可持续发展目标11与可持续发展成败的关键因素

可持续发展的词汇表中有一个经常使用的术语：市场失灵。这个术语是由在匈牙利出生的经济学家弗朗西斯•米歇尔•巴托尔 (Francis Michel Bator) 提出和普及的，在哈佛大学执教之前，他曾在美国总统林登•约翰逊 (Lyndon Johnson) 的政府里任职。
1958年8月，巴托尔在《经济学季刊》上发表文章，阐述了市场失灵的概念，即“某种或多或少理想化的价格市场体制无法维持‘合意的’活动或无法阻止‘非合意的’活动的失灵。”1

在可持续发展的背景下，特别是在落实可持续发展目标的背景下，市场失灵的概念被赋予了全新的意义。为实现可持续发展目标，我们需要从根本上改革现有的全球金融架构。目前的架构将资金用于维持非合意的活动，例如大幅增加我们的碳足迹，加剧性别不平等或剥夺个人和社区获得体面工作和包容性经济增长的机会等。可持续发展需要一种新的金融架构，能够激励资金提供者为合意的活动投资，即将我们所有人作为一个全球共同体团结起来的活动，这些活动正代表着可持续发展目标的含义。
最易忽视的一个可持续发展驱动因素是地方融资，尤其在发展中国家和最不发达国家。考虑实现可持续发展的实际做法或机制时，你会发现地方治理的重要性显而易见。地方政府最了解当地的可持续发展需求。他们能够召集当地利益攸关方，使可持续发展进程成为民主实践。相比各国政府，他们也更有可能采用合适的政策和条例。

但是，地方政府通常无法获取和积累必要的资本，换言之，他们形成可持续发展所需的资本。发展中国家和最不发达国家的城市资本形成水平低。这一现象存在诸多原因，包括各国政府拒绝授予城市税收监管权以及发行债券以进入国内和国际资本市场的权力，且城市的信用很大程度上取决于各国政府的债务比率。

但是，个别原因并不能反映集体现实的力量。目前的全球金融架构将资金输送至各国政府、发达国家的地方政府以及大型企业，在这个方面做得非常出色，但在向世界上最需要可持续发展的地区城市输送资金方面做得并不理想。根据定义，这种架构正造成市场失灵，使可持续发展面临最大挑战的地区，最不可能获得支持可持续发展所需的融资。这些地区包括世界上最不可能实现包容性、安全、复原力和可持续的城市、人类住区和地点。

进一步来看，未来十年，城市化可能是最主要的全球人口趋势。根据《世界城市化前景：2018年订正版》，到2050年，全球约80%的国内生产总值来自城市，68%的全球总人口将是城市居民。22013年，国际货币基金组织和世界银行联合发布的一份报告指出，到2030年，发展中国家预计增加14亿人口，其中96%将生活在城市地区。3目前，在世界上35个增长最快的城市中，有30个位于最不发达国家。4

因此，纠正市场失灵，不仅仅是确保发展中国家的城市不用屈就一个长期欠发达的未来。鉴于未来发展中国家城市化趋势的范围之广，在这些国家建设可持续的城市和社区，即实现可持续发展目标11，是确保我们实现全球城市化管理的唯一途径。这意味着城市需要获得资本。

我们寻求改变金融架构的一个关键方法看似很简单。既然发展中国家和最不发达国家的城市无法获得资本，那么，改革这种架构以减少和消除市场失灵的一个方法，就是确保这些城市能够真正获得资本。但是如何实现呢？联合国资本发展基金（资发基金）在孟加拉国开展的一个试点项目，提供了一种可扩展、可复制且具有影响力的解决方案。

首先，我们对几个城市进行测试，证明他们的信用，并鼓励它们试行新的监管方式。有一种不言而喻而能自圆其说的解释，即城市看起来信用风险大，是因为无法进入资本市场，而各国政府则因为害怕信用风险，拒绝授予城市进入资本市场的监管工具。但是事实上，有些信用良好、达到投资级的城市，仍无法获得资本。在孟加拉国和尼泊尔，我们对几个城市进行了信用测试，发现有7个（孟加拉国3个、尼泊尔4个）达到投资级。我们将此结果告知孟加拉国政府，然后就在这些城市试行信贷方案达成了共识。

接下来，我们选定了信贷将资助的一系列可持续项目。在孟加拉国，我们已简要规划了其中的两个项目。一个项目涉及商业市场，包括一个促进出行和交通的巴士总站、一个市政厅和八个商业中心。另一个项目涉及六个不同城市的废物变能源项目。在所有项目中，我们都与国家和地方政府伙伴合作，争取他们的参与，并利用他们的资源。最后，我们展望未来，创新在望。我们与这些合作伙伴一起，为城市创建合适的金融工具，吸引投资资本，并将资本用于已选定的可持续项目。由于目前正处于孟加拉国城市进入资本市场的试点阶段，这些城市现在可以发行可支持长期贷款的债券，把资本精确投向当地可持续发展项目。同样重要的是，我们可以确定一个担保人，既可以是本国政府，也可以是多边发展机构，为债券发行提供担保，促使原本不会投资的人转而愿意投资。

最值得考虑的可能是，可以将该过程广泛推广到孟加拉国和尼泊尔之外的地方。该项目获得的成功可以提供一个范例，表明地方政府在世界上最艰苦的地区可以充当可持续发展的驱动力。此外，农村地区也不一定要被落下。城市筹集的充裕资金也可以让农村地区受益，农村地区和城市可以共同获得关注气候变化和增强妇女经济权能等问题的专题基金。

可持续发展目标不只是一个议程，而且代表了全民的意愿。作为个人、社区和社会，我们做出的每一个选择，都决定我们将推动或阻碍可持续发展。全球金融架构及其内部行为体也是如此。我们的决定将确定全球金融架构是否能推动实现可持续发展，或者说，如果幸运的话，不管有没有该架构，可持续发展都可能实现。

最重要的是，这个民意是基于一个不可否认的现实：城市化正在发生，未来的经济和政治重心正在向地方层面转移。可持续发展目标11代表着一个基本现实：地方社区将成为决定可持续发展目标成败的关键因素。我们必须建立与这一现实相称的全球金融架构。

注释
 

1. Francis M. Bator, “The anatomy of market failure”, The Quarterly Journal of Economics, vol. 72, No. 3  (August 1958), 351.弗朗西斯•米歇尔•巴托尔.“市场失灵的剖析”，《经济学季刊》，1958-08，72（3）：351.

2. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Urbanization Prospects: The 2018 Revision (ST/ESA/SER.A/420) (United Nations, New York, 2019), p. p. 3, xix. Available at https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-Report.pdf.联合国经济和社会事务部，《世界城市化前景：2018年订正版》（ST/ESA/SER.A/420）（联合国，纽约，2019年），第3页.https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-Report.pdf.

3. World Bank, Global Monitoring Report 2013: Rural-Urban Dynamics and the Millennium Development Goals (Washington, D.C., 2013) p.1. Available at http://pubdocs.worldbank.org/en/961951442415876455/GMR-2013-Full-Report.pdf.世界银行，《2013年全球监测报告：城乡动力机制与千年发展目标》（华盛顿哥伦比亚特区，2013年），第1页.http://pubdocs.worldbank.org/en/961951442415876455/GMR-2013-Full-Report.pdf.

4. United Nations Capital Development Fund, Report on results achieved by the United Nations Capital Development Fund in 2018. DP/2019/18. Annual session 2019, 30 May, 3-4 June 2019 (New York, 2019), p. 8. Available at https://digitallibrary.un.org/record/3800865#record-files-collapse-header 联合国资本发展基金，《联合国资本发展基金在2018年取得的成果报告》.DP/2019/18.2019年年度会议，2019年5月30日，6月3至4日（纽约，2019年），第8页.https://digitallibrary.un.org/record/3800865#record-files-collapse-header.

2020年2月15日

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