Les organisations internationales du Congrès de Vienne à nos jours

Quand les organisations internationales ont-elle vu le jour¹? Ce n’est ni en 1945 ni en 1919. Mais, plutôt, en 1814-1815 avec le Congrès de Vienne. Celui-ci a, en effet, marqué un tournant décisif dans l’histoire en créant certaines conditions qui ont permis à un nombre d’États européens de lancer une série d’innovations, d’inventions et de processus d’apprentissage qui ont façonné ce que nous appelons aujourd’hui les organisations internationales (OI).

Après la Révolution française de 1789, Napoléon Bonaparte a bouleversé l’équilibre des puissances en Europe avec ses campagnes militaires et ses conquêtes. Après sa défaite, lors de la bataille de Paris en mars 1814, il a été contraint d’abdiquer². Les frontières territoriales françaises ont été rétablies et huit États européens se sont réunis au Congrès de Vienne, entre septembre 1814 et juin 1815, afin de restaurer l’équilibre des puissances tout en espérant maintenir une paix durable. Les grandes puissances ont reconnu que le système étatique existant n’était plus viable et qu’elles devaient négocier de nouveaux arrangements institutionnels. Cet article explique comment les organisations internationales contemporaines sont issues de ces accords.

Innovations, inventions et processus d’apprentissage

Selon Inis Claude, parmi les conditions qui ont permis la création d’un  nouvel ordre international à Vienne figurent le fonctionnement des États en tant qu’unités politiques indépendantes; les contacts importants entre eux; la conscience des problèmes résultant de leur coexistence; et la reconnaissance du besoin de créer des instruments institutionnels et des méthodes systématiques pour réglementer leurs relations³. John Ikenberry a, plus tard, ajouté qu’à bien des égards, l’État le plus puissant, appelé puissance hégémonique, peut utiliser une stratégie de contraintes institutionnelles après les grandes guerres. Les mécanismes contraignants comprennent les traités et les responsabilités liées à la gestion commune par lesquels les acteurs participants ont la possibilité de faire entendre leur voix et prévoient des procédures pour atténuer ou résoudre les conflits tout en augmentant les coûts de sortie⁴. Afin de parvenir à l’accord recherché, la puissance hégémonique doit se montrer généreuse pendant les négociations et indulgente pour les questions de moindre importance, ce que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande, la nouvelle puissance hégémonique à l’époque, était prêt à faire.

Parmi les innovations agréées à Vienne figuraient de nouvelles règles régissant les relations diplomatiques, comme les titres officiels donnés aux diverses catégories de représentants de l’État et la préséance des États par ordre alphabétique. Ces règles de base ont simplifié la diplomatie bilatérale et multilatérale, devenant un processus continu de codification des relations diplomatiques habituelles.

La plus grande innovation du Congrès de Vienne a été la conférence de suivi. Après être parvenus à un accord, il était courant que États participants convoquent une conférence de suivi pour évaluer si les décisions et les politiques adoptées précédemment avaient été exécutées. La mise en œuvre étant incomplète dans la plupart des cas, de nouvelles délibérations étaient nécessaires pendant la conférence, y compris des décisions sur la convocation d’une conférence de suivi. Depuis 1815, cette idée innovante a donc conduit à un cycle continu de conférences traitant de questions similaires et connexes. Le cycle a également donné lieu à un processus progressif de prise de décisions et à la « dépendance à l’égard des choix antérieurs » au regard des solutions et des efforts communs recensés.

Cette dépendance a été présentée dans des documents écrits. En règle générale, l’Acte final d’une conférence multilatérale contenait un résumé du travail accompli et une annexe des documents que les gouvernements participants avaient signés. Les traités issus de ces conférences s’appuyaient sur les accords précédents, permettant le développement du droit international.

Durant les premières années de la diplomatie de conférence, toutefois, le processus de négociation et de coopération a été laborieux. Les diplomates devaient accepter la participation d’acteurs non diplomatiques, comme les experts et les représentants d’organisations citoyennes, et s’adapter aux nouveaux accords, comme les conférences préparatoires aux réunions diplomatiques. Pour pouvoir progresser, ils devaient aussi aborder de manière plus souple la règle de l’unanimité officiellement approuvée en votant avec un certain degré de réalisme. Le télégraphe et les journaux commençaient également à diffuser rapidement les informations concernant les processus de négociation.

Dès le début, ce système de conférences multilatérales a été caractérisé par l’ouverture : les citoyens assistaient aux conférences organisées à l’initiative de leur gouvernement (les représentants du mouvement pour l’abolition de l’esclavage qui se trouvaient déjà à Vienne ont assisté au Congrès) et, de leur côté, les représentants  gouvernementaux assistaient aux conférences privées. Les gouvernements appréciaient l’expertise et les idées que ces organisations non gouvernementales (ONG) apportaient aux questions à examiner et les ONG voyaient dans les conférences multilatérales une occasion d’influencer la prise de décision officielle. Si elles n’étaient pas invitées, elles s’invitaient. Ce caractère inclusif des conférences multilatérales a continué de se développer dans la phase d’institutionnalisation suivante.

L’institutionnalisation

Depuis les années 1860, la série de conférences multilatérales a été remplacée par des institutions permanentes, désignées alors sous le nom d’Unions internationales publiques. Elles comprenaient, entre autres, l’Union télégraphique internationale (1865), l’Union postale universelle (1874), l’Association internationale du congrès des chemins de fer (1884) et l’Office international d’hygiène publique (1907). Ces unions organisaient des assemblées générales plutôt que des conférences ad hoc, avaient des secrétaires, et plus tard des secrétaires généraux, conscients de la dépendance à l’égard des choix antérieurs.

Les unions ont répondu à l’expansion du capitalisme et de la technologie moderne, qui avait très peu de considération pour les frontières nationales, mais ont plutôt exercé des pressions pour uniformiser la législature nationale et les structures administratives. Elles ont donc participé à l’établissement d’un régime de règlements commun. Leur développement a été favorisé par l’expérimentation institutionnelle, y compris en copiant les accords réussis et en recrutant des entrepreneurs qui ont aidé à concevoir et à construire des systèmes ferroviaires, sanitaires, de secours et autres.

Les unions ont contribué à la création de marchés continentaux en Europe et en Amérique, la Cour permanente d’arbitrage (1899) facilitant les relations économiques et autres relations entre les États. Cette dernière a permis le développement de relations harmonieuses entre les gouvernements, les différends pouvant être réglés par la voie diplomatique.

Craig Murphy a montré qu’en 1910, le nombre de conférences organisées par les organisations internationales commençait à dépasser celui des conférences organisées à l’initiative des chefs d’État ou de gouvernement⁵. La plupart des États ignoraient les effets de l’innovation institutionnelle créée par les organisations internationales, car ils continuaient de voir les conférences périodiques comme un moyen de contrôler leur travail alors, qu’en fait, les préparatifs des conférences permettaient aux organisations internationales d’influer sur l’ordre du jour. Il est intéressant de noter que les conseils d’administration, qui servaient aussi à contrôler le travail des organisations internationales, ont rapidement reconnu le bon fonctionnement de leurs organisations.

Les États sont restés, toutefois, des acteurs importants dans les OI. Leur nombre est passé de 23 en 1815 à 44 en 1914, et celui des OI est passé de 1 (la Commission centrale pour la Navigation du Rhin) à 37 en 1914. Le début de la Première Guerre mondiale a été un choc exogène pour le développement des OI, mais 27 d’entre elles, ainsi que la Cour, ont survécu principalement sous le leadership prudent de leur Secrétaire général.

Le secrétariat international

De nombreuses OI sont devenues ce que nous appelons aujourd’hui des « institutions spécialisées » et leurs sous-divisions (assemblées, conseils et secrétariats) sont devenues des prototypes institutionnels pour la Société des Nations et le système des Nations Unies. Un débat de fond a eu lieu lors de la rédaction du Pacte de la Société des Nations à Versailles en 1919. L’une des propositions formulées était en faveur d’un secrétariat composé de responsables nationaux qui seraient dévoués à la cause des grands États Membres et rémunérés par ces derniers. Ce principal modèle, adopté par les conseils précédents, a été, cependant, rejeté en faveur de l’établissement d’un secrétariat véritablement international, dont les membres seraient requis de se détacher des intérêts nationaux et de se consacrer à la réalisation des objectifs de la Société. Il fallait des personnes compétentes, souples et d’une grande ouverture d’esprit, qui seraient soutenues et rémunérées par l’organisation. Eric Drummond, le premier Secrétaire général de la Société, a défendu cette position, qui était dans la ligne des secrétariats des Unions internationales publiques.

Bien que la structure organisationnelle de la Société des Nations et de l’Organisation international du travail (OIT) ainsi que les candidats aux bureaux exécutifs aient fait l’objet de discussions politiques entre les États fondateurs, peu d’attention a été accordée aux exigences requises pour le bureau et à l’expansion de l’appareil bureaucratique. D’une façon générale, seulement quelques paragraphes des constitutions des OI traitaient du secrétariat et de ses directeurs exécutifs, ce qui semble indiquer que les développements organisationnels dépendaient, en grande partie, des compétences en matière de leadership des personnes en fonction.

Albert Thomas croyait fermement en sa position de directeur de l’OIT qu’il a réussi à consolider au sein des organes constitutionnels en tant que poste « s’apparentant à celui d’un ministre qui présente et défend ses propositions au Parlement⁶  ». Il a également entrepris de modifier les intentions des fondateurs, préconisant par exemple une plus grande indépendance vis-à-vis de la Société des Nations, et a réussi à produire un programme de conventions de l’OIT en augmentation constante et à harmoniser les procédures de suivi. Malgré l’opposition de certains États Membres à ces initiatives, il a géré la situation de telle façon qu’ils ont dû donner leur accord. La biographie des directeurs exécutifs qui figurent dans le Projet IO BIO⁷ montre que si les secrétaires généraux ont été des dirigeants efficaces, ils devaient en même temps gérer leurs bureaucraties et servir de médiateurs entre les États et les acteurs internationaux.

L’OIT a également survécu à la Deuxième Guerre mondiale. La conférence de San Francisco, en 1945, a créé le Secrétariat des Nations Unies sur le modèle de celui de la Société des Nations avec, comme exigence, que le personnel soit dévoué à l’Organisation et que les États Membres respectent son caractère exclusivement international, tel qu’il est énoncé dans l’article 100 de la Charte des Nations Unies. Le Secrétaire général des Nations Unies est devenu à la fois le Chef de l’administration et une figure politique dans les relations internationales. Plusieurs secrétaires généraux ont créé des éléments qui ne figuraient pas dans la Charte, comme le statut d’observateur des OI, le maintien de la paix et, plus tard, la consolidation de la paix. Les éléments importants du développement du Système en tant qu’ensemble complexe de grandes organisations exigeant un leadership compétent sont la coordination (en raison du grand nombre d’institutions et d’organismes); l’essor des institutions elles-mêmes, avec les processus de bureaucratisation et les problèmes en découlant; le professionnalisme du personnel; et la gestion des demandes par les États Membres qui exercent aussi une pression financière.

Concurrence des groupes de pays

Cet article soutient que le processus évolutif de l’OIT a débuté en 1815, lors du Congrès de Vienne, avec l’établissement de la conférence de suivi, puis par un processus d’institutionnalisation, la création d’un secrétariat international et l’expansion du rôle de dirigeant. Tous ces éléments sont toujours importants, bien que de nombreux défis demeurent.

Depuis longtemps, le système international d’après-guerre a compris trois acteurs principaux : les États-nations, les organisations internationales et les ONG. Les groupes de pays, comme le Groupe des sept et le Groupe des 20, sont devenus une quatrième catégorie qui peut être considérée comme des concurrents des OI.

Pour obtenir le statut d’organisation internationale, une OI doit être dotée d’au moins trois membres, d’une constitution et d’un secrétariat permanent. Les groupes de pays, cependant, sont moins formels et ne remplissent que le premier critère, le système de sherpas (représentants personnels des chefs d’État et de gouvernement) ressemblant au modèle de secrétariat qui a été rejeté à Versailles en 1919. Les grands pays avancés, qui sont les principaux moteurs de ces groupes, font valoir qu’un nombre restreint de parties fonctionne mieux. Cela soulève cependant des questions de légitimité et inquiète les OI, car les décisions prises par ce petit cercle d’États peuvent être en conflit avec les politiques et les procédures constitutionnelles des organisations internationales.

Les Nations Unies et les autres organisations internationales doivent répondre à ce défi; l’histoire n’est pas finie. 

Notes

1  Bob Reinalda, Routledge History of International Organizations (London, Routledge, 2009).

2  Napoléon reprend le pouvoir, mais est vaincu à Waterloo en 1815 et exilé sur l’île de Sainte-Hélène, où il est resté jusqu’à sa mort en 1821.

3  Inis L. Claude, Swords into Plowshares: the Problems and Progress of International Organization (New York, Random House, 1964), pp. 17-18.

4  John G. Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton, Princeton University Press, 2001), p. 41.

5  Craig N. Murphy, International Organization and Industrial Change: Global Governance since 1850 (Cambridge, Oxford University Press,

1994), pp.111-112.

6  Victor-Yves Ghebali, Roberto Ago et Nicolas Valticos, dir. The International Labour Organization: a Case Study on the Evolution of U.N. Specialized Agencies (Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1989), p.12.

7  IO BIO, The Biographical Dictionary of Secretaries-General of International Organizations. Disponible sur le site www.ru.nl/fm/iobio.