2030年可持续发展议程：减少一切形式的暴力

在2030年可持续发展议程中，可持续发展目标16的第一项具体目标呼吁大幅减少“一切形式的暴力和相关的死亡率”。然而，借用乔舒亚•戈尔茨坦 (Joshua Goldstein) 创造的一个词来说，这是一场“对战争的战争”，这场战争进行得并不顺利。几十年来，全球在减少暴力冲突负担方面取得了很大的进步，然而，在过去四年中，全球武装冲突、对平民的暴力及其他暴力形式呈加剧趋势，此外还出现了前所未有的全球流离失所危机，在受冲突影响地区，人类福祉急剧恶化。为了应对这一挑战，国际社会必须做出必要的努力，采取必要的策略，体现必要的决心，并且利用必要的资源，以预防冲突、保护脆弱群众以及重建经历暴力冲突洗礼的国家和社会，从而减少一切形式的暴力。将减少一切形式的暴力纳入可持续发展目标，联合国各会员国就已经为实现这个目标打下了基础。同之前的千年发展目标一样，可持续发展目标并不提供一切问题的答案，但确实体现了世界的关注焦点和期望，为衡量进步设定了基准，并且打响了全球协同努力的第一枪。减少暴力已是可持续发展目标之一，问题是如何完成这个目标呢？

经济发展和暴力冲突之间的关系一直是个争论不休的问题。一方面，和平和发展有内在的联系。武装冲突不仅可能是经济发展最大的阻碍，有时，武装冲突甚至被称为“逆发展进程”。另一方面，经济的持久增长也更可能促进和平。有鉴于此，东亚地区在完成千年发展目标方面表现相对较好就不那么令人惊讶了，因为东亚自1979年以来“长期和平”，在这段时间，东亚地区并没有出现国家间的冲突，内战和单边暴力也大幅减少。同样地，在完成千年发展目标方面表现最差的国家要么就是受冲突影响的国家（如刚果民主共和国、科特迪瓦、中非共和国和阿富汗），要么就是处于地方社会暴力中的国家（如巴布亚新几内亚），这也不令人惊讶。自2011年叙利亚爆发战争以来，叙利亚从曾经发展较好的国家之一变成了发展最差的国家之一。事实证明，若要赢得对贫困的战争，国际社会需要赢得对战争的战争。反之亦然，只有在减贫上取得进步，提高人民的生活水平，才能真正结束战争。回顾过去几年，千年发展目标完成较好的地方，进步和生活水平的提高使得武装冲突大大减少。同时，减少武装冲突又能大大提高积极发展的可能性。至少自二十年前，联合国开发计划署、世界银行及其他领先的发展机构就已深入了解这种关系。

尽管如此，国际社会将发展和国际和平与安全联系在一起的努力在有些地方还是遇到了强大的政治阻力。在就可持续发展目标进行磋商的时候，巴西、印度和巴基斯坦最初争辩称纳入“和平目标”会模糊经济发展和安全之间的界限，会促使联合国安全理事会干预联合国大会的工作。有些发展方面的专家也质疑将减少一切形式的暴力纳入可持续发展目标是否明智。他们担心，这会造成用于实现更核心的经济和社会目标的资金分散到反恐等安全相关目标上。然而，我们尝到的苦果已经表明，仅仅投资于经济发展而不为和平投资是得不偿失的。即使是短暂的暴力冲突也可能抵消多年苦心经营得来的发展成果。在全球范围内减少暴力需要整个联合国系统及其伙伴采取果断的行动。将减少暴力列为可持续发展目标之一就是呼吁采取行动的有力号角。防止暴力冲突应该在新议程处于核心位置。

自卡内基委员会于1997年发布了具有标志性意义的预防致命冲突报告以后，预防通常被分为两种类型：一是行动性预防，目的是预防近在眼前的暴力；二是结构性预防，目的是减少或缓和潜在的暴力冲突风险。然而，在实践中，二者之间的界限并不明确。例如，多层面的联合国和平行动常常是两个方面都有所涉及。这表明有效率的预防措施既要着眼于潜在的风险根源，也要应对更迫近的暴力触发事件。就好比家庭防火，既要采取结构性防火措施（如房屋设计和建筑材质），也需要行动性防火措施（如安装洒水器），预防暴行也是如此，既需要解决深层结构上的问题，也要处理引发暴力的危机。毕竟，一栋房子即使是装了洒水器，但如果建材本身是极易燃的材质，且装了敞开式的壁炉，最终这栋房子也很可能烧毁。预防冲突也是这个道理：有时，即使是在危机爆发时采取了果断的行动，还是不足以预防暴力。国际社会对2007-2008年肯尼亚大选危机的反应得到广泛的认可，称之为有效防范的典型，可仍有大约1500名平民在冲突中丧生。

在过去十年中，行动性预防武装冲突取得了稳定的进步。联合国通过政治事务部增强了预警和评估能力，通过防止灭绝种族罪行和保护责任办公室提高了对预防暴行的关注度。联合国将保护平民作为外勤业务的优先事项，并制订了人权先行行动计划，旨在使整个联合国系统更好地预警及应对人权紧急事件，包括可能引起暴行罪的事件。

相比之下，落实结构性预防方面的进展不大，原因很大程度上在于结构性预防属于上游活动，不如紧急事件能吸引眼球，也没有被发展机构纳入日常工作之中。并且，结构性预防往往不是由专门国际行为体推进，而是由各国政府及其他当地行为体负责，他们的工作主要针对当地的具体问题。这也是为什么需要所有国家都致力于减少暴力，或者说减少暴力人人有责。如果联合国要发挥领导作用，帮助各国政府和其他行为体履行他们共同的责任，“上游”结构性预防必须成为其核心工作的一部分。

然而，要将预防的共识化为行动，不单单要有正确的体制设计，还要政府、国际组织和非政府部门领导做出政治投入。当前，有五大挑战比较突出：

• 、对问题本质达成共识

对于如何衡量暴力、辨识加剧风险的因素以及探索新的风险解决方案，需要形成共识。各国还需就采用何种权威工具以衡量暴力减少幅度达成共识，其中包括常常受忽视的暴力，例如性暴力和性别暴力及所谓“家庭”暴力。可持续发展目标强调减少“一切形式”的暴力。只有就如何衡量暴力和如何理解风险因素达成一致，才能形成旨在解决暴力的国家级别行动和全球伙伴关系。联合国《暴行罪分析框架：预防工具》为识别种族灭绝、战争罪和反人类罪风险奠定了很好的基础，但各国政府和民间社会行为体就风险根源展开公开对话，并为在这些方面达成共识而付诸努力，这也是非常重要的。

• 、国家自主性

可以说，在实际工作中，让国家和社会认识到各自国家经受的暴力及各自国家环境中的风险因素是很大的挑战。只有当各国政府和民间社会认识到问题，他们才会要求国际援助并自主采取结构性预防。各国政府、社会团体及其国际伙伴强有力的共同承诺对有效预防暴力非常关键。这是明显的政治活动，各国政府往往很不情愿承认哪怕是目前正在发生的暴力以及最迫切的威胁，更不会承认上游存在的风险因素。因此，即使是结构性预防也会引起激烈的争论和争议。切实的预防手段需要考虑到这一现实，并找到提高国家自主性的途径。也许，从人权保护借鉴而来的基本分析一体化是一种显而易见的解决方案，即要求各国在报告可持续发展目标工作的时候同时报告暴力及风险现状和趋势。另一种选择是让联合国秘书处替所有会员国密切跟踪各种暴力和风险因素。

• 、资源投入

事实已经证明，要产生足够的政治投入将预防暴力纳入联合国、区域组织和发展机构的日常工作还很困难。因此，实现减少暴力的资源需求也无法得到满足。在一定意义上，政治投入问题源于责任的分配，即谁该负责做什么？将减少暴力纳入可持续发展目标应该有助于确保各国做出政治投入，因为每个国家的每个社区对减少全球冲突都有责任。

• 、致力于减少暴力的伙伴关系

联合国必然会承担大部分减少暴力的责任，但是完成这一目标的责任绝不能只落在联合国的肩上。最显而易见的是，再次确认主要责任在于各个国家十分重要，同时各国民间社会和私营部门行为体应纳入这一体系，并得到赋权成为预防机构，国际社会所做的努力也应仔细予以协调，以提高当地的复原力。最后，我们还应认识到，最终决定社会是享受和平还是陷入暴力的因素在于个体。

• 、尽职调查

通过尽职调查预测并减少意外恶果将至关重要。某些处于冲突之中的组织也开展过“尽职调查”，这样的尽职调查应得到应用和推广，并且其他各方也表示需要这种机制。一些为冲突地区提供援助的政府运用各种框架，评估他们的援助对社会环境所产生的影响，也就是“冲突敏感性”。这样的工作应得到系统性开展，并保持对不同类型的暴力风险的敏感性。

为了推动尽职调查，下任联合国秘书长应考虑制定一个全面的联合国关于减少一切形式的暴力战略。该战略应：（一）为采取更系统和全面的预警和评估奠定基础；（二）为联合国系统将预防暴力纳入日常工作提供指引；（三）为决定何时将预防暴力作为最优先考虑提供指引；（四）为联合国更好地进行外交、公共宣传、监控和评估及建立伙伴关系以支持预防暴力提供指引；（五）为联合国在经受大规模暴力风险的国家进行外勤业务时采用何种最合适的方式提供建议；（六）巩固致力于预防和结束暴力的伙伴关系，尤其是联合国和地方之间的伙伴关系；以及（七）为各国和民间社会团体最好地发挥自身的作用提供指引和支持。

可持续发展目标在某些地方遭到了批评，人们认为其过于宽泛、野心太大。然而，这恰恰是制订可持续发展目标的初衷：提出远大目标，推动世界完成许多人认为不可能完成的使命。如果千年发展目标促进国际伙伴关系的能力在可持续发展目标中得以延续，为减少一切形式的暴力达成的共识就会前进一大步。这不仅可以帮助整个联合国系统朝减少暴力的目标前进，还可以最大程度地整合各国的能力、知识和资源。目前的任务是要规划好我们如何完成这些目标并监控所取得的进步。随后则是保证必要的资源和政治投入，这个任务将很困难。世界减少暴力的决心是否能够经得起挑战还有待观察。就可持续发展目标达成共识只是迈出一小步，但也是非常重要的一步。现在，我们所有人都有责任携手前进，确定我们在减少世界暴力的过程中能扮演什么重要角色。