ترمي الغاية الأولى من الهدف 16 في أهداف التنمية المستدامة، المدرجة في خطة التنمية المستدامة لعام 2030، إلى ”الحد بدرجة كبيرة من جميع أشكال العنف ومعدلات الوفيات المتصلة بها من في كل مكان“. بيد أن ”محاربة الحرب“. على قول جوشوا غولدشتاين - لا تسير على ما يرام. إذ شهدت السنوات الأربع الأخيرة زيادة في النزاعات المسلحة وأحداث العنف ضد المدنيين وغير ذلك من أشكال العنف الأخرى على مستوى العالم، بعد عقود من التقدم تجاه تخفيف عبء النزاعات العنيفة عن كاهل العالم. واقترنت هذه الزيادة بأزمة عالمية لم يسبق لها مثيل من التشرد والتدهور المريع في أوضاع حياة الناس في المناطق المنكوبة بالنزاعات. ويجب على المجتمع الدولي في مواجهة هذا التحدي، شحذ الطاقات ووضع الاستراتيجيات وكفالة الالتزام وتوفير الموارد تلبية لاحتياجات خفض العنف بجميع أشكاله، من خلال منع نشوب النزاعات وحماية السكان الضعفاء وإعادة بناء الدول والمجتمعات في أعقاب أحداث العنف. وقد مهَّدت الأمم المتحدة لتحقيق هذه الغرض بعينه حين أدرجت الحد من جميع أشكال العنف في أهداف التنمية المستدامة. ولا تختلف أهداف التنمية المستدامة عن الأهداف الإنمائية للألفية التي سبقتها من حيث أنها لا توفر إجابات على جميع التساؤلات، لكنها تبرز التوقعات والأولويات العالمية، وتضع معايير للأداء نستطيع من خلالها قياس التقدم المحرز، وتمثل أيضا إشارة الانطلاق نحو تضافر الجهود العالمية. وقد أضحى الحد من العنف ضمن تلك الأهداف الآن. ويكمن السؤال في كيفية تحقيق ذلك الغرض؟
وقد تشعَّبت العلاقة بين التنمية الاقتصادية والنزاعات العنيفة منذ وقت طويل. فمن ناحية، يرتبط السلام بالتنمية ارتباطا وثيقا. والنزاعات المسلحة ليست ربما أكبر عوامل تثبيط التنمية الاقتصادية فحسب، إلى درجة أنه يشار إليها أحيانا بعبارة ”التنمية العكسية“، بل يرتبط النمو الاقتصادي المستدام بشكل وثيق أيضا بتعاظم فرص تحقيق السلام. وليس مستغربا في ذلك السياق أن تحقق منطقة شرق آسيا معدَّل أداء أفضل من غيرها في تنفيذ الأهداف الإنمائية للألفية، في ضوء ”السلام المستديم“ الذي شهدته منذ عام 1979، وهي فترة لم تشهد فيها المنطقة أية نزاعات بين الدول، بينما تراجعت بشكل حاد أحداث الحرب الأهلية والعنف الأحادي الجانب معا. وليس مستغربا بذات القدر أن أقل البلدان إنجازا في تحقيق الأهداف الإنمائية للألفية هي الدول المتضررة من النزاعات (مثل جمهورية الكونغو الديمقراطية، وكوت ديفوار، وجمهورية أفريقيا الوسطى، وأفغانستان)، أو الدول التي تشهد عنفا مجتمعيا مستديما (مثل بابوا غينيا الجديدة). وانتقلت سوريا، منذ اندلاع الحرب في عام 2011، من موقعها بين أفضل البلدان أداء لتصبح من أسوئها. وبذلك أثبتت التجارب بما لا يدع مجالا للشك، ضرورة أن يكسب المجتمع الدولي صراعه مع الحرب كي ينتصر في الحرب على الفقر. لكن العكس صحيح أيضا، فالحرب لن تنهزم سوى من خلال التقدم تجاه تخفيف حدة الفقر ورفع مستويات المعيشة. ويتضح من التمعُّن في التجارب الماضية، حيث تحققت الأهداف الإنمائية للألفية، أن تحقيقها ساعد في تعزيز الضغط من أجل انحسار النزاعات المسلحة. وفي الوقت نفسه، نتجت عن انخفاض النزاعات المسلحة زيادة كبيرة في فرص التحرك الإيجابي على طريق التنمية. وهي علاقة وعاها بشكل جيد برنامج الأمم المتحدة الإنمائي والبنك الدولي والوكالات الإنمائية الرائدة الأخرى، منذ عشرين عاما على الأقل.
ومع ذلك، وبرغم ما ذكر، أبدت بعض الأوساط مقاومة سياسية قوية لتدابير ربط الجهود الإنمائية الدولية بمساعي تحقيق السلام والأمن الدوليين. وقد حاجَّت البرازيل، والهند، وباكستان في البدء، في سياق التفاوض بشأن أهداف التنمية المستدامة، بأن إدراج السلام ضمن تلك الأهداف سيطمس الخطوط الفاصلة بين التنمية الاقتصادية والأمن، ويشجع تدخل مجلس الأمن في أعمال الجمعية العامة بالأمم المتحدة. وشكك بعض خبراء التنمية أيضا في رجاحة فكرة إدراج الحد من جميع أشكال العنف ضمن أهداف التنمية المستدامة. وأعربوا عن قلقهم من أن يؤدي ذلك إلى توجيه التمويل بعيدا عن الأهداف الاقتصادية والاجتماعية الأساسية صوب الأهداف المتصلة بالأمن الوطني، مثل مكافحة الإرهاب. لكن التجارب المريرة أثبتت لنا أن الاستثمار في التنمية الاقتصادية من غير استثمار في السلام أيضا هو مجرد إهدار للموارد. لأن فترة قصيرة فقط من النزاعات العنيفة قد تبدد فعليا نتاج سنوات من العمل الإنمائي الدؤوب. ويتطلب خفض العنف على الصعيد العالمي أن تتخذ منظومة الأمم المتحدة بأسرها وشركاؤها إجراءات حازمة. وقد أطلقت خطة التنمية المستدامة نداء قويا لاتخاذ إجراءات حين أدرجت خفض العنف ضمن أهدافها. وينبغي أن يدخل منع النزاعات العنيفة في صلب هذه الخطة الجديدة.
وجرت العادة منذ صدور التقرير المرجعي للجنة كارنيغي لمنع النزاعات في عام 1977، على تقسيم الوقاية إلى عنصرين: الوقاية العملية التي تهدف إلى منع العنف الوشيك والسيطرة عليه، والوقاية الهيكلية الرامية إلى خفض المخاطر الكامنة وراء النزاعات العنيفة أو تخفيف حدتها. بيد أن الخطوط الفاصلة بين المسألتين مبهمة تماما في الممارسة العملية. ومثال ذلك أن عمليات الأمم المتحدة ذات الأبعاد المتعددة لحفظ السلام تتضمن عادة عناصر من كليهما. ويشير هذا إلى أن الوقاية الفعالة تقتضي تنفيذ أنشطة تهدف إلى معالجة مصادر الخطر الكامنة ومسببات العنف الوشيك في آن واحد. وعلى غرار الوقاية من الحرائق المنزلية التي تتطلب مزيجا من الأعمال الهيكلية الأساسية (فيما يتصل بالتصميم ومواد البناء) والتدابير التنفيذية الإضافية (مثل توفير مضخات إخماد النيران)، تتطلب الوقاية من الفظائع أيضا معالجة كلٍ من المسببات العميقة والأزمات التي تفجر العنف. فالأرجح هو أن المنزل الذي توجد فيه مدفأة مفتوحة مشيدة من مواد ذات قابلية اشتعال عالية سيحترق في نهاية المطاف، حتى وإن زود بمنظومة من مضخات الإطفاء. وهكذا الحال أيضا في مجال منع النزاعات؛ حيث لا يكفي أحيانا اتخاذ إجراءات حازمة عند نقطة انطلاق الأزمة لمنع نشوب العنف. وقد حظيت الاستجابة الدولية للأزمة التي نشبت في أعقاب الانتخابات في كينيا، في الفترة 2007-2008، على سبيل المثال، بالإشادة على نطاق واسع باعتبارها مثالا يحتذى للوقاية الفعالة. ومع ذلك بلغ عدد القتلى من المدنيين قرابة 500 1 فرد قبل اتخاذ قرارا بشأنها.
وشهد العقد الماضي إحراز تقدم مطرد تجاه تطوير الوقاية العملياتية من النزاعات المسلحة. فقد عززت الأمم المتحدة نظمها للإنذار المبكر وقدراتها للتقييم، من خلال إدارة الشؤون السياسية، وعززت أيضا تركيزها على الوقاية من الفظائع من خلال المكتب المشترك المعني بمنع الإبادة الجماعية والمسؤولية عن الحماية؛ وحددت أولويات لحماية المدنيين أثناء عملياتها الميدانية، ووضعت خطة العمل المتعلقة بمبادرة حقوق الإنسان أولا، التي تهدف إلى تعزيز قدرة منظومة الأمم المتحدة بأكملها على التنبؤ بحالات الطوارئ المتعلقة بحقوق الإنسان والتصدي لها، بما في ذلك الحالات التي قد تنطوي على جرائم فظيعة.
وأحرِز تقدم أقل نسبيا بشأن تفعيل الوقاية الهيكلية، ويعزى ذلك بقدر كبير إلى أنها أنشطة تمهيدية غير مرتبطة بحالات الطوارئ الملفتة للانتباه ولم تدمَج في العمل اليومي للوكالات الإنمائية. يضاف إلى ذلك أن الوقاية الهيكلية لا تحركها عادة الجهات الفاعلة الدولية الملتزمة، بل الحكومات الوطنية والجهات الفاعلة المحلية الأخرى المدفوعة بالشواغل المحلية. وهذا هو السبب في أن التزام جميع الدول بخفض العنف أمر بالغ الأهمية، وأن خفض العنف صار جزءا من اهتمامات الجميع. وإذا أريد للأمم المتحدة أن تضطلع بدور ريادي في مساعدة الحكومات والجهات الأخرى على الوفاء بالتزامها المشترك، فلا بد من أن تصبح أنشطة الوقاية ”التمهيدية“ جزءا من أنشطتها الأساسية.
ويتطلب انتقال الوقاية من مسألة توافق في الآراء إلى الممارسة العملية ما هو أكثر من الهيكلة المؤسسية فقط. فهو يحتاج إلى التزام سياسي من قيادات الحكومات والمنظمات الدولية والقطاع غير الحكومي. وتبرز بوجه خاص تحديات خمس.
١ - الاتفاق على طبيعة المشكلة
سيكون من الضروري إيجاد فهم مشترك لكيفية قياس العنف، والاعتراف بالعوامل المتصلة بارتفاع معدل مخاطره، واستكشاف سبل للتصدي إلى تلك المخاطر. وسيتعين أيضا على الدول الاتفاق على أداة مرجعية لقياس مدى النجاح المحرز في خفض جميع أشكال العنف. ويشمل هذا أشكالا من العنف لا تحظى بالاهتمام عادة، مثل العنف الجنسي والجنساني، وما يسمى بالعنف ”العائلي“. وتشدد أهداف التنمية المستدامة على ضرورة خفض ”جميع أشكال“ العنف. ولا نستطيع توقع إجراءات تقودها الدول والشراكات العالمية بهدف معالجة مسألتي قياس العنف وفهمه سوى على أساس التوافق في الآراء. وتشكل مبادرة الأمم المتحدة بشأن الإطار التحليلي للجرائم الفظيعة: أداة وقائية (2014)، نقطة انطلاق مفيدة بشأن تحديد المخاطر المرتبطة بالإبادة الجماعية وجرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية، لكن سيكون من الضروري كفالة مشاركة الدول والمجتمع المدني الفاعلة في حوار مفتوح بشأن مصادر الخطورة، وبذل جهود لبناء توافق في الآراء بشأن هذه النقاط.
٢ - الملكية الوطنية
يمكن القول إن التحدي العملي الرئيسي يكمن في تشجيع الدول والمجتمعات على الاعتراف بالعنف الذي تعانيه وبعوامل الخطورة الناجمة عن أوضاعها الوطنية. فالدول والمجتمعات لن تطلب المساعدة الدولية و”تمتلك“ الوقاية الهيكلية ما لم تعترف بوجود المشكلة. ويتسم بأهمية كبيرة لفعالية الوقاية وجود حس قوي بالالتزامات المتبادلة لدى الدول المضيفة والمجتمعات وشركائهما الدوليين. وهو عمل سياسي دون شك، إذ تنحو الدول إلى الإحجام بقوة عن الاعتراف بوجود العنف وإن كان متواصلا أو وشيك الاندلاع، ناهيك عن عوامل الخطورة المرتقبة. ولذلك قد تنشأ خلافات ومنازعات حادة جراء الوقاية الهيكلية نفسها. ويتعين أن تراعى هذه الحقيقة الماثلة في النُهج العملية للوقاية مع إيجاد طرائق لتشجيع الدول على المشاركة الاستباقية. وقد يكمن الحل البديهي، وهو حل مستقى من ممارسات حماية حقوق الإنسان، في تعميم مرحلة التحليل الأساسي بأن تبلِغ جميع الدول عن أنماط العنف وعوامل الخطورة التي تواجهها في إطار امتثالها لمقتضيات أهداف التنمية المستدامة. وهناك بديل آخر، وهو أن تقدم الأمانة العامة للأمم المتحدة إلى جميع الدول الأعضاء بيانات تفصيلية عن أحداث العنف وعوامل الخطورة المرصودة.
٣ - الالتزام بتوفير الموارد
اتضحت حتى الآن صعوبة الحصول على قدر كافٍ من الالتزام السياسي لإدماج الوقاية من الجرائم الفظيعة في الممارسات اليومية للأمم المتحدة والمنظمات الإقليمية والوكالات الإنمائية. ويصحب ذلك عدم تخصيص موارد مناسبة لتنفيذ هذه المهمة. وتنبع مشكلة الالتزام السياسي في بعض جوانبها عن تحديد المسؤوليات، أي تحديد الأدوار ومن تناط بهم المسؤولية عنها؟ ولعل إدراج خفض العنف في الأهداف الإنمائية للألفية يساعد على إنهاء مشكلة الالتزام، لأن مجموعة الدول بأسرها معنية بخفض النزاعات على نطاق العالم.
٤ - إقامة الشراكات من أجل خفض العنف
على الرغم من حتمية أن تتحمل الأمم المتحدة جزءا كبيرا من عبء خفض العنف، فإن المسؤولية عن تحقيق هذا الهدف أوسع بكثير من نطاق المنظمة. وأكثر من ذلك بداهة، أهمية التأكيد مجددا على أن المسؤولية الرئيسية تقع على عاتق الدول نفسها منفردة. لكن من المهم أيضا أن تشمل المعادلة المجتمعات المدنية والجهات الفاعلة في القطاع الخاص في داخل البلدان، وتمكينها بوصفها عناصر وقاية، وتحديد الجهود الدولية بعناية من أجل دعم المصادر المحلية لقدرة المجابهة. وأخيرا، ينبغي أن نسلم بأن الأفراد هم الذين يحددون، في نهاية المطاف، ما إذا كانت المجتمعات ستنعم بالسلام أو تغرق في العنف.
٥ - بذل العناية الواجبة
سيكون من الصعوبة بمكان تخمين الآثار السلبية غير المقصودة والحد منها عن طريق بذل العناية الواجبة. ويتطلب هذا نهج ”عناية واجبة“ من النوع الذي سبق أن استخدمته بعض المنظمات العاملة في حالات النزاع، ونادى به المساهمون الآخرون في إعداد هذا المجلَّد. وتوظِف بعض البرامج الحكومية التي تقدم المعونة في سياق النزاعات أطرا محددة لتقييم أثر المعونة التي تقدمها على البيئة الاجتماعية، في ما يعرف باسم ”مراعاة ظروف النزاع“. ومن المهم أن ينفَّذ هذا العمل بشكل منهجي، وأن يشمل التوعية بمخاطر الأنواع المختلفة من العنف.
وسيساعد على دفع هذا الأمر إلى الأمام أن ينظر الأمين العام المرتقب للأمم المتحدة في وضع استراتيجية شاملة للمنظمة من أجل خفض جميع أشكال العنف. وينبغي أن توفر تلك الاستراتيجية: ’1‘ الأساس لوضع نهج أكثر انتظاما وشمولا للإنذار المبكر والتقييم؛ ’2‘ الإرشاد بشأن كيفية تعميم الوقاية من العنف في أنشطة العمل اليومي لمنظومة الأمم المتحدة؛ ’3‘ التوجيه بشأن تحديد التوقيت المناسب لمنح الوقاية من العنف الأولوية على الاعتبارات الأخرى؛ ’4‘ الإرشاد بشأن تحسين توجيه قدرات الأمم المتحدة في مجالات المشاركة الدبلوماسية وبث رسائل التوعية العامة وتنفيذ عمليات الرصد والتقييم وإقامة الشراكات دعما للوقاية من العنف؛ ‘5’ المشورة بشأن أنسب الترتيبات لوجود الأمم المتحدة الميداني في البلدان التي تواجه مخاطر عنف جماعي؛ ’6‘ إمكانية تعزيز الشراكات، لا سيما بين الأمم المتحدة والترتيبات الإقليمية، من أجل الوقاية من العنف وإنهائه؛ ’7‘ التوجيه والدعم للدول وتنظيمات المجتمع المدني كي تتمكن من أداء دورها على أكمل وجه.
وقد واجهت أهداف التنمية المستدامة انتقادات فعلية في بعض الأوساط بوصفها مفرطة في التكلفة والطموح. بيد أن هذا هو الغرض منها على وجه التحديد، أي رسم التطلعات واستنفار العالم من أجل إنجاز ما يرى كثيرون أنه لا يمكن إنجازه. ومن شأن الاتفاق على خفض العنف بجميع أشكاله أن يتقدم خطوة هامة إلى الأمام إذا انتقلت قدرة الأهداف الإنمائية للألفية على حشد الشراكات الدولية إلى أهداف التنمية المستدامة. ولن يساعد ذلك على توجيه منظومة الأمم المتحدة بأسرها نحو تحقيق هدف خفض العنف فحسب، بل سيؤدي أيضا، في ما يبدو، إلى حشد طاقات الدول وخبراتها ومواردها بغية تحقيق أهداف التنمية المستدامة بشكل غير مسبوق. وتتمثل المهمة الراهنة في التخطيط لتحقيق تلك الأهداف ورصد التقدم تجاهها. ثم تأتي بعد ذلك المهمة الصعبة، وهي كفالة توافر ما يتطلبه ذلك من موارد والتزام سياسي. وسنرى ما إذا كانت عزيمة العالم على خفض العنف على مستوى التحديات. وليس الاتفاق على الأهداف سوى خطوة صغيرة فحسب، لكنها هامة. ونتحمل جميعا الآن مسؤولية العمل معا من أجل تحديد الأدوار الهامة التي نستطيع أداءها من أجل خفض العنف على نطاق العالم.
وقائع الأمم المتحدة ليست سجلاً رسمياً. إنها تتشرف باستضافة كبار مسؤولي الأمم المتحدة وكذلك المساهمين البارزين من خارج منظومة الأمم المتحدة الذين لا تعبر آراءهم بالضرورة عن آراء الأمم المتحدة. وبالمثل، الحدود والأسماء المعروضة والتسميات المستخدمة في الخرائط أو المقالات، لا تعني بالضرورة موافقة أو قبول من قِبل الأمم المتحدة.
