Ban Ki-moon a été nommé au poste de Secrétaire général des Nations Unies pour un deuxième mandat de cinq ans dans son style habituel : la discrétion. Malgré les jeux de pouvoir qui divisent actuellement le Conseil de sécurité, les 15 membres lui ont apporté leur soutien et, une semaine plus tard, l'Assemblée générale lui a accordé son accord unanime. C'est la première fois qu'un candidat a été proposé sans que cela suscite des controverses parmi les États membres, une réalisation remarquable pour Ban Ki-moon - qui devrait être saluée comme une victoire politique majeure.
Pourtant, les débuts de son premier mandat n'ont pas été faciles. Les six premiers mois, la presse occidentale ne s'est pas privée de le critiquer. À mi-parcours de son mandat, les opinions n'avaient guère changé. « Il cède trop facilement », indiquait The Economist, critiquant en particulier son style de direction et de diplomatie peu dynamique.
L'année 2011 a marqué un tournant dans sa carrière politique. Selon Richard Gowan, du Center for International Cooperation de la New York University, les résultats obtenus par l'ONU dans le domaine des opérations de maintien de la paix ont joué un rôle décisif dans sa réélection. En effet, le Secrétaire général a pris fermement position contre Laurent Gbagbo, le Président ivoirien sortant, vaincu aux élections, lui demandant de céder le pouvoir. Il a également participé étroitement au suivi du référendum sur l'autodétermination du Sud-Soudan ainsi qu'aux élections controversées en Haïti. Sa conduite durant la situation volatile dans le monde arabe a été saluée par la communauté internationale. Selon M. Gowan, les hauts fonctionnaires des Nations Unies éprouvent désor- mais « un respect nouveau pour son jugement et son courage politiques1 ».
Comment Ban Ki-moon sera-t-il jugé au cours de son deuxième mandat à la tête de l'organisation mondiale œuvrant à réaliser la paix et la sécurité internationales ? Selon la première version critiquée ou selon la deuxième version plus favorable ? Même si une étude approfondie nous entraínerait trop loin du sujet de cet article, je voudrais, afin d'encourager une analyse plus poussée, dire quelques mots sur les fonctions centrales du Secrétaire général. Dans le domaine de la paix et de la sécurité, il porte plusieurs casquettes : il est général des opérations de maintien de la paix, prince politique de la diplomatie internationale, pape laïc des valeurs de la Charte et Président-directeur général d'une bureaucratie internationale complexe. Tous ces rôles sont complémentaires et liés entre eux, mais par souci de clarté, cet article traitera chacun séparément.
Après cinq ans à son poste, il semble évident que Ban Ki-moon a une préférence marquée pour la casquette de diplomate international, et il la porte de manière discrète. Depuis sa prise de fonctions, ses déclarations et ses actions indiquent une réorientation intentionnelle du maintien de la paix vers l'établissement de la paix. Il a passé une grande partie de sa première année à démêler les complexités d'une mission de maintien de la paix au Darfour. Son style diffère de celui de son prédécesseur. Il s'est opposé à imposer de nouvelles sanctions contre le Soudan et a usé sans relâche de son influence auprès de la Chine, un allié essentiel de Khartoum. Ses efforts ont été récompensés avec le déploiement d'une opération hybride menée par l'Union africaine et l'ONU au Darfour. Toutefois, ses efforts en matière de diplomatie n'ont pas eu un très grand succès : la mission a été déployée sur le terrain, mais le matériel militaire a manqué et des problèmes de gestion et de coordination se sont posés. Depuis, on n'a plus parlé de ces nouvelles missions hybrides.
Dans les crises suivantes, M. Ban a continué de montrer sa préférence pour un engagement progressif et une diplomatie discrète. Au Kosovo, il a choisi de créer un cadre neutre au sein duquel « les pays pourraient, avec le temps, se prononcer sur l'indépendance du Kosovo2 ». Pendant la crise humanitaire de 2008 en République démocratique du Congo (RDC), il a dépêché un envoyé spécial, l'ancien Président nigérian Olusegun Obasanjo, pour servir de médiateur. C'est à ce dernier que l'on attribue le rapprochement entre la RDC et le Rwanda - un fait qui a renforcé les arguments qui plaident en faveur de l'engagement diplomatique plutôt qu'à d'autres options de maintien de la paix plus coûteuses.
Mais le vrai changement pour Ban Ki-moon a été la crise en Côte d'Ivoire en 2011, où il s'est jeté dans la bataille après le refus du Président Gbagbo de quitter le pouvoir, ce qui a entraíné un cycle de violence dans ce pays déjà meurtri. Il est intervenu rapidement et a demandé à Laurent Gbagbo de se retirer avant que le Conseil de sécurité ne prenne des mesures. Finalement, le Conseil s'est joint à l'appel, autorisant la mission de maintien de la paix de l'ONU, avec l'appui des soldats français, à utiliser tous les moyens nécessaires pour arrêter les massacres. Cela a permis au président élu, Alassane Ouattara, de prendre ses fonctions après la capture et l'arrestation de Laurent Gbgabo. C'était un pari inhabituellement dangereux, mais son initiative a suscité de nombreux éloges.
La Côte d'Ivoire a été, et est sans doute, une exception par rapport à la médiation et à la diplomatie préventive privilégiées par Ban Ki-moon. Lors d'une séance informelle sur la médiation qui a eu lieu au Siège des Nations Unies à New York en novembre 2011, il a de nouveau insisté sur le fait que l'Organisation devait renforcer sa capacité à fournir un appui en matière de médiation afin de prévenir les conflits dans le monde. Cela indique un intérêt croissant pour la prévention des conflits et l'établissement de la paix au sein du système des Nations Unies parmi les États membres et d'autres acteurs. Le nouveau Groupe des amis de la médiation, créé par Ban Ki-moon, qui est composé de 12 États membres et se fait le champion de la récente résolution relative à cette question, est un exemple de ce nouvel activisme. Cette tendance résulte indirectement d'une double dynamique sur la scène mondiale. Si en Europe, au Japon et aux États-Unis, les Gouvernements à court d'argent privilégient des initiatives de maintien de la paix moins coûteuses, les puissances émergentes, comme la Chine, l'Inde et le Brésil, préconisent également des démarches moins interventionnistes plutôt que le déploiement de soldats. Très vraisemblablement, ces tendances continueront.
Le Secrétaire général aborde également les questions relatives à la paix et à la sécurité en portant la casquette du pape laïc en soutien aux principes de la Charte des Nations Unies. Sa position, bien entendu, peut être en conflit ouvert avec son rôle de diplomate discret. Ici aussi, il a privilégié la diplomatie discrète dans plusieurs circonstances. Il s'est peu exprimé sur les violations des droits de l'homme au Zimbabwe et au Myanmar, sur les nombreuses victimes civiles au Sri Lanka ou les combats à Gaza. Il a préféré conseiller de ne pas recourir à de nouvelles sanctions contre Khartoum afin de laisser la porte ouverte au déploiement d'une opération de maintien de la paix. En mettant en œuvre le principe controversé de la responsabilité de protéger (R2P), il a donné beaucoup plus de poids à l'alerte précoce, à la prévention et à l'examen des causes structurelles des massacres à grande échelle, choisissant de se tenir à distance des actions interventionnistes préconisées par certains Gouvernements occidentaux dans le contexte de la responsabilité de protéger.
Enfin, le Secrétaire général gère une vaste bureaucratie internationale qui comprend un grand nombre de départements et d'organisations. Même si son rôle de « secrétaire » va au-delà de la paix et de la sécurité, le nombre d'organisations engagées dans les situations de conflit et de post-conflits est impressionnant. En tant que responsable, il a choisi judicieusement de renforcer l'aspect diplomatique dans les crises. En séparant la logistique des missions de maintien de la paix du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) avec la création du Département de l'appui aux missions, il a réduit la centralité institutionnelle de ce Département. De son côté, le Département des affaires politiques (DAP), en mettant davantage l'accent sur les missions politiques, a accompli des progrès importants dans l'amélioration des modes opératoires, l'établissement des budgets et le soutien des missions sur le terrain. La relation entre le chef du DAP et le Secrétaire général est l'une des plus étroites parmi les membres de la haute direction des Nations Unies. Cela pourrait changer lors de son deuxième mandat, car un nouveau responsable sera nommé à la tête du DAP au début de 2012.
LES CINQ PROCHAINES ANNÉES
La préférence de M. Ban pour la diplomatie discrète et l'engagement progressif sera sans doute aussi une caractéristique de son deuxième mandat. Contrairement à son prédécesseur, le Secrétaire général évitera les questions épineuses comme la réforme du Conseil de sécurité et le processus de paix au Moyen-Orient. Toutefois, comme l'ont montré la Côte d'Ivoire et le printemps arabe, les crises spécifiques peuvent l'amener à porter, même à contrecœur, la casquette de général ou de pape laïc. La mission en Libye et au Sud-Soudan posera très vraisemblablement de graves difficultés l'année prochaine.
Les bouleversements qui se sont produits dans les sphères du pouvoir et de l'influence dans le monde ne faciliteront pas sa tâche. Il aura un rôle minime dans la définition de ces dynamiques géopolitiques. Toutefois, les économies émergentes exercent une plus grande influence sur les décisions relatives aux changements climatiques, au Darfour, aux sanctions, à l'envoi de contingents dans les opérations de maintien de la paix ou au recours à la force. Le Secrétaire général devra continuer à travailler d'arrache-pied pour aider les puissances occidentales et les puissances émergentes à mieux se comprendre sur ces questions difficiles. Les États Membres sont de plus en plus divisés. Surmonter ces divisions sera un point important de l'héritage qu'il laissera.
La pression constante des États Membres pour maítriser les coûts et les moyens conjuguée à la restructuration interne du DOMP et du DAP mentionnée plus haut peut représenter une occasion supplémentaire pour le Secrétaire général de rationaliser la réponse des Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité. Au cours des dernières années, divers programmes au sein du Secrétariat ont produit des documents stratégiques et opérationnels, notamment le document de travail de 2009 intitulé « Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies », le rapport du Secrétaire général sur la consolidation de la paix au lendemain d'un conflit, le rapport du Secrétaire général en 2010 sur la stratégie globale d'appui aux missions, l'Évaluation des capacités civiles en 2011 et le tout premier rapport du Secrétaire général intitulé Les fruits de la diplomatie préventive. Ces documents prospectifs fournissent au Secrétariat dans son ensemble le matériel de base pour élaborer une vision et une stratégie unifiées.
Malgré les changements profonds dans la nature des menaces à la paix et à la sécurité internationales, l'ONU continue de fonctionner sur la base de l'Agenda pour la paix de 1992. Ce document historique a été la plus grande source de vision des activités menées récemment par l'ONU dans le domaine de la paix et de la sécurité. Les leçons tirées du document Un agenda pour la paix ont peut-être été trop bien apprises, car les nouvelles entités de l'ONU créées au cours des dix dernières années ont conduit, dans la pratique, à la compartimentalisation des interventions de l'Organisation dans le domaine de la paix et de la sécurité. Il est temps de reconnaítre les limites des concepts de prévention des conflits et de l'établissement de la paix, du maintien de la paix et de la consolidation de la paix comme il est souligné dans ce rapport, ainsi que des départements et des arrangements institutionnels qui découlent de ces concepts. Il faut rompre d'urgence avec les processus institutionnels cloisonnés actuels pour mieux tenir compte des liens entre les efforts politiques, de sécurité et de développement.
Le Secrétaire général pourrait rationaliser les recommandations faites dans les nombreux rapports publiés au cours des dernières années en une vision cohérente qui inspirerait le travail du Secrétariat en matière de paix et de sécurité internationales. Il s'agirait d'un nouvel Agenda pour la paix qui exposerait les arguments en faveur d'une adaptation institutionnelle dans un environnement politique et économique modifié. Les cinq prochaines années représentent une opportunité pour M. Ban de moins s'attirer les foudres de ses détracteurs et, surtout, de laisser un héritage aux générations futures. ❖
Notes
1 Richard Gowan, « Floating Down the River of History: Ban Ki-Moon and Peacekeeping, 2007-2011 », Global Governance 17 (2011), 399.
2 David Harland, « Kosovo and the UN », Survival 52, n° 5 (2010), 94.
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