Проблема жилья после тайфуна Хайян и необходимость координации действий на местном, национальном и международном уровнях

Вид разрушений города Таклобан, Филиппины, после тайфуна "Хайян", как и любого другого населенного пункта, пострадавшего в результате бедствия, не оставляет равнодушным. Жилые кварталы за день становятся заброшенными пустырями. Дома превращаются в руины. Задача обеспечения жильем миллионов людей, в одно мгновение оказавшихся бездомными и уязвимыми, решение которой крайне необходимо для спасения жизней и облегчения страданий затронутого населения, может показаться безнадежной даже наиболее оптимистически настроенным представителям организаций по оказанию чрезвычайной помощи.

В Манилу я приехала в феврале 2014 года в качестве сотрудника по вопросам отчетности Управления Организации Объединенных Наций по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). Я прибыла вместе со второй волной резервного персонала, развернутого в связи с необходимостью преодоления последствий тайфуна "Хайян", который обрушился на центральную часть Филиппин 8 ноября 2013 года, в результате чего в некоторых беднейших районах страны по меньшей мере 6300 человек погибли и 4 миллиона остались без крова. Это был самый разрушительный тайфун за всю историю Филиппин, и он до сих пор является самым сильным ураганом, зарегистрированным во время штормового прилива. Это было мое первое участие непосредственно в гуманитарной операции, и мне было интересно посмотреть, как международные и национальные организации совместными усилиями могут помочь людям в кризисной ситуации.

Ко времени моего приезда уже началась широкомасштабная и в целом успешная ликвидация последствий стихийного бедствия, причем были хорошо профинансированы и быстро развернуты механизмы координации мер реагирования в чрезвычайных ситуациях, прекрасна организована координация действий гражданских и военных подразделений и не было никаких серьезных пробелов в охвате. Помощь поступала от Организации Объединенных Наций и ее партнеров, правительства Филиппин, частного сектора, гражданского общества и филиппинской диаспоры¹. Каждая сторона имела свои собственные планы и приоритеты, но были и общие цели, которые включали в себя оказание содействия восстановлению общин и местных органов власти, восстановление и укрепление потенциала противодействия бедствиям. Предоставление жилья — осуществляемое таким образом, чтобы содействовать самостоятельным усилиям пострадавшего населения по восстановлению - являлось частью реализации этих целей.

На этапе чрезвычайной ситуации гуманитарные организации предоставили временное жилье более 500 000 домохозяйств. Остальные семьи получили помощь от правительства², в том числе путем переселения в эвакуационные центры или временные жилища. Вместе с тем, за время моего пребывания в стране, в том числе в тот период, когда после стихийного бедствия прошло шесть месяцев, процесс оказания помощи в обеспечении жильем замедлился, что стало вызывать все большее разочарование среди затронутых общин. Возникли проблемы, которые не были учтены при составлении программы чрезвычайного реагирования и которые было нелегко обойти. Домохозяйства не видели возможности восстановить все своими силами³. По-прежнему необходима была помощь, но на более индивидуализированной основе, требующей более глубокого понимания и взаимодействия с национальными и местными властями и теми, кто продолжал жить во временных убежищах.

Каковы причины такого положения? В определенной степени, тому есть объяснения. Для планирования и осуществления программ по обеспечению жильем может быть необходимо больше времени⁴, и хронически ощущался недостаток финансирования мер по предоставлению жилья; спустя семь месяцев после тайфуна "Хайян" группа была профинансирована лишь на 42 процента и нуждалась в дополнительной сумме в размере 178 млн. долл. США⁵. Имелись сложности в отношении жилья, земли и имущества, в том числе медленно принимались решения в отношении 40-метровой зоны вдоль побережья, признанной правительством "небезопасной", в которой восстановление было вначале запрещено, а затем через некоторое время частично разрешено на основе картографирования опасных зон и решения местных органов власти. С этим была также связана проблема выявления земель, на которых могли поселяться или строиться те, кто проживал во временных жилищах, или те, кто проживал в небезопасной зоне. Надо было также решить, имеются ли на участках, планируемых для переселения перемещенных семей, возможность для обеспечения средств существования⁶.

На еженедельных совещаниях по вопросам межведомственной координации и деятельности гуманитарной страновой группы ощущалось большое желание перейти к этапу восстановления, но основное внимание уделялось вопросам изменения механизма координации, а не содержания программы⁷.  Такие изменения потребовали бы более тщательного рассмотрения партнерами того, какие потребности были выполнены, а какие нет, и готовности переориентировать финансовые средства и ресурсы соответствующим образом. Осуществление последнего является само по себе проблемой, так как финансирование в основном производится на основе мандатов или партнерских отношений, и деятельность доноров часто является недостаточно гибкой в плане адаптации к меняющимся потребностям и ситуациям⁸.

Существуют различия в понимании этапов оказания чрезвычайной помощи и скорейшего восстановления и границы между ними. Например, международное сообщество в течение первых трех-шести месяцев, как правило, уделяет основное внимание мероприятиям по оказанию чрезвычайной помощи, в то время как филиппинская сторона считала, что этап преодоления последствий стихийного бедствия должен быть коротким, и предлагала быстрее переходить к этапу восстановления. Существовала также неопределенность в отношении параллельных правительственных возможностей и сроков, что создавало возможность дублирования мер реагирования. И опять же, отсутствие гибких программ мешало созданию условий для направления развития координации действий национальных и международных учреждений в сторону этапа восстановления, особенно в тех местах, где имелось компетентное руководящее присутствие или национальный персонал, численность которого можно было максимально увеличить⁹.

Действительно, именно в связи с этим бедствием на Филиппинах особенно заметным оказалось замедление процесса и то, как этого можно было бы избежать, если бы больше внимания уделялось работе с местными и национальными органами власти. На Филиппинах для преодоления последствий стихийных бедствий обычно используется самовосстановление, и тайфун "Хайян" не стал исключением. В то время как гуманитарные партнеры занимались такими важными делами, как организация центров для перемещения и защита прав размещенных там людей, значительная часть пострадавшего населения вернулась домой, зачастую в течение нескольких дней после стихийного бедствия, и занялась строительством по крайней мере временного жилья¹⁰. После этого им уже были необходимы качественные материалы для восстановления своих домов таким образом, чтобы они могли выдерживать будущие риски.

Международные меры реагирования были нацелены на восстановление, но, вероятно, не в достаточно крупных масштабах и не достаточно быстрыми темпами. В июне 2014 года, например, УКГВ сообщило, что партнеры Группы по вопросам жилья обеспечили около 570 000 домашних хозяйств (около 3 млн. человек) палатками и брезентом, при этом лишь 162 000 домашним хозяйствам (примерно 842 тысячи человек) была оказана поддержка в самостоятельном восстановления жилья путем предоставления прочных кровельных конструкций, инструментов и строительных материалов для ремонта их домов¹¹.

По сути дела, налаженное сотрудничество между международными, национальными и местными субъектами ведет к более согласованным действиям партнеров по гуманитарной деятельности в оказании мер реагирования; повышению уровня осведомленности о фактических потребностях и долгосрочных стратегиях; уменьшению дублирования при оказании помощи; и помогает обеспечить связь между программами по обеспечению жильем и строительством более устойчивых жилых домов. Между тем, некоторые успехи в деле преодоления последствий тайфуна "Хайян" могут найти применение в рамках мер реагирования по обеспечению жильем в соответствующих условиях в будущем. К ним относится использование механизмов общения с общинами и подотчетности перед пострадавшим населением; использование денежных переводов вместо помощи натурой, что позволило получателям приобретать товары, в которых они нуждаются, и одновременно поддержать местную экономику; использование советников по тематическим вопросам, которые могут заниматься вопросами жилья и, возможно, даже жилищного строительства, землепользования и имущества; и разработка руководящих принципов восстановления жилья и плакатов на тему "строить заново надежнее, чем было", которые выпускает Группа по вопросам жилья в сотрудничестве с правительством и учреждениями-партнерами¹².

Операция в связи с тайфуном "Хайян" является поучительной не в последнюю очередь потому, что Филиппины — одна из наиболее подверженных опасным явлениям стран мира — являются страной с уровнем дохода ниже среднего с хорошо развитой национальной системой борьбы со стихийными бедствиями. Меры по преодолению последствий пользовались поддержкой у широкой общественности и освещались в средствах массовой информации, им благоприятствовали давние связи с донорами, отсутствие крупных "конкурирующих" бедствий и то, что правительство принимающей страны признает свою обязанность по защите своих граждан¹³. Поэтому даже еще более важно внимательнее изучить проблемы, с которыми пришлось столкнуться, несмотря на существование этих благоприятных условий.

Проблемы, описанные в настоящем документе, нельзя назвать редкими, к тому же они хорошо описаны в докладах, содержащих оценки мер реагирования в связи с тайфуном "Хайян". В одном таком докладе было установлено, что со временем степень удовлетворенности получателя помощи в связи с оказываемой ему помощью в самостоятельном восстановлении жилья уменьшалась¹⁴, что свидетельствует о важности обеспечения того, чтобы на начальном этапе помощь в создании временного жилья была эффективной и надлежащей и обеспечивала семьям возможность восстановить свои дома и более надежно отстроиться с самого начала.

Поэтому отрадно, что Генеральный секретарь в преддверии Всемирного саммита по гуманитарным вопросам призывает международных субъектов в контексте ликвидации последствий стихийных бедствий задаться вопросом о том, что они могут сделать для того, чтобы внести свой вклад в то, что люди и общины уже делают. Взаимодействие и сотрудничество с национальными властями и местными жителями сделают международную помощь более соответствующей возможностям населения принимающих стран и позволят субъектам добиваться коллективных результатов, которые будут способствовать снижению потребностей, рисков и уязвимости. Однако такой чрезвычайный подход не может быть устойчивым долгосрочным методом работы и должен применяться в исключительных случаях, хотя при этом могут сохраняться определенные потребности в помощи и защите¹⁵. Когда речь идет о жилье, лучше совета не может быть.

Примечания

¹ Teresa Hanley and others, “IASC Inter-agency humanitarian evaluation of the Typhoon Haiyan Response.” Prepared on behalf of the Inter-Agency Humanitarian Evaluation Steering Group (New York, United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), October 2014), рр. v, viii. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: www.humanitarianresponse.info/en/programme-cycle/space/document/iasc-inter-agency-humanitarian-evaluation-typhoon-haiyan-response.

² Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan (Yolanda)”, Shelter Cluster Brief (19 июня 2014), р. 1. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/document/typhoon-haiyan-yolanda-shelter-cluster-brief-19-june-2014.

³ Philippines Shelter Cluster, “Shelter Sector Response Monitoring, Typhoon Haiyan, Philippines, 2013. Final Report: Monitoring Assessment 2”, Сентябрь 2014, р. 30. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/assessment/shelter-sector-response-monitoring-typhoon-haiyan-final-report.

⁴ Ibid., стр. 31.

⁵ Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan (Yolanda)”, р.1.

⁶ Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, р. 59.

⁷ Ibid., р. 58.

⁸ Доклад Генерального секретаря в связи со Всемирным саммитом по гуманитарным вопросам "Единое человечество: общая ответственность", 2 февраля 2016 года (A/70/709), стр. 50-51. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: https://consultations.worldhumanitariansummit.org/whs_sgreport.

⁹ Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pp. vii–viii, 51.

¹⁰ Ibid., pp. vi, 29, 46, 59, 71.

¹¹ Ibid., pp. 26–27; Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan”, p. 1.

¹² Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pp. viii,

ix, xiii, 57, 59; Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan”, p. 1.

¹³ Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pp. ix, 18, 70.

¹⁴ Philippines Shelter Cluster, “Shelter Sector Response Monitoring”, p. 30.

¹⁵ Доклад Генерального секретаря в связи со Всемирным саммитом по гуманитарным вопросам, стр.39-40, 48.