Я приступила к работе в должности Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (ВКБ ООН) в феврале 1991 года (этот пост я заняла первой из женщин, первой из представителей Японии, первой из преподавателей). То было время, когда мир только что отошел от жестко управляемой структуры эпохи холодной войны. Буквально через несколько недель после моего прибытия в Женеву почти 2 миллиона иракских курдов бежали в Иран и Турцию; это стало одним из последствий войны в Персидском заливе. Так началось бурное десятилетие моей работы на посту Верховного комиссара Организации Объединенных Наций, который я оставила в 2000 году.
Война 1991 года в Персидском заливе стала крупнейшим переломным моментом в продвижении многосторонней дипломатии и гуманитарных акций, которые подготовили условия для формирования периода после окончания холодной войны 1990-х годов. Масштабы и темпы нарастания проблемы беженцев были беспрецедентными, и темпы их возвращения на родину тоже были высокими. На основании резолюции Совета Безопасности 688 (1991) коалиционные вооруженные силы вмешались в конфликт и создали на севере Ирака безопасную зону для возвращения курдских беженцев. Вскоре мы в первый раз прибыли в Северный Ирак и, работая в тесном взаимодействии с международными вооруженными силами, помогали беженцам и внутренним переселенцам. В последующие годы, особенно в бывшей Югославии и районе Великих озер в Африке, нам постоянно приходилось пересматривать наши стратегии обеспечения защиты, оказания помощи, выработки и реализации решений.
В основе по-прежнему лежали правовые аспекты, но в самой работе становилось все больше оперативного, практического, повседневного содержания. УВКБ ООН находилось на переднем крае борьбы, зачастую в зонах боевых действий и нередко один на один со своими задачами. Мы стали гораздо активнее работать в странах происхождения беженцев, особенно в части оказания содействия в реинтеграции людей после их возвращения на родину. Кроме того, время требовало новаторских подходов к вопросам предоставления убежища. Во многих вопросах мы стали первопроходцами – и совместными усилиями спасли много человеческих жизней; мы содействовали обеспечению временной защиты беженцев из Боснии и Герцеговины, организовали программу гуманитарной эвакуации беженцев из Косова. После драматических событий 1994–1997 годов в районе Великих озер в Африке и поручения Генерального секретаря Организации Объединенных Наций представить предложения по обеспечению безопасности и нейтралитета при работе в лагерях для беженцев, мы разработали комплекс поэтапных мер – от простейших мер «обеспечения защиты в силу присутствия» до различных альтернативных мер «средней интенсивности» по подготовке и направлению персонала на места.
После окончания холодной войны многие с оптимизмом говорили о формировании нового мирового порядка. В начала 1990-х годов вследствие изменившейся обстановки были достигнуты мирные соглашения в странах Центральной Америки, Камбодже, Южной Африке и других странах и регионах. В этих регионах УВКБ ООН занималось в основном возвращением беженцев на родину. Однако в дальнейшем действительность не оправдала наших оптимистических надежд. На смену предсказуемости международных отношений эпохи холодной войны пришел период неопределенности и нестабильности. Вместо соперничества сверхдержав и марионеточных войн начались этнические конфликты внутри стран. Изменился характер конфликтов, в результате перемещения населения стали более динамичными и сложными, чем в предыдущие периоды. Многие люди уезжали за границу, тем самым получая право на международную защиту, но многие оставались на родине, становились вынужденными переселенцами внутри своих стран без какой-либо защиты со стороны государства. Наличие беженцев и вынужденных переселенцев, а также динамичность и масштабы перемещения людей – таковы особенности периода моей работы на посту Верховного комиссара. Эта тенденция сохраняется и по сей день, ведь в настоящее время численность вынужденных переселенцев в мире составляет 51 миллион человек, впервые за весь период с момента окончания Второй мировой войны превысив 50 миллионов человек, причем количество вынужденных переселенцев внутри стран вдвое превысило число беженцев.
Главной причиной массовых переселений людей были, конечно, конфликты, вынужденное переселение и войны стали тесно взаимосвязаны как никогда. Я впервые выступила в Совете Безопасности в 1992 году, когда волна насилия захлестнула бывшую Югославию, в результате миллионы людей были вынуждены покинуть родные места. Для меня это был своего рода гуманитарный Рубикон. Давно существующие принципы нейтральности и беспристрастности обычно понимаются гуманитарным сообществом как отстраненность от участия в политике. Никто из руководителей гуманитарных организаций до меня никогда не выступал в Совете Безопасности.
Часто цитировали мое высказывание: «Гуманитарные проблемы не имеют гуманитарных решений». Говоря это, я хотела подчеркнуть, что проблема беженцев по сути своей политическая, и решать ее надо политическими средствами. Гуманитарные действия могут создать предпосылки для политических действий, но сами по себе не могут их заменить, и это четко подтверждает трагический пример современной Сирии. Решения требуют решительного вмешательства ведущих мировых и региональных держав или Совета Безопасности. В контексте этого убеждения я с готовностью выступала в Совете Безопасности, наиболее влиятельном политическом органе Организации Объединенных Наций, 12 раз. Я пыталась не щадя сил настоятельно призвать политических участников более активно участвовать в разрешении гуманитарных кризисов.
При исполнении обязанностей Верховного комиссара я в первую очередь заботилась об обеспечении безопасности беженцев, о том, чтобы сделать их жизнь более счастливой. Традиционно вопросы безопасности рассматривались в контексте «государственной безопасности», то есть защиты государства, его границ, населения, институтов и устоев от посягательств извне. Считалось, что людям гарантирована защита со стороны государства. Однако в период после окончания холодной войны, при отсутствии внешней агрессии и угроз территориальной целостности и суверенитету государств, люди столкнулись со вспышками насилия внутри государств на почве исторического соперничества и вражды между различными этническими, религиозными и социальными группами. Государство как защитник людей нередко оказывалось неэффективным в обеспечении «свободы от страха» и «свободы от нужды». Поддержание или установление мирных взаимоотношений между противостоящими друг другу лицами, группами или общинами – один из главных вопросов обеспечения безопасности.
Я много раз задавала этот вопрос: как мы должны решать главную проблему безопасности сегодня, то есть обеспечивать безопасность людей. И поняла, что, работая непосредственно с людьми, мы можем найти пути обеспечения их защиты и укрепления их безопасности. Эти поиски концепции безопасности человека, ориентированной на интересы людей, привели меня к мысли, что требуется изменение парадигмы – от традиционной идеи «государственной безопасности» к идее «безопасности человека». Именно в поисках новых способов решения современных вызовов безопасности в 2001 году, уже после того как я покинула пост Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, по инициативе Организации Объединенных Наций и правительства Японии была учреждена Комиссия по безопасности человека. Мне выпала честь стать сопредседателем этой комиссии вместе с лауреатом Нобелевской премии в области экономики Амартией Сеном. В нашем докладе 2003 года, озаглавленном «Безопасность человека сегодня», который был подготовлен по итогам двух лет исследований, поездок в различные страны и общественных слушаний, была предложена новаторская концепция действий по нейтрализации наиболее опасных угроз безопасности человека.
С учреждением Целевого фонда Организации Объединенных Наций по безопасности человека данная концепция превратилась из абстрактной идеи в конкретную программу, которая предлагала средства защиты и расширения прав и реальных возможностей уязвимых категорий населения, а также позволяла обеспечить плавный переход от оказания гуманитарной помощи к работе в целях содействия развитию. Концепция безопасности человека была реализована Агентством Японии по международному сотрудничеству не только для общин, преодолевающих последствия конфликтов, но и для решения различных других проблем – таких как нищета, безработица, изменение климата.
Безопасность человека касается и защиты, и расширения прав и возможностей людей содействовать более активному участию в том, чтобы сделать свою жизнь и свои общины более безопасными и стабильными. Безопасность человека невозможно обеспечить в одиночку; эта идея – общая платформа, предусматривающая всеобщее и консолидированное участие всех партнеров – от правительств и учреждений Организации Объединенных Наций до различных доноров, организаций гражданского общества и местных жителей, которые определяют потребности людей, формулируют единые цели, привлекают специалистов. Концепция безопасности человека обеспечивает широкий обзор, учет нужд и интересов многих секторов, позволяет решать взаимосвязанные проблемы. В рамках этого континуума общины могут создавать позитивные механизмы для устранения различных видов незащищенности.
Сегодня, когда принята резолюция Генеральной Ассамблеи 290 (2012), концепция безопасности человека формирует широкий консенсус среди правительств и специалистов-практиков. Я с глубоким волнением выступала на мероприятии высокого уровня по вопросам безопасности человека, которая состоялась в мае 2013 года в зале заседаний Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке.
При этом остается открытым вопрос: как обеспечить устойчивость политической воли правительств и лидеров действовать в интересах тех, жизни и достоинству которых угрожает опасность, как превратить такое сочувствие в политические действия. Это уравнение становится еще более сложным, когда появляется новый источник опасности в виде международного терроризма и воинствующего экстремизма. Исламское государство Ирака и Леванта (ИГИЛ) действует вне национальных границ, причем с разрушительной скоростью. Глобализация не только создает богатство и открывает новые возможности, но и углубляет неравенство, кроме того, она усложняет решение вопросов безопасности. Стремительное развитие информационных технологий, расширение возможностей общения через социальные сети могут быстро и легко привести к поляризации обстановки и обеспечить вербовку недовольных подростков в ряды боевиков-террористов. Ускорение темпов изменения климата планеты, глобальное потепление становятся причиной бедствий колоссальных масштабов, смертельно опасных эпидемий и даже конфликтов, и все это отражается преимущественно на людях, которые и так находятся в уязвимом положении. Все мы проходим проверку на способность сохранить наше единство, чтобы передать будущим поколениям пригодную для жизни планету.
С момента учреждения Организации Объединенных Наций достигнут значительный прогресс. В период ратификации Устава Организации Объединенных Наций большая часть стран Азии и Африки были колониями европейских стран. Изначально в Организацию Объединенных Наций входило 51 государство, за 70 лет их число увеличилось до 193. Новые угрозы и проблемы, проверяющие Организацию на прочность, возможно, опередили достигнутый прогресс. Статья 1 Устава провозглашает, что первая цель Организации – «поддерживать международный мир и безопасность». Если безопасность означает свободу не быть убитым, не подвергаться гонениям и дурному обращению, свободу от нищеты, унижающей человеческое достоинство и порождающей презрение к самому себе, свободу принимать решения, значит, слишком многим в современное мире безопасность недоступна.
«От вопросов развития до вопросов мира и защиты прав человека Организация Объединенных Наций должна постоянно укреплять свои возможности», заявил Генеральный секретарь Пан Ги Мун в своем выступлении перед Генеральной Ассамблеей в январе 2015 года, в самом начале юбилейного года. Я приветствую инициативу Генерального секретаря создать группу высокого уровня для изучения путей решения постоянной проблемы: как ликвидировать увеличивающийся разрыв между потребностями в гуманитарной помощи и доступными ресурсами. В преддверии Всемирного саммита по гуманитарным вопросам, который состоится в 2016 году в Стамбуле и ввиду стремления Организации Объединенных Наций достойно выполнять свою миссию, хотела бы подчеркнуть, что главную роль должны играть люди, а не государства.
Один из уроков, усвоенных мною, состоит в том, что для решения проблем беженцев требуется время. На то, чтобы изменить настроения людей, требуется время. Для формирования доверия у людей требуется время. Но это не значит, что данные задачи выполнить невозможно. Внимание к самим людям, к их истинным интересам может показаться пустой беготней по кругу, но это – наиболее эффективный подход в деле предотвращения конфликтов и выработки прочных решений.
Ведь в конце концов люди – это самое главное. Меня часто спрашивают, откуда я черпаю энергию. А я нередко вспоминаю всех беженцев, виденных мною в лагерях, селеньях, приемных пунктах, бараках. Думаю, что меня поддерживает уверенность в том, что наши коллективные усилия способны превратить ужас и боль изгнания в безопасность и единство семейного круга, круга друзей. То, чем занимается и будет заниматься Организация Объединенных Наций, – достойная работа ради будущего и счастья всех людей, живущих на планете Земля.
