Предотвращение конфликтов посредством конференционной дипломатии

Для тех, кому по долгу службы выпало участвовать в процессе предотвращения вооружённых конфликтов, «мирная конференция» остаётся одним из наиболее эффективных дипломатических методов с богатым потенциалом. Созыв «мирной конференции» позволяет собрать представителей всех вовлечённых в конфликт сторон и сосредоточить внимание на конкретной ситуации – в идеале встреча проходит на нейтральной территории при посредничестве организатора, которому доверяют все участники переговоров  – с целью использовать имеющиеся в момент встречи ресурсы для урегулирования конфликта, с одной стороны, и выработать чёткие сроки для конкретных действий, с другой. Когда речь заходит о «конференционной дипломатии», имеется в виду сравнительно недавнее явление, которое получило распространение приблизительно в то же время, что и модель многосторонних отношений, а также признание глобальной взаимозависимости. И всё же, отмечая двухсотлетнюю годовщину Венского конгресса, необходимо вспомнить, что и до него «международное сообщество» прилагало усилия если не для достижения справедливости, то для установления стабильности и порядка. Более того, отсутствие исторической перспективы может привести к заблуждению, напоминающему высказывание Фридриха фон Генца, правой руки и советника князя Клеменса фон Меттерниха, который заявил, что Конгресс 1815 года, «был беспрецедентным событием в мировой истории».¹ В своей оценке Генц проигнорировал созыв многочисленных мирных конференций, которые проходили в итальянских городах-государствах эпохи Возрождения, а также в последующие периоды.²

ТРИ ТИПА КОНФЕРЕНЦИОННОЙ ДИПЛОМАТИИ

Существуют три типа конференций, которые способствуют предотвращению конфликтов. Первый – мирная конференция, которая созывается либо сразу после прекращения широкомасштабного конфликта, либо именно для того, чтобы прекратить конфронтацию. В качестве примера подобного рода конференций можно назвать Парижскую мирную конференцию 1919 года, Оснабрюкский и Мюнстерский конгрессы, на которых был подписан Вестфальский мир в 1648 году, а также конференции «Женева-1» и «Женева-2», созванные уже в наше время с целью положить конец гражданской войне в Сирии. Такие конференции могут содействовать предотвращению конфликтов, так как они представляют форум, на котором обсуждаются условия прекращения конфронтации, а также ведутся переговоры, способствующие установлению продолжительного и стабильного мира.

Основной целью следующего типа конференций является содействие по установлению и поддержанию всеобщего мира на земле, или по крайней мере попытка снизить существующее напряжение, а также контролировать количество назревающих конфликтов. Наиболее типичными примерами таких конференций можно назвать Первую Гаагскую Конференцию 1899 года и Вторую Гаагскую конференцию 1907 года. Организаторы этих конференций искали возможности содействовать предотвращению конфликтов, стараясь четко определить понятие jus ad bellum (а также jus in bello) и разработать порядок мирного арбитражного разбирательства для конфликтующих сторон. В наше время аналогом таких форумов может служить Римская конференция, предзнаменовавшая учреждение Международного уголовного суда, в мандат которого входит проведение расследования, привлечение к суду и вынесение приговоров в отношении обвиняемых в геноциде, преступлениях против человечности и военных преступлениях, независимо от того, в какой части света они совершаются.

Последняя модель конференционной дипломатии наблюдается в проведении так называемых «всемирных конференций», которые стали проходить в 1960 годы и с тех пор созываются всё чаще и чаще, несмотря на то, что порой эффективность таких форумов остаётся под вопросом.³ Проведение подобного рода конференций хоть и косвенно, но всё же влияет на предотвращение конфликтов. Несмотря на то, что эти встречи преследуют свои собственные специфические задачи, они тем не менее способствуют выполнению как основных, так и второстепенных целей по устранению коренных причин конфликтов, таких как проблемы окружающей среды, бедность и отсутствие взаимопонимания между представителями различных культур.  

СТАНОВЛЕНИЕ И РАБОТА МИРНЫХ КОНФЕРЕНЦИЙ

Практика созывать мирные конференции уходит корнями в пятнадцатый век, когда с их помощью надеялись положить конец опустошительным войнам, свирепствующим на Апеннинском полуострове. В последующие столетия мирные конференции периодически организовывали в надежде прекратить широкомасштабные затянувшиеся конфликты, как это произошло в Вестфалии. И всё же конференционная дипломатия не рассматривалась в полной мере как инновационное средство для организации международного сотрудничества вплоть до созыва Венского конгресса. И сам конгресс, и последовавший за ним «Европейский концерт» являются классическими примерами конференций, организованных для того, чтобы обсудить условия окончания войны и оговорить критерии наступившего всеобщего мира. Несмотря на то, что участники конгресса руководствовались политическими соображениями, присущими своему времени, а именно откровенной приверженностью к доминирующей позиции великих держав и демонстративным отказом от принципов универсальности и равенства суверенных государств,⁴ поводом для его созыва послужили те же доводы, которые используются для организации подобного рода конференций в настоящее время.

Проведение последующих конференций в XIX веке было сравнимо с работой Венского конгресса. В особенности это касалось Берлинского конгресса 1878 года, созванного для предотвращения конфликта между европейскими державами. В результате мир был поделён между ними без учёта прав колонизированных территорий на самоопределение. Тенденция, направленная на то, чтобы вовлечь в процесс переговоров как можно больше участников проявилась во время Гаагских мирных конференций 1899 и 1907 годов. На организаторов повлияли конференции, которые проводились на американском континенте сразу после заседания Панамского конгресса 1826 года, организованного Симоном Боливаром. Таким образом, на Гаагских конференциях были опробованы инновационные процедуры, в которых принимало участие большее количество государств.⁵ Именно в это время было заявлено о том, что данному процессу необходимо придать законный статус. На заседании Лиги Наций, которое последовало за Парижской мирной конференцией 1919 года, была сделана серьёзная попытка узаконить новые правила проведения международных форумов.⁶ Государства-члены постановили, что приоритетом деятельности организации должны быть продолжающиеся дипломатические консультации, необходимые для урегулирования конфликтов, и что в процессе необходимо ориентироваться на успех, достигнутый в течение предыдущих десятилетий. Таким образом, опыт мирных конференций был применён к модели парламентской дипломатии.⁷

В дальнейшем становлении международных норм, касающихся работы конференционной дипломатии, отразилось осознание того, что первостепенной задачей конференций нового поколения должно быть избавление грядущих поколений «от бедствий войны». К этому решению страны пришли после прекращения работы Лиги Наций и окончания Второй мировой войны. С образованием Организации Объединённых Наций в мире опять появился крупнейший институт международного управления, способный использовать имеющиеся у него ресурсы для предотвращения конфликтов. Тем не менее потребность в проведении конференций вне ООН сохранилась, в особенности для рассмотрения проблем, решение которых выходило за рамки деятельности самой организации. Примерами таких форумов были конференции, посвящённые проблемам Юго-Восточной Азии (Лаос и Вьетнам), проходившие в течение 1950-х, 1960-х и 1970-х годов, переговоры по Ближнему Востоку, включающие Женевскую конференцию по Ближнему Востоку 1973 года, а также встречи, посвящённые проблемам Кипра (Лондонская конференция по Кипру 1959 года).⁸ Всё же использование мирных конференций как таковых уже не было столь распространённым явлением. Начиная с 1960-х и 1970-х годов в жизни международного сообщества гораздо большее значение чем конференционная дипломатия в её прежнем истолковании приобрели так называемые всемирные конференции. Они проходили по большей части в атмосфере холодной войны, что отнюдь не способствовало конструктивному подходу к обсуждаемым на них проблемам, но в них действительно принимали участие делегаты практически со всех концов земного шара. Эти конференции лишь косвенно способствовали предотвращению конфликтов, благодаря тому, что их участникам удавалось урегулировать преграды технического характера, стоявшие на пути поддержания устойчивого и прочного мира.

Во время холодной войны и после её окончания, с увеличением числа внутригосударственных конфликтов, мировая общественность вновь обратилась к мирным конференциям. В 1980 годах, в результате работы Контадорской группы, а также продолжившей её дело группы «Эскипулас», целому ряду латиноамериканских стран удалось найти общий язык в процессе прекращения гражданских войн в регионе посредством проведения мирной конференции и серии переговоров. Это в свою очередь способствовало установлению прочного мира и обеспечению своего рода безопасности в Центральной Америке.⁹ В результате распада бывшей Югославии был созван целый ряд конференций, целью которых было прекращение разыгравшегося конфликта. В конечном счете участникам Дейтонской конференции, которая проходила в 1995 году, удалось положить конец кровопролитию и заложить основы мирного развития Боснии в послевоенный период.  В 1990-х и 2000-х также проходил целый ряд важных мирных конференций, посвящённых урегулированию ситуации на Ближнем Востоке. Три наиболее известные из них Мадридская мирная конференция, последовавшие за ней переговоры в Осло и Саммит по Ближнему Востоку в Кэмп-Дэвиде. Казалось, что эти инициативы могут подвести Израиль и его соседей к установлению прочного мира, но этого не произошло из-за новых вспышек конфликта, свидетельствующих об ограниченных возможностях конференций как способа мирного урегулирования в контексте современной международной ситуации.

ИЗВЛЕКАЯ УРОКИ

Какие уроки можно извлечь из этого краткого обзора практики конференционной дипломатии? Безусловно, в отличие от первых конференций, на которых вообще не существовало какого-либо понятия о равенстве суверенных государств, в настоящее время международные мирные форумы подразумевают участие всех заинтересованных государств, а порой и представителей субъектов, не имеющих государственного статуса. Несмотря на то, что эта практика развивалась параллельно с установлением принципа многосторонних отношений, специфика мирных конференций, подразумевающая участие всех заинтересованных сторон, которая наблюдалась во время работы Гаагской конференции, определилась ещё до основания Лиги Наций. Учитывая сложности, которые возникли в связи с выработанным в Гааге подходом, основанным на принципе общего согласия 44-х независимых государств, объединившихся от имени «всего цивилизованного мира», эту тенденцию нельзя назвать неизбежной.¹⁰ В то же время благодаря мирным конференциям в Гааге дипломаты утвердились во мнении, что в этих встречах, проходивших независимо от традиционных дипломатических каналов, было определённое преимущество. Подобные форумы позволяли взглянуть по-новому на давно наболевшие проблемы – урок, который был передан следующим поколениям.  Кроме того, когда речь идёт о формировании подкреплённой личными контактами международной системы как о приоритетной модели в отношениях между государствами в современном мире, необходимо вспомнить о процессе достижения взаимопонимания, благодаря которому цели Гаагских конференций в общем и целом были выполнены, несмотря на всевозможные неудачи. Этот факт способствовал образованию группы дипломатов, которые впоследствии сотрудничали в создании Лиги Наций.¹¹

С другой стороны, когда государства ставят целью обсудить условия только что заключённого мира, или пытаются положить конец неугасающему конфликту, не следует автоматически прибегать к конференционной дипломатии, за исключением тех случаев, когда переговоры тщательно спланированы. В противном случае этот метод урегулирования конфликтов может привести к прямо противоположным результатам. Историки ещё долго будут обсуждать неудачи Парижской мирной конференции 1919 года, которые объясняются ограниченным количеством участников и тем, что решение о проведении конференции было принято слишком скоропостижно после окончания одной из наиболее опустошительных войн в мировой истории.

Сегодня конференционная дипломатия уже не такое новое явление, как во времена Меттерниха. В настоящий момент критика в её адрес заключается в том, что когда целью переговоров является урегулирование продолжающегося конфликта  –  как это происходит в Сирии  – созыв конференции свидетельствует о давлении, оказываемом на наиболее влиятельные государства предпринять хоть какие-нибудь меры, вместо того, чтобы подойти к проблеме взвешенно и дипломатично.¹²  Как правило, конференции неизбежно привлекают внимание средств массовой информации. Поэтому дипломаты должны быть осмотрительны, если они прибегают к конфереционной дипломатии, в особенности если у них отсутствует четкая стратегия действий. Часто обращение к методам традиционной дипломатии, как, например, в случае посреднической роли Европейского союза в переговорах между Сербией и Косово, может быть более подходящим, чем созыв большой конференции, целью которой является оказание стратегического давления на стороны, вовлечённые (или стороны, которые могут быть вовлечены) в конфликтную ситуацию.

ВЗГЛЯД В БУДУЩЕЕ 

Для того чтобы конференционная дипломатия оставалась эффективным методом разрешения споров в ближайшие десятилетия, она должна учитывать специфику современных конфликтов. Число конфликтов между сторонами, не имеющими статуса государства, возросло. Если в 1989 году было зарегистрировано приблизительно 15 таких конфликтов, то в 2011 их насчитывалось уже 38.¹³ Число погибших в результате боевых действий в такого рода конфликтах возросло более чем в три раза. Если в 2007 году их было приблизительно 2 000, то в 2011 году количество погибших составило более 6 000 человек в год. Во время созыва конференций всё в большей степени необходимо учитывать тот факт, что в современных конфликтах принимают участие самые различные образования. Часто речь идёт о незаконных военных группировках, некоторые из которых могут быть запрещёнными террористическими организациями. Следует также уделять внимание тем, чьи интересы могут быть затронуты в результате конфронтации. Важно отметить и роль представляющих гражданское общество неправительственных организаций, которым гораздо чаще предоставляется возможность наблюдать за ходом международных мирных конференций, чем участвовать в них.

Если целью многосторонней конференционной дипломатии будет по-прежнему служить эффективным методом по предотвращению конфликтов, и если ей будет и дальше предписано содействовать установлению и поддержанию устойчивого мира, то при созыве мирных конференций будет совершенно необходимо вовлекать в процесс все задействованные в конфронтации стороны, включая тех, кто инициирует конфликт, и тех, кто непосредственно пострадал от него. В свете многочисленных угроз, стоящих перед миром сегодня, Бертран Рамчаран считает, что «настало время для созыва международной мирной конференции с целью модернизировать механизмы для поддержания мира и безопасности в двадцать первом веке».¹⁴ Это очень своевременное наблюдение, которое должно стать частью более широкой дискуссии, касающейся реформ системы международного управления, в том числе реформы Совета Безопасности Организации Объединённых Наций, необходимой для более эффективной работы этого органа в области предотвращения конфликтов. Отмечая 200-летнюю годовщину Венского конгресса и 70-летие Организации Объединённых Наций, необходимо продолжать внедрять новые идеи и методы для поддержания нашего общего дела по предотвращению жестоких и опустошающих конфликтов.   

1 Mark Mazower, Governing the World: The History of an Idea (New York: Penguin, 2012), p. 3. (Марк Мазовер, Управление миром: история идеи)

2 Bertrand G. Ramcharan, International Peace Conferences (Leiden, Netherlands, Martinus Nijhoff, 2015). (Бертран Рамчаран, Международные мирные конференции)

3 A.J.R. Groom, “Conference Diplomacy”, in The Oxford Handbook of Modern Diplomacy, Andrew F. Cooper, Jorge Heine, and Ramesh Thakur, eds., (Oxford, Oxford University Press, 2013), pp. 266–267.

4 Martha Finnemore and Michelle Jurkovich, “Getting a Seat at the Table: The Origins of Universal Participation and Modern Multilateral Conferences”, Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations, vol. 20, No. 3 (July – September 2014), pp. 361-373 (363).

5 Там же, стр. 363–365.

6 Stephen C. Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations. A Story of Superpowers, Secret Agents, Wartime Allies and Enemies, and Their Quest for a Peaceful World (Boulder, Colorado, Westview, 2003), p. 21. (Стивен Шлезингер, Процесс становления: Образование Организации Объединённых Наций. История сверхдержав, секретных агентов, военных противников и союзников, и их стремление установить мир на Земле)

7 Groom, “Conference Diplomacy”, p. 265.

8 Ramcharan, International Peace Conferences.

9 Michael Stevens and others, “Latin American Perspectives on Peace and Reconciliation,” in International Handbook of Peace and Reconciliation, Kathleen Malley-Morrison, Andrea Mercurio and Gabriel Twose, eds., Peace Psychology Book Series 7 (Springer, New York, 2013), pp. 561–79.

10 Arthur Eyffinger, The 1907 Hague Peace Conference: “The Conscience of the Civilized World” (The Hague, Judicap, 2007), Preface (Предисловие).

11 Mazower, Governing the World: The History of an Idea.

12 New Statesman, “The Syria peace talks are doomed before they have even begun”, 22 January 2014. С публикацией можно познакомиться на веб-сайте http://www.newstatesman.com/politics/2014/01/syria-peace-talks-are-doomed-they-have-even-begun.

13 Human Security Report Project, Human Security Report 2013, p. 97. С публикацией можно познакомиться на веб-сайте http://www.hsrgroup.org/human-security-reports/2013/overview.aspx. 

14 Ramcharan, International Peace Conferences.