Promouvoir la diplomatie multilaterale et le developpement durable

Par définition, le développement durable est une question de vaste portée qui pourrait englober des accords multilatéraux indépendamment du processus en cours visant à définir les objectifs du développement pour l’après-2015. Les questions qui sont aujourd’hui débattues dans diverses instances comme, entre autres, le changement climatique, le commerce international, la protection de l’ozone, la prévention des conflits et la population, contribuent d’une certaine manière au développement durable. De même, la diplomatie multilatérale a été menée à plusieurs niveaux, avec plus ou moins de succès, en fonction de la géographie, des ressources naturelles, des intérêts économiques communs, du niveau de développement et de secteurs spécifiques.

Les Nations Unies ont lancé deux grandes initiatives diplomatiques : définir un programme en faveur du développement durable pour le monde et protéger la planète des effets négatifs du changement climatique. Depuis des décennies, ces questions sont un sujet d’inquiétude et font l’objet d’efforts concertés de la communauté internationale pour les traiter; elles sont, de plus, étroitement liées entre elles et sont également des questions d’intérêt universel. Pourtant, elles ont suivi des chemins différents, ont été fondées sur des structures différentes et selon le type de participation de toutes les parties prenantes, laissant la place à une multitude d’interprétations des lacunes et des facteurs de réussite.

Les négociations en cours sur les objectifs de développement durable (ODD) s’appuient sur les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), dont l’articulation et l’acceptation ont fait l’objet de controverses et de débats. Les OMD, quoique non contraignants et critiqués pour avoir une base analytique faible, ont trouvé, au fil du temps, une légitimité et une participation plus grandes. Le processus visant à les atteindre, qui peut être considéré comme ambitieux, a été impressionnant, bien qu’incontestablement inégal, à la fois dans la forme et dans le contenu. Mais face aux pressions croissantes du changement climatique, à la nature interdépendante des solutions et des adaptations, aux autres contraintes exercées sur l’environnement et à la situation financière mondiale, un appel a été lancé pour élargir leur portée pour l’après-2015 afin de traiter ces questions et d’atteindre les objectifs de développement durable dans le contexte de ses trois piliers (social, économique et environnemental). En tant que tel, le nouveau cadre en cours d’élaboration sera universellement applicable, mais pas uniquement centré sur les problèmes des pays en développement.

Le processus de définition de la portée et des objectifs pour l’après-2015, avec une couverture plus étendue des questions que celle dans les négociations sur le climat et avec un plus grand nombre de parties prenantes, a débuté en 2010; le processus d’élaboration des ODD a seulement débuté en 2012, après Rio +20. Toutefois, des mesures ont été prises pour faire converger ces deux voies du développement durable et réduire le nombre d’objectifs à 17, et des progrès ont été faits à cet égard. Cela a été possible grâce à l’établissement d’un groupe de travail ouvert composé de 30 membres, chaque siège étant partagé entre 1 et 4 États Membres, et à la mise en place d’un processus ouvert associant toutes les parties prenantes, y compris la société civile et les organisations scientifiques. Toutefois, les discussions les plus sensibles portant sur la manière d’atteindre les ODD n’ont pas encore eu lieu et le résultat qui en découlera sera essentiel pour déterminer le niveau et l’universalité de la réussite de leur réalisation.

Les négociations sur les changements climatiques, bien que beaucoup plus controversées et plus éloignées d’un consensus, sont aussi une étape essentielle pour l’accord de 2015. Lors de la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, qui s’est tenue à Doha en 2012, au Qatar (COP18/ CMP8), les gouvernements se sont mis d’accord pour¹ :

• travailler rapidement à l’entrée en vigueur en 2020 d’un accord universel impliquant tous les pays, qui sera adopté en 2015;
• trouver des moyens pour accroître avant 2020 les niveaux de réduction des émissions.

La vingt et unième session de la Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP 21) aura lieu en décembre 2015 après la publication complète du Cinquième Rapport d’évaluation du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) qui a confirmé que le « réchauffement du système climatique est sans équivoque, que l’influence de l’homme est claire et que des réductions importantes et soutenues des émissions de gaz à effet de serre sont primordiales² ». Lors du Sommet sur le climat, qui s’est tenu le 23 septembre 2014 à New York, le Président du GIEC, R.K. Pachauri, a déclaré :
« Le rapport offre trois messages essentiels :
« D’abord, l’influence des hommes sur le climat est claire, et cette influence croît rapidement. 
Ensuite, nous devons agir vite et de manière décisive si nous voulons éviter des conséquences destructrices.
Enfin, nous avons les moyens de limiter le changement climatique en cours et de construire un meilleur avenir³. »

Il est donc clair que nous devons poursuivre les objectifs du développement durable et limiter la hausse des températures à moins de 2 °C tout en renforçant les mesures d’adaptation pour faire face aux changements climatiques qui sont déjà une réalité. La question est de savoir comment. C’est une question importante compte tenu des profondes différences en matière de développement dans le monde, y compris les niveaux de revenus ainsi que les différences de capacités à la fois des individus et des institutions. La difficulté de parvenir à un consensus est due à la question litigieuse de la responsabilité historique et aux contributions futures des pays aux changements climatiques calculées par rapport au niveau de 1990, l’année de base. Étant donné la nature universelle de ces sujets, le rôle de la diplomatie multilatérale sera crucial pour sortir de l’impasse dans laquelle on se trouve déjà ou bien on risque de se trouver.

Bien entendu, des différences essentielles existent entre ces deux domaines de la négociation internationale :

1. Les ODD et le programme de développement pour l’après-2015 seraient adoptés sous la forme d’un instrument non contraignant (une résolution de l’Assemblée générale) que les États ne seraient pas tenus de signer ni de ratifier. Aucune obligation juridique ne serait imposée aux États, alors que pour limiter le réchauffement climatique, il faudrait un instrument contraignant et des obligations juridiques, ce qui semble impossible à réaliser. Les États seraient davantage disposés à reconnaître les points de vue exposés dans le premier cas que dans le second.
2. Les ODD seraient fixés sous forme d’objectifs, tandis que l’accord de l’après-Kyoto le serait sous forme d’actions et d’engagements. La Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a déjà fixé cet objectif, il faut maintenant agir pour l’atteindre.

Quels sont donc les points forts et les points faibles des processus multilatéraux autour de ces deux questions qui peuvent guider les recommandations durant les quelques mois qui précèdent les réunions sur les ODD et les changements climatiques⁴ ?

Points forts

• Une participation importante des parties prenantes
• Une participation croissante associant toutes les parties prenantes en vue d’aboutir à un consensus sur les objec- tifs et les efforts mondiaux.
• Reconnaissance de « notre avenir commun »
• Sur les deux questions, il y a eu une reconnaissance croissante du besoin d’agir, afin de rendre plus durables la société et la planète, et de la responsabilité de chacun à atténuer les changements climatiques et à s’y adapter en s’assurant que « personne n’est laissé pour compte ».
  En revanche, les points faibles sont beaucoup plus nombreux :

Points faibles

• La formation de groupes plurilatéraux dans le processus multilatéral a conduit à un durcissement des positions et à des négociations quasi bilatérales qui ont donné lieu à des confrontations plutôt qu’à la collaboration.
• Les positions des pays au sein de ces groupes plurilatéraux n’ont pas été autant influencées par la protection des intérêts nationaux dans leur ensemble que sous la pression de groupes puissants défendant leurs intérêts.
• Les principes acceptés et appliqués au niveau national, comme le principe de précaution, la responsabilité historique ou même les responsabilités communes, mais différenciées, ont été soudain jugés irréalisables au niveau international en termes d’opérationnalisation.
• Malgré des investissements très importants dans la science des changements climatiques et les défis du développement non durable, les négociations se sont déroulées pendant des décennies dans une indifférence totale.
• Les efforts consentis par les États pour éduquer et sensibiliser la société civile sur les comportements responsables et les conséquences des changements climatiques si rien n’est fait ont été insuffisants.
• Très peu d’attention a été accordée au développement de la recherche et aux capacités institutionnelles dans les pays en développement pour mieux contribuer à l’élaboration de politiques fondées sur des preuves, ou à la définition, à la fourniture et à la mise en œuvre de programmes sur le développement durable. La perspective de faire face aux conséquences des changements climatiques en plus des difficultés considérables qui existent déjà dans ces pays en matière de développement, ce qui augmente les problèmes existentiels dans un avenir très proche, est, pour le moins, redoutable pour les gouvernements.
• Il y a lieu de soupçonner que la politique irrationnelle adoptée par les pays développés pour essayer d’engager les économies émergentes à prendre des mesures pour faire face à leur plus grande vulnérabilité vise à protéger des intérêts concurrentiels. L’irrationalité de cette démarche découle du fait que les pays développés savent qu’ils ont une plus grande capacité d’adaptation et sous-estiment les coûts économiques élevés liés aux impacts des changements climatiques ainsi que la faible résilience humaine comparée à la résilience économique ou des infrastructures.

Aller de l’avant

De nombreux arguments similaires peuvent être avancés pour souligner les défis auxquels les négociations internationales ont récemment fait face. Ce court article, toutefois, vise à trouver un moyen diplomatique d’aller de l’avant dans ce qui semble être une impasse en matière de négociations sur le climat et de repérer les obstacles potentiels à la réalisation des ODD. Sans sous-estimer la complexité de ces négociations ni minimiser les défis qui se présentent, les négociateurs auront peut-être envie d’expérimenter des méthodes innovantes pour trouver de nouvelles voies.

• Des séances de négociations simulées pourraient être organisées entre des groupes internationaux représentant divers segments de la société pour voir s’ils peuvent parvenir à un consensus sur les mesures à prendre pour répondre à un défi donné lié au climat ou au développement durable. Des séances structurées entre les représentants des groupes financiers, des groupes industriels, des fournisseurs de technologie, des forums Simul’ONU, des groupes universitaires et de recherche pourraient être rapidement organisées, qui auraient pour tâche explicite de définir une proposition pour atteindre les objectifs mondiaux selon leur propre optique. Chaque proposition définirait à la fois les voies et les mécanismes pour atteindre le résultat voulu. Chaque groupe sectoriel pourrait être soutenu par un groupe d’experts pertinent partageant le savoir scientifique et les positions de négociation.
• Un engagement plus fort du secteur financier est nécessaire pour désigner les instruments qui pourraient permettre de répondre au défi lié au financement de la lutte contre les changements climatiques des pays en développement sans imposer un lourd fardeau aux pays développés.
• Il est urgent de lancer une initiative importante sur le renforcement des capacités nationales, institutionnelles et humaines, afin d’évaluer les voies de transformation et de renforcer la confiance dans la capacité à trouver et à mettre en œuvre des solutions aux changements climatiques et au développement durable, car imposer des solutions dans des cadres plurilatéraux pourrait exacerber le défi du développement durable.
• Il faut sans tarder examiner la question des « coûts échoués » et trouver des solutions.
• Les gouvernements doivent évaluer d’une manière ouverte et transparente les effets des mesures prises (ou qui ne sont pas prises) en faveur du climat non seulement sur les générations présentes, mais aussi sur les générations et les économies futures.

En résumé, nous devons nous écarter de l’approche défensive adoptée ces dernières années, qui visait à bloquer toute action positive, et adopter une approche déterminée à trouver un moyen d’aller de l’avant pour le bien commun de la planète.

Notes

1       Disponible sur le site http://unfccc.int/key_steps/doha_climate_gateway/items/7389.php.

2       Disponible sur le site  http://www.ipcc.ch/pdf/press/press_release_wg1_full_report.pdf.

3       Disponible sur le site http://www.ipcc.ch/pdf/press/140923_RP_statement_NY.pdf

4       Veuillez noter que cela ne s’applique pas uniformément aux ODD et aux changements climatiques.