de dresser un bilan en 2010 et examine actuellement son programme unique. Les évaluations et examens fourniront des renseignements précieux aux fins de l’évaluation indépendante.
Durant la phase de démarrage, nous nous sommes rendu compte que les huit pays pilotes n’étaient pas les seuls à s’employer à appliquer les principes de l’initiative « Unis dans l’action ». De plus en plus de pays, dont bon nombre sont représentés ici, adoptent ces principes de leur propre initiative. Par manque de temps et de ressources, il a cependant été décidé de s’en tenir à ce qui avait été prévu à l’origine et de ne pas étendre l’évaluation indépendante à ces pays.
Le Groupe d’encadrement de l’évaluation a néanmoins jugé important de tenir compte des questions systémiques liées à l’initiative « Unis dans l’action », par exemple l’action entreprise à l’échelle des sièges ou des régions pour la promouvoir et l’appuyer au niveau des pays ainsi que les efforts déployés pour tirer les enseignements des projets pilotes et appliquer les principes qui sous-tendent l’initiative à l’échelle du système.
Parmi les innovations auxquelles l’initiative a donné lieu, on citera le cadre de gestion et de responsabilisation du GNUD, des mécanismes de financement novateurs, comme le Guichet de financement élargi, et les efforts entrepris pour simplifier et harmoniser les règles, règlements et modes de fonctionnement. On notera que, durant la phase de démarrage, nous n’avions pas accès au récent examen du cadre de gestion et de responsabilisation ni à la réponse de l’administration du GNUD. Ces documents seront toutefois étudiés de près durant la phase d’exécution.
L’un des principaux résultats de la phase de démarrage est l’établissement d’un cadre de référence EN 
pour la phase d’exécution, qui est à la disposition des pays pilotes et des autres parties intéressées. Ce document a essentiellement pour objet de faciliter la deuxième phase, à savoir l’exécution.
La phase de démarrage a aussi abouti à l’élaboration d’un document de travail détaillé qui a été soumis aux pays pilotes et aux autres parties intéressées pour observations. Ces observations nous aideront à recueillir des données fiables et à correctement analyser les résultats obtenus.
Le Président de l’Assemblée générale nous a gracieusement permis de poster certaines informations de base sur l’évaluation indépendante sur la page Web de l’Assemblée. Nous actualiserons régulièrement les informations fournies à l’adresse http://www.un.org/fr/ga/deliveringasone afin de tenir les États Membres et les autres parties intéressées informés des progrès de l’évaluation.
Je vais à présent vous présenter le cadre conceptuel et la méthode adoptés pour la phase d’exécution.
Cadre conceptuel et méthode adoptés pour la phase d’exécution
Chaque projet entrepris dans le cadre de l’initiative « Unis dans l’action » commence par l’établissement d’un objectif initial, ou logique d’intervention, en étroite concertation avec les parties prenantes concernées. Ensuite, il est important d’évaluer ce qu’il s’est réellement passé et dans quelle mesure la logique d’intervention a été respectée. Enfin, il faut cerner les éléments qui ont aidé ou freiné le changement et dégager parmi eux les moteurs de changement.
Pour éclairer mon propos, je crois qu’il serait utile de présenter brièvement les grandes questions sur lesquelles a porté l’évaluation indépendante, à savoir :
- Quels étaient les objectifs initiaux de l’initiative « Unis dans l’action »?
- Pourquoi les pays participants ont-ils choisi de mettre l’initiative à l’essai et en quoi les objectifs de cette dernière se rapportent-ils à leur situation nationale?
- Quels processus et ressources ont été utilisés pour mettre en œuvre l’initiative aux niveaux national, régional et mondial?
- Que s’est-il passé au niveau des pays et comment les contextes nationaux ont-ils influencé la mise en œuvre de l’initiative?
- Quels sont les principaux changements (aux niveaux national, régional et mondial) imputables à l’initiative, compte tenu à la fois des objectifs visés et des effets non souhaités? Comment et pourquoi ces changements et conséquences se sont-ils produits?
- De quelle manière les organismes des Nations Unies (et en particulier leurs sièges) ont-ils appuyé ou freiné l’exécution de l’initiative et contribué à ses résultats, attendus ou inattendus?
- Compte tenu des bénéfices tirés de l’initiative et des obstacles rencontrés dans son exécution, quels sont les principaux enseignements dont les Nations Unies doivent tenir compte dans leurs futurs travaux?
- L’évaluation de l’initiative « Unis dans l’action » est rendue difficile par la nature même de celle-ci :
Ainsi qu’il est mentionné plus haut, les projets entrepris dans le cadre de l’initiative n’ont pas obéi à un plan ou cadre commun hormis les orientations contenues dans la résolution sur l’examen triennal complet des activités opérationnelles de développement de 2007. Chaque pays a défini sa propre méthode en fonction de ses besoins et priorités; - Bien que les projets répondant à l’initiative aient été suivis de près, il n’existe que peu de documentation sur les résultats obtenus, même dans les rapports issus des évaluations menées par les pays en 2010, car on a estimé qu’il était trop tôt pour rendre compte de la contribution de l’initiative à la réalisation de résultats en matière de développement;
- De plus, si l’on veut pouvoir évaluer les résultats de politiques, programmes et plans, il faut avoir établi un état précis de la situation telle qu’elle était à la veille de la mise en œuvre de ces instruments. En d’autres termes, il faut de préférence disposer de données de référence et de suivi suffisantes. Or, l’analyse des rapports issus des évaluations menées par les pays montre que ce n’est pas le cas.
L’initiative « Unis dans l’action » visait aussi à réduire les coûts de transaction tant pour le système de l’ONU que pour les partenaires nationaux et externes. Dans la pratique cependant, il sera difficile d’évaluer la mesure dans laquelle cet objectif a été atteint puisque ce n’est qu’en 2010 que le GNUD a élaboré une méthode permettant de mesurer les coûts de transaction. Il se peut donc que les données pertinentes n’aient pas encore été recueillies dans les pays.
L’évaluation des processus internationaux complexes mis en œuvre à l’échelle du système, de leur application et des résultats obtenus dans chaque pays est rendue malaisée par l’absence de données indiquant ce qu’aurait été la situation s’il n’y avait pas eu d’intervention. Dans ces conditions, il est difficile de recourir aux critères d’évaluation communs établis par le Comité d’aide au développement de l’OCDE (pertinence, efficacité, efficience, durabilité et impact). Il est donc recommandé d’établir et d’utiliser une méthode partiellement fondée sur la théorie du changement.
L’analyse générale visera largement à dégager les facteurs susceptibles d’avoir contribué ou, au contraire, nui à l’exécution de l’initiative « Unis dans l’action », laquelle doit être évaluée en fonction du contexte propre à chaque pays de programme.
Au bout du compte, il ne suffit pas d’évaluer si le système des Nations Unies travaille mieux, il faut également déterminer si l’initiative « Unis dans l’action » a permis aux pays de tirer meilleur parti du système en vue d’atteindre leurs priorités et objectifs nationaux, notamment les objectifs du Millénaire pour le développement et d’autres objectifs de développement arrêtés au niveau international, comme l’égalité des sexes, le renforcement du pouvoir d’action des femmes et le respect des droits de l’homme.
Prochaines étapes et calendrier
L’équipe d’évaluation s’est déjà rendue dans trois pays (Albanie, Mozambique et Tanzanie) et devrait effectuer des missions dans les autres pays pilotes entre novembre 2011 et janvier 2012. En outre, les évaluateurs visiteront les centres régionaux à Bangkok et au Panama et organiseront au moins une vidéoconférence avec l’équipe du GNUD à Johannesburg.
Pour ce qui est des sièges, l’équipe d’évaluation s’est déjà rendue auprès de la FAO et du Fonds international de développement agricole, à Rome, et compte organiser des entretiens et tenir des consultations avec les organismes spécialisés et d’autres entités à Genève, New York et Vienne. À New York, l’équipe tâchera de s’entretenir avec des représentants de missions permanentes d’États Membres auprès de l’ONU (pays développés et pays en développement). L’objectif de ces démarches est de comprendre comment ces entités envisagent les résultats et l’avenir de l’initiative « Unis dans l’action » et les changements que celle-ci suppose dans les pratiques des Nations Unies.
La dernière grande tâche dont l’équipe d’évaluation devra s’acquitter durant la phase d’exécution sera d’analyser les informations recueillies et d’en dégager des conclusions et des enseignements. Ceux-ci seront communiqués aux parties intéressées, notamment les pays pilotes, qui pourront les valider et formuler des observations à leur égard durant les mois de février et mars 2012. Le rapport d’évaluation complet devrait être achevé d’ici à fin mars 2012.
Le Groupe d’encadrement de l’évaluation suivra de près les travaux de l’équipe d’évaluation ainsi que les consultations engagées avec les parties prenantes. Il sera secondé par un groupe d’assurance qualité composé d’éminents experts internationaux des théories et méthodes d’évaluation et de l’aide au développement des Nations Unies.
Comme je l’ai déjà mentionné, le rapport d’évaluation complet servira de base à l’établissement d’un rapport de synthèse qui sera présenté au Président de l’Assemblée générale à la soixante-sixième session de l’Assemblée, qui s’achèvera en septembre 2012. Conformément aux normes et principes définis par le GNUE, nous demanderons au Secrétaire général de fournir aux États Membres, pour examen, une réponse de l’administration distincte de l’évaluation indépendante.
Conclusions
Excellences, Mesdames et Messieurs,
Je voudrais achever mon exposé en rappelant l’objectif ultime de cette évaluation, qui est de servir de base à l’examen quadriennal complet des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies qui sera mené fin 2012 et à d’autres processus intergouvernementaux relatifs à la cohérence à l’échelle du système.
Comme j’ai commencé par le souligner, les États Membres ont posé deux questions à l’Assemblée générale :
- Quels sont les enseignements à tirer de l’expérience des pays pilotes?
- Comment mettre à profit le bilan de l’initiative « Unis dans l’action » pour renforcer les activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies?
S’agissant de la première question, il est à espérer que l’évaluation indépendante permettra de comprendre ce qu’il s’est passé dans les pays pilotes ainsi qu’aux niveaux régional et des sièges et d’expliquer comment et pourquoi la situation a évolué dans tel ou tel sens. En d’autres termes, l’évaluation aidera à comprendre les facteurs qui ont aidé ou au contraire freiné l’initiative ainsi que les moteurs de changement.
La deuxième question représente un défi dans la mesure où l’évaluation doit non seulement être indépendante et fiable, mais aussi contribuer à l’élaboration de politiques. Il est important que les enseignements tirés soient énoncés de telle manière que les États Membres les trouvent utiles lorsqu’ils négocieront la résolution sur l’examen quadriennal complet des activités opérationnelles de développement des Nations Unies fin 2012.
Dernier point, mais non le moindre, je souhaiterais obtenir le soutien de bon nombre d’entre vous, qui représentez ici les gouvernements et d’autres parties prenantes des pays pilotes, des gouvernements d’autres pays et des organismes des Nations Unies à tous les niveaux. Nous estimons que l’évaluation est un processus participatif. La qualité des conclusions et des enseignements tirés de l’expérience dépend en fin de compte de la volonté de l’ensemble des parties concernées de fournir tous les renseignements pertinents et de rester activement engagés dans le processus.
Je vous remercie de votre attention.