几十年来,在海洋里和近海区域进行的人类活动呈指数级增长,对海洋环境造成了严重的负面后果。科学家们认为,未来的变化将愈发巨大而迅速,海洋健康状况将下降得比之前预期的更快。今天,我们生活在一个气候不断变化的时代,没有一寸海洋免于人类的影响。一些区域遭受着多重压力的强烈影响,尤其是靠近人口密集区域的海洋。海洋面临来自多方面的威胁,包括:不可持续和破坏性的捕捞做法;非法和未报告的捕捞活动;来自陆地和船舶的污染物;栖息地破坏;外来物种的入侵;海洋噪音;船舶撞击(鲸类与船只相撞);矿资源开采;以及油气开采。再加上海洋酸化、海洋水温升高、洋流转移、海洋混合减弱以及氧气浓度降低,海洋所受的不利影响不断叠加、累积。虽然海洋生态系统和物种也许可以承受某单一类型或强度的影响,但是,当这些影响共同作用时,它们遭受的伤害就严重多了。

一般来说,总体影响会大于各方面影响的总和。海洋健康状况下降对人类及其生计和整个环境都有极坏的影响,其中受影响最大的是那些依赖海洋资源生活的最贫穷的社区。

鉴于人类施加于海洋的多重压力,如何有效治理海洋至关重要。许多国家及国际水域内的海洋和沿海地区治理都是分行业部门的,即:渔业机构管渔业捕捞;环保机构应对污染防治问题;其他专门机构则分别负责运输、采矿和油气开采。针对生物多样性和环境、渔业、气候变化与减贫的战略和政策,一般也由不同的机构来制定与执行。而问题就在于此:条块分割的措施无法有效管理多重累积的影响。多重压力源亟需统一管理,因此,我们迫切需要制订更为全面的海洋治理方法。传统的分部门管理制将无法应对海洋的日渐退化。怎样理解和管理多重压力源之间的关系及其产生的累积效应,已成为现今海洋生态学最重要的问题之一。

让问题更加复杂的是,人们普遍认为海洋环境是“公有的”,而事实上,国家管辖范围以外的海域习惯称为全球公共资源。但是,日本和南太平洋的许多国家实施习惯海洋保有权制度,与全球大部分海域对外开放的性质不同。保有权不清可能导致“公共物的悲剧”,而且人们常有“眼不见,心不想”的态度,这就造成了海洋生物多样性的退化。因此,要推进海洋治理,重点之一是要让决策者和公众都认识到,全人类依靠海洋生存,因此,所有人都是海洋的利益攸关方。

从治理的角度看,国家管辖范围以外的海域则面临着特殊的挑战。即使人们充分认识到需要采取协调一致的措施来应对海洋面临的多重威胁,也没有任何国家、组织或其他机构愿意承担这些海域的整体管理责任。而除《联合国海洋法公约》以外,现行的条例和制度安排本质上都是部门化的。因此,联合国大会第69/292号决议决定根据《联合国海洋法公约》就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书,并设立筹备委员会负责为大会提供建议,这将是极大改善海洋治理的良好契机。

尽管国际政策都承认,我们需要采取生态系统方法来改善海洋治理,但在实际中运用中,生态系统方法有一定的局限性。首先,生态系统方法的实施会遇到许多困难,例如如何获取适当的信息,以及缺乏支持这一过程的分析和科学工具。其次,对于生态系统方法究竟包括哪些内容,尤其是那些要求所有利益攸关方广泛参与的条款,各国认识不足。生态系统方法有许多,其中包括《生物多样性公约》和联合国粮食及农业组织采用的生态系统方法。这些生态系统方法都是高度兼容的。实际使用范围最广的生态系统方法是沿海区综合管理和水资源综合管理(有时也称为河流流域管理)。尽管这些管理方法未被正式称为“生态系统方法”,但它们都支持利用一个整体或综合的系统作为所有规划和管理的基础。此外,许多当地的管理系统也持整体观,关注所有生物和环境之间的联系,因此也是生态系统方法的体现。

管理海洋和沿海地区的人类活动时,采用生态系统方法可使用多种工具和策略,包括划分生态区、建立一致的海洋保护区或管理区系统、海洋分区和实施渔业管理。环境影响评估和战略环境评估也可以确保拟议活动不会导致过度的环境退化。总的来说,关键的挑战在于如何将各部门分别采取的各种管理方法整合成一个以生态系统为核心框架的全面而极富凝聚力的规划。海洋空间规划就是能够帮助各国应对这一挑战的方法,且越来越受欢迎。海洋空间规划能够在不损害养护价值的前提下整合人类活动。与沿海区综合管理相似,综合海洋空间规划的规划过程涉及所有利益攸关方,从而推动生态系统方法的实施。通过海洋空间规划,利益攸关方能够就某一区域提出设想;确认当前存在人类活动(包括海上能源、船运、捕鱼、水产养殖、旅游、采矿等)以及未来可能存在人类活动的区域;识别不同利用海洋相关活动之间现有或可能发生的冲突,以及人类活动和海洋养护理想成果之间的矛盾。空间规划能够以避免潜在冲突的方式,通过划定海洋保护区以及其它合理途径,实现特定区域的养护并促进可持续利用。

在运用生态系统方法时,我们要牢记,海洋通过水团运动、物种移徙和生物幼体的扩散而紧密相连。尽管各国的专属经济区和国家管辖范围以外海域在法律上是分开的,但在生态和生物方面是紧密相连的。因此,以生态系统方法实施治理,也需要考虑到跨越政治边界的生态系统和物种。生态系统方法不仅有利于渔业资源和物种移徙,沿海社区也能获益,特别是发展中国家的沿海社区,因为跨越政治边界的生态系统和物种对这些社区的经济、社会和文化均有重要意义。

所有旨在完善互联海域治理的方法都要:一、以已在某些社区使用并且运行良好的沿海管理系统为基础,例如土著居民和当地社区利用部分或全部传统知识建立起来的传统海洋管理系统,并支持这些系统的应用;二、通过解决单一和累计的威胁,采用预防兼捕、有效渔业管理和避免船只撞击等方法,以及海洋保护区和其它区域管理所用的新兴技术,促进对国家管辖范围以外区域具有经济、社会和文化重要性的物种及其生境的保护和管理。

从沿海管理和沿海社区的工作中,我们也能汲取许多经验,这些经验可以移植并用于海洋任何一处生态系统中对人类活动的管理。这些经验包括:制定机制以实现各部门机构和各级政府的有效协调和协作;建立信任,促进利益攸关方的参与,确保充分考虑各方意见,尤其是通常不参与管理过程的利益攸关方;以及将包括传统知识在内的现有最佳知识融入管理,尤其是在科学理论尚不完善的领域。可用经验还包括公平分摊养护和管理的费用,平等享受养护和管理的益处,只有这样才能确保在海洋空间规划建立后,沿海社区的负担不会过重。

包含一系列具体目标的可持续发展目标14,使得海洋治理成为全球可持续发展对话的焦点。目标14使我们能够充分交流观点,也使海洋问题利益攸关方团结在一起,为提高海洋治理制定新的路线图,从而有利于养护生态系统,造福人民,提高人民生活水平。实现目标14需要采用新的海洋管理方法,即采用整体、全面的生态系统方法,来管理所有影响海洋的人类活动。