2015年9月，成员国国家元首将参加联合国大会，就一系列可持续发展目标达成共识。由会员国提名代表组成的开放工作组提出的第一个可持续发展目标的第一个具体目标就是：到2030年，消除世界各地所有人中的极端贫穷现象；第二个具体目标是：到2030年，将按各国划定的贫困人口比例至少减半。这两个宏伟目标对全球发展而言历史意义非凡，理应位列具体目标的前两项。同时，这两项目标也揭示了一些可能对开放工作组所提169个发展目标产生影响的问题，例如，我们该如何衡量这些目标？这些目标是否合理？

这两个问题是相互联系的。我们如何衡量这些目标，将会对各个目标的驱动力产生深远影响，从而影响到这些目标是否可以实现。各国经常向上修订国家和地方的贫困线，这本身并无不可，然而，鉴于贫困线不断抬高，我们希望通过推动发展而减少贫穷的目标就可能无法实现。

开放工作组提出，极端贫穷“目前的衡量标准是每人每日生活费不足1.25美元”，尽管这个标准可能不会维持太久。极端贫困线和生活在极端贫困线以下人口的“国际公认数据”，由深藏在世界银行总部腹地的一个小集团（出于好意）计算得出。目前，他们正在对极端贫困线进行修正，此举可能导致按美元计算的每人日均生活费标准以及极端贫穷人口的数字发生重大变化。

过去，世界银行制定的全球极端贫困线，与世界最贫穷国家所制定的本国贫困线基本一致。最初于1990年设定的生活费“1天1美元” 的极端贫困线标准，反映了当时“低收入国家的普遍情况”1。2008 年，根据世界上15个最贫穷国家的最新平均贫困线，世界银行以一种反映出不同国家间相同商品及服务差价的汇率换算方式对极端贫困线进行了更新。

世界银行正在根据各国最新的国家贫困线以及2011年全球物价调查数据，就一个新的全球极端贫困线以及其它贫困指标提出建议。以往，世行的这一审议过程最多可长达两年，因此，最终公布统计数据时，全球极端贫困线或许已升至人均每天1.75美元甚至更高。然而，最新的数据表明，贫穷国家的物价比我们想象的要低，这意味着全球贫穷人口的数目将会大幅度下降，最多可降三分之一（根据旧的物价数据和贫困线，2010年全球极端贫穷人口有12亿人，而根据布鲁金斯学会提供的新数据计算得出的全球极端贫穷人口不到9亿人）。

毫无疑问的一点是，如果我们决心到2030年在全球范围内消除极端贫穷，我们就必须放弃世行过去所用的极端贫困线，并以一种截然不同的方式，重新划定全球极端贫困线。

设想我们已经生活在2030年，并再次审视一下世界上15个最贫穷国家的贫困线。他们设定的贫困线有可能比本国最贫穷公民的消费水平还要低吗？这当然是不应该的。那些在最乐观的情况下，其国民平均收入只有欧洲或美国最贫穷人口收入几分之一的国家，如果声称他们没有贫穷人口的想法，将是极其荒谬的。在根据一系列相关国家的最新国家贫困线制定的国际公认的极端贫穷定义下，世界上总会有贫穷人口，包括在那些国家贫困标准被用于设定全球极端贫困线基准的国家。这意味着，根据世界银行目前的计算方法，彻底消除贫穷的目标是永远无法实现的。

我们若要将实现全球零贫穷的目标纳入2015年之后的发展议程，这个目标就必须是一个绝对目标，而不是一个基于国家贫困线的相对目标，同时，制定新全球贫困线的过程必须公开、透明且参与度要广泛。多年来，世行一直将其用于衡量全球收入和消费水平的数据保密。世行在决定何时以及怎样将各种收入和物价调查数据合并的同时，还自行选择计算贫困线的方法。作为制定和实现可持续发展目标以及为其提供依据的数据革命进程的一部分，世界上的穷人以及发展中国家政府难道不应该为定义“什么是贫穷”发表自己的意见吗？鉴于国际社会将在2015年9月确定可持续发展目标，因此时间非常紧迫。

如果我们制定某一个绝对贫困线，就可以实现将贫穷彻底消除的目标吗？这当然也取决于贫困线设在怎样一个水平。无论如何，许多分析师都在计算，按使用旧物价和贫穷数据设定的每天1.25美元的贫困线，消除极端贫穷的可能性究竟有多大。如果最贫穷的国家在此后15年里实现快速发展，且显著减少不公平现象，那么，到2030年，发展中国家也许只剩2%的人口每日人均生活费不足1.25美元。当然，预测每一个贫穷国家在此后15年中都会发展迅速、显著减少不公平现象未免过于乐观，一些国家仍旧会因治理不善、低物价以及内乱而导致发展滞后。因此，真实的贫穷人口仍将相当可观。

除贫目标与现实之间的差距可以通过补贴加以弥补，即对于平均收入低于1.25美元的家庭给予金钱援助。季节、天气、医疗条件、暴力升级或者运气不佳，种种因素都会使贫穷人口的定义快速变化。要将人均每日1.25美元的消费支出作为全球贫困线，需要每年对全球处于不利条件下的人口进行多次调查，而不是像目前那样，隔几年进行一次抽样调查。

与一个精确的定向除贫项目相比，一个为数量更为庞大、人均每日开支濒临低于1.25美元的人群提供帮助更具有可行性。但是，这种做法无疑会抬高物价。我们必须找到适当的方法实施转账：移动银行虽然发展迅猛，但世界上最贫穷人口的大多数仍无法获得银行服务。这与其说是表明到2030年全球消除极端贫穷的目标不可能实现，还不如说是意味着实现这一目标需要付出巨大的努力。事实上，时至今日，我们甚至还没有就理应消除的“极端贫穷”的定义达成一致。

与此同时，我们的第二个具体目标，将各国划定的贫困人口的比例至少减半，也面临一个相似的挑战，尽管这个挑战没有那么严重。在不同的国家，定义这一人群的计算方法差别相当大。例如，在美国，（经通货膨胀调整后的）收入水平基准一直以来都都是为了体现一个固定的消费标准。但是，在许多其他国家，贫困线则是一个明确或者实质上相对的水平。随着平均收入的增长，贫穷人口也会增加。对于这些国家而言，只有通过显著消除不平等才能实现将贫穷人口比例减半的目标。

这并不是一件坏事，因为不平等在世界各国都有所扩大，我们必须扭转这一趋势。然而，我们也还需要开展相关工作以证明，为实现将生活在相对贫困线以下的人口减半的目标而大规模消除贫富差距，在许多（甚至是绝大多数）国家是可以做到的。我们最不希望可持续发展目标鼓励各国做的一件事就是为降低贫困线的标准，使各国的官方贫困线越来越低于平均收入水平，从而实现开放可持续发展目标。这表明各国制定明确的相对目标有潜在好处，即每个国家收入最低的40%与最高10%的人口之间的差距可以缩小25%，也可以使收入中位数与收入平均数的差距减小1/3左右。

因此，在2015年9月之前，就可持续发展目标第一项目标中的头两个具体目标而言，我们还有许多工作要完成。在确立目标之前，我们应当确定衡量标杆。

 

注释

1 陈少华（Shaohua Chen），马丁·拉沃林（Martin Ravallion），《发展中国家比我们想象中更加贫穷，但是在对抗贫穷方面，并非我们想象的那样不成功》，政策研究工作报告，第4703期（华盛顿，世界银行，2008）。参见http://go.worldbank.org/EXMW4AJY40。

 

查尔斯·肯尼是全球发展中心（美国华盛顿特区）的高级研究员