Le Conseil, composé de 15 membres, est chargé de prendre des mesures, par le biais de résolutions et de décisions, face à toute menace à la paix et à la sécurité internationales, mais l’adoption d’un projet en un document juridiquement contraignant pour les 193 États membres de l’ONU se heurte parfois à de multiples obstacles.

Depuis le début de la guerre de Gaza en octobre 2023, par exemple, les membres du Conseil ont rédigé, négocié et adopté plusieurs résolutions connexes, tandis que plusieurs autres projets et amendements ont été rejetés parce qu’ils n’avaient pas réuni les neuf voix requises ou ont fait l’objet d’un veto, un privilège dont jouissent ses cinq membres permanents – la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis. Des vetos ont effectivement été exercés.

Parfois, des mots, des verbes ou des adjectifs isolés peuvent bloquer le processus, les nations jouant des coudes pour faire prévaloir leur position. Dans le cas de certaines propositions concernant Gaza, certains voulaient un cessez-le-feu, d’autres une cessation des hostilités.

Il arrive parfois que le Conseil ne parvienne pas à se mettre d’accord. Lorsqu’un membre permanent du Conseil met son veto, un nouveau mécanisme introduit par le Liechtenstein en 2022 déclenche automatiquement la convocation par le Président de l’Assemblée générale d’une réunion formelle des États Membres de l’ONU ou d’une session extraordinaire d’urgence pour discuter de la question litigieuse.

Une autre voie a été empruntée avec la résolution « L’union pour le maintien de la paix », adoptée en 1950, qui stipule essentiellement que si le Conseil de sécurité ne parvient pas à exercer sa responsabilité de maintenir la paix et la sécurité internationales, l’Assemblée générale peut convoquer une session extraordinaire d’urgence.

À ce jour, 11 sessions extraordinaires d’urgence ont été convoquées. La résolution « S’unir pour le maintien de la paix » a été mise en œuvre 13 fois entre 1951 et 2022, invoquée à la fois par le Conseil de sécurité (huit fois) et par l’Assemblée générale (cinq fois). Onze de ces cas ont pris la forme de sessions extraordinaires d’urgence.

Cependant, le processus d’élaboration des résolutions reste largement inchangé depuis que le Conseil a adopté sa première résolution en 1946 visant à créer un comité d’état-major des Nations Unies. D’une idée à un document juridiquement contraignant pour les 193 États membres de l’ONU, nous avons suivi le parcours d’un projet de résolution.

Au commencement

La première étape consiste à produire un projet initial, qui peut être parrainé par un ou plusieurs membres du Conseil.

Selon Nikolai Galkin, haut fonctionnaire chargé des affaires politiques à la Division des affaires du Conseil de sécurité du Secrétariat de l’ONU, la production d’un premier projet sur une crise comme celle de Gaza peut être longue et s’étendre bien au-delà des 15 membres.

Le processus commence généralement par l’intervention de conseillers de la mission permanente de l’État Membre auprès de l’ONU à New York, spécialisés dans la question. Ces experts peuvent tenir des consultations avec des groupes régionaux, le pays concerné et d’autres parties prenantes clés, ainsi qu’avec leurs homologues des délégations des membres du Conseil.

L’objectif est d’adopter à l’unanimité ou à la majorité une résolution appelant à agir pour mettre fin à un conflit, approuver une mission de maintien de la paix, imposer des sanctions ou renvoyer une affaire à la Cour internationale de justice (CIJ), tous ces éléments faisant partie du mandat du Conseil conformément à la Charte des Nations Unies.

À ce stade, le parrain du projet, ou rédacteur, s’efforcera souvent d’inclure autant de voix que possible dans cette optique.

L’Avant-projet

Ensuite, l’idée initiale est révisée en un « avant-projet ».

Cela signifie que « ce n’est même pas un projet à proprement parler », déclare M. Galkin.

Il s’agit plutôt d’un projet de texte littéral produit pour les commentaires des membres du Conseil, que son rédacteur, et ses experts, demanderaient à inclure dans une version révisée ultérieure.

Une fois l’avant-projet prêt, il est diffusé, le plus souvent par courrier électronique. Le rédacteur demande ensuite des commentaires supplémentaires aux membres du Conseil, en les recueillant par courrier électronique, en personne ou de manière informelle via WhatsApp.

Négociations et compromis

Des désaccords existent. Pour ce qui est du projet zéro de cessez-le-feu pour Gaza rédigé par les Émirats arabes unis (EAU) en décembre, de nombreux désaccords ont eu lieu sur le terme « cessez-le-feu », ce qui s’est reflété dans la couverture médiatique du processus.

Certaines délégations ont déclaré qu’elles soutiendraient (ou non) l’inclusion de ce terme.

En général, des négociations ont lieu pour aplanir les divergences. Elles se déroulent généralement en dehors des locaux et il est rare que les États Membres organisent une discussion formelle « informelle » dans la salle de consultation, située de l’autre côté du couloir de la salle du conseil.

Parfois, les commentaires sur les projets ne sont même pas formulés à New York, mais reviennent dans les capitales des pays d’origine des délégations.

Ce qui passe en « bleu »

Après une ou plusieurs séries de discussions, le rédacteur fait circuler un projet final. Dans le cas des Émirats arabes unis, le projet finalisé pour Gaza a été envoyé à l’ensemble des membres de l’ONU, ce qui arrive parfois. En 24 heures, 97 États membres de l’ONU l’ont coparrainé.

À ce stade, un numéro de document est attribué à un projet révisé, et le texte est formaté et publié « en bleu » pour être diffusé par courrier électronique aux membres du Conseil.

Avant la pandémie de COVID-19, les projets de loi étaient imprimés à l’encre bleue et distribués au siège de chaque membre du Conseil et au comptoir des documents de la Chambre. Par souci d’écologie, les projets de loi ne sont plus imprimés, mais envoyés par courriel aux membres du Conseil, toujours en bleu.

Pourquoi le bleu ? Cette vieille tradition est venue par hasard d'une photocopieuse installée dans un coin des bureaux du Conseil de sécurité. Elle imprimait de petites quantités de documents pour les 15 membres, et seule l'encre bleur était disponible.

Une fois « en bleu », cela signifie généralement que le Conseil est prêt à agir. Cela se produit généralement dans les 24 heures, lorsqu'une réunion officielle est convoquée.

Vote et véto

Lors d’une réunion officielle publique programmée, les membres se rassemblent autour de la table emblématique en forme de fer à cheval de la salle du Conseil de sécurité. Le président ouvre la session et appelle au vote. Certains peuvent faire des déclarations avant le vote, exprimant les positions ou les réserves de leur délégation. Certains peuvent même proposer des amendements au projet.

Il est alors temps de passer à l’action.

« Que tous ceux qui sont pour lèvent la main », dit le président du Conseil.

Un vote à main levée autour de la table indique les voix pour, contre et les abstentions. Un minimum de neuf voix est nécessaire pour qu'un projet soit adopté, à moins qu'un veto ne soit opposé, un privilège dont seuls les cinq membres permanents du Conseil – la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis – disposent.

Le président procède ensuite à la lecture du vote final et le projet est soit adopté, soit rejeté.

Du bleu au noir

La dernière étape consiste à produire et à diffuser le document finalisé, qui est traduit dans les six langues officielles de l’ONU – arabe, chinois, anglais, français, russe et espagnol – et publié en noir.

Tous les projets, rejetés ou adoptés, sont numérotés et enregistrés dans le système de documentation de l’ONU.

Pour ceux qui recherchent des projets de résolutions du passé, M. Galkin a déclaré que dans les mois à venir, de nouvelles mesures sont en cours d'élaboration pour faciliter la recherche de tous les projets de résolution, rejetés ou adoptés, sur le site Web du Conseil de sécurité de l'ONU.