联合国大会第五十九届会议
A/59/1
2004年
8月20日


秘书长关于联合国工作的报告

第三章. 履行人道主义承诺

82. 自从我提交上一份报告以来,世界若干地区的和平得以巩固,为千百万受苦受难的人减轻痛苦和重建生活打开了机会之窗。然而,与此同时,新出现的和旷日持久的冲突,加上自然灾害,仍然给世界上的穷困人口带来灾难,往往破坏已经取得的一切进展,或制造新的紧急情况。

83. 人道主义援助分布仍不均匀,援助规模不足以满足需要。我敦促捐助界确保增加用于人道主义行动的资金,同时更加稳定可靠地为所有人道主义紧急情况提供资金,以便更好地满足所有方面的需要。

保护和协助难民以及流离失所的人

84. 过去一年,难民人数大幅度减少,连续第二年减少将近100万人,从2002年初的1 210万人减少到目前的970万人,总体降幅达20%。接受联合国难民事务高级专员办事处保护和协助的总人数目前约有1 700万,这包括970万难民,420万流离失所者。然而,虽然在减少难民人数方面取得明显进展,但是全世界被迫离开家园的人(包括属于难民专员办事处任务范围之内和之外的人数),目前估计有差不多5 000万人,即地球上每126人就有一个。这一全球数字还包括巴勒斯坦被占领土的160多万难民,他们仍需接受近东救济工程处的救生援助。

85. 我很高兴地报告,以前从未在非洲这么多地方出现这么多持久解决难民和境内流离失所者问题的机会。在安哥拉,自从2002年4月冲突结束以来,370多万难民和流离失所者已经回返,计划今年再有145 000人回归。在布隆迪,自2003年初以来,由于在政治方面取得进展,超过13万名难民得以回返。在西非,由于局势稳定下来,超过24万名难民返回塞拉利昂,其中仅2004年就有大约25 000人,遣返方案预计在今年年底结束。在利比里亚,正在制定遣返计划,以便在局势进一步稳定以后,让逃往国外的超过32万的难民和数万名境内流离失所者回返家园。在苏丹,由于政治方面出现积极发展,数百万难民和境内流离失所者有可能最终返回苏丹南部地区。

86. 虽然取得了某些进展,但是世界各地新发生的和迟迟无法解决的冲突仍然给人道主义界带来了许多挑战。例如,虽然在苏丹迈出了积极的步伐,但是该国西部的局势使之相形见绌。在达尔富尔地区,由于许多村庄受到直接袭击,出现粗暴侵犯人权的行为,100多万人沦为境内流离失所者,还有大约17万人逃往乍得。由于边境地区出现越界侵犯行为而且有武装集团存在,区域安全令人担忧。乍得东部地区虽然物资供应十分紧张,难民专员办事处还是勉力争取在2004年7月底以前将超过123 000名难民转移到内地更加安全的九个新建难民营中。2004年6月刚果民主共和国东部爆发暴力事件以后,数千人沦为境内流离失所者,还有超过35 000人逃到布隆迪,另有少数人逃到卢旺达。乌干达北部政府军和叛军之间的冲突继续造成平民死亡,加剧了流离失所问题,增加了该国的脆弱程度。160多万流离失所者躲避在拥挤不堪、保护不善的营地,很容易受到叛军战士的袭击和绑架以及本地安全部队的虐待。

87. 在非洲以外地区,中东、南美和巴尔干部分地区的紧张局势也令人担忧。在阿富汗,虽然自2001年底以来已经有350多万难民和境内流离失所者返回家园,但是,据估计仍有约18万境内流离失所者,还有200万难民滞留在伊朗伊斯兰共和国和巴基斯坦。在伊拉克,2003年没有出现大规模难民潮,但是,由于到处普遍不安全,前些年逃往他国的难民都无法返回。哥伦比亚境内流离失所情况仍然是世界上最为严重的局势之一。据估计,在该国发生的40年冲突期间,有300万人沦为境内流离失所者,4万人逃往邻国。科索沃战争虽然在五年多以前已经结束,但是对于作为少数民族的塞族人和罗姆人来说,局势仍然危险。2004年3月发生的阿族人和塞族人之间的冲突造成20几人死亡,人们难以希冀少数民族重返家园能取得更多进展。

88. 去年,难民专员办事处启动了“公约补充”行动。这一重要行动的宗旨是通过多边特别协定加强《关于难民地位的公约》,目标是让难民在尽可能接近家园的地方得到更高水平的保护,提高国家参与程度,以此作为有效的国际分担负担系统。这些协定将注重三个优先领域:将重新安置作为保护手段、持久解决办法和实际的分担负担形式;将发展援助更有效地定位于支持持久解决难民问题上;在出现难民和寻求庇护者从庇护初始国向他国进行二次流动的情况下澄清各国的责任。

89. 同样,在提供保护方面,针对难民和境内流离失所的妇女和儿童的暴力仍然十分令人担忧。在苏丹西部达尔富尔、刚果民主共和国、乍得、布隆迪和科特迪瓦,将性暴力和基于性别的暴力作为战争手段的情况有增无减。为了更好地应付这一不断恶化的趋势,难民专员办事处修订了《对难民回返者和境内流离失所者的性暴力和基于性别的暴力问题:预防和应对准则》。《准则》将确保建立更好的预防和应对机制。《准则》已经分发给参与人道主义工作方方面面的行为人,以便在实地加以实施,人员培训工作也在进行。为了加强联合国各机构在儿童工作中的合作,2004年2月出台了《孤身儿童和失散儿童问题机构间指导原则》。除其他外,《指导原则》将加强机构间合作,以应对强迫招募儿童难民问题和复员儿童兵家庭团聚的问题。

90. 在实地应付难民和人道主义人员的安全问题,一直是项挑战。过去一年发生了若干起直接袭击人道主义人员的事件。这些事件往往与难民本身的安全环境有内在联系。2004年2月,在乌干达北部发生的袭击流离失所者营地的事件中,有200多人丧生。最近发生了从苏丹入侵乍得东部难民聚居地的事件,该地区还存在着多个武装集团。难民营和安置区武装人员的存在为人道主义人员造成了一个危险的环境,同时对难民的安全和福祉造成了严重后果,包括暴力和强行招募。2004年6月,难民专员办事处在日内瓦主办了关于“维持庇护的平民和人道主义性质”问题专家会议。联合国系统各个部分,包括维持和平行动部、若干国际非政府组织和有关国家政府的代表参加了会议。与会者总结了2003年将利比里亚战斗人员与塞拉利昂难民隔离这一成功工作所取得的经验,可以适用于将来的工作。今年晚些时候将推出一套行动准则,包括将武装人员与难民隔离的标准和程序。

91. 人道主义事务协调厅通过其境内流离失所者股继续努力改善支持合作应对境内流离失所问题的执行工作。2004年3月,机构间常设委员会认可该股修订和更新的合作应对政策指引,包括加强保护能力在内。为加强该股的评估和战略支持作用,紧急救济协调员将该股更名为机构间境内流离失所问题司,并新任命了一位司长,该司长还将兼任紧急救济协调员境内流离失所问题特别顾问。

协调和提供人道主义援助

92. 实施一致、有效和坚持原则的人道主义对策仍然是联合国的首要工作。为了履行协调人道主义危机对策的任务,人道协调厅继续与伙伴机构和非政府组织密切合作,加强危机所有阶段的关键性协调工具和机制。这包括采取更加一致的行动,改善人道主义准入情况,信息管理和援助物资流动的财务跟踪,加强对保护活动协调工作的支持。人道协调厅又已更加重视被人遗忘的紧急情况,加强预警机制,应急规划能力和紧急状况防备工作,进一步加强了联合呼吁过程的战略规划部分。在本报告所述期间,在应对伊朗伊斯兰共和国、伊拉克、西部和中部非洲及苏丹危机的过程中都采用了这些措施,取得了较好的效果。

93. 在苏丹达尔富尔发生的大规模的侵犯人权行为,包括强迫流离失所、法外处决和基于性别的性暴力、加上无法获得食物和水,使大多数居民苦苦挣扎,难以生存。世界粮食计划署一直在提供粮食援助,与此同时,联合国儿童基金会已经开始建造和恢复供水系统。世界卫生组织建立了预警系统,以应对疾病的爆发,还与儿童基金会一道,支持各种保健设施,还开展了其他实地活动。此外,我的紧急情况救助协调员和联合国人权事务高级专员办事处调查团向安全理事会通报了情况,与捐助方和各机构召开了几次高级别会议,从而提高了这一人道主义紧急情况和人权危机的可见度。

94. 在乌干达北部,流离失所者分散在100多个营地,严重约束了人道主义行动。儿童在这场危机中遭受了非同寻常的苦难,越来越多地成为绑架的目标,失掉了安全保障。5万多儿童每天晚上走出家门,到地区城镇躲避。这一“夜间通勤”的奇特现象说明了危机带来的悲惨人道主义后果。在这种极不安全的环境下,粮食计划署通过武装护卫队勉力维持交付了对脆弱人群的食品供应。

95. 不安全持续不断,流离失所的影响渐增,粮食储备消耗殆尽,社会服务体系崩溃,经济停滞不前,结果世界上许多国家都需要维生援助,这种情况抵消了和平的前景。由于战争不断,粮食短缺,施政软弱,为稳定中非共和国所作出的努力受到破坏。刚果民主共和国东部地区自从战争表面上停止以来,局势几乎没有改观,主要是由于一些刚果行为人和邻国不断在活动,企图阻止代表该国整体利益的任何机构破坏他们的既得利益。该地区仍然被反抗集团和游击队占领,数百万人为满足最基本的生活需要苦苦挣扎。联合国正在努力满足这些需要,例如儿童基金会正在恢复该国的水源(该国54%以上的人口得不到饮用水),卫生组织正在向地方和国家保健当局提供支持。

96. 干旱和长期粮食供应问题继续困扰厄立特里亚和埃塞俄比亚。过去六个月在降雨、粮食生产和营养恢复方面变化不大。粮食安全仍然非常需要采取措施加以改善。粮食计划署满足了粮食援助需求总量的50%,每月受益人数达344万人。儿童基金会-粮食计划署在埃塞俄比亚开展的扩大拓展战略/儿童生存方案的宗旨是解决生活在最缺乏粮食安全和受旱灾影响最为严重地区约600万至800万儿童的长期粮食安全无保障的问题。卫生组织正在与其他联合国机构和非政府组织密切合作,监控与健康有关的问题。

97. 在南部非洲,莱索托、马拉维、莫桑比克、斯威士兰、赞比亚和津巴布韦的预期寿命从1970年平均46岁下降到2004年的35岁。预计到2010年,在这些国家每五个儿童中就会有一个成为孤儿,在某些国家这一比率甚至更高。艾滋病毒/艾滋病、缺乏粮食安全、施政软弱和长期贫困问题致命地交织在一起,引发了生存危机,造成无数人早逝。联合国机构和非政府组织共同努力,通过2002年中至2004年中的联合呼吁,已筹集了8亿多美元,从而可以向1 000多万人提供粮食援助,向200多万儿童提供营养品,为700万儿童提供麻疹免疫,对550万农民提供农业支助。

98. 最近在布隆迪、科特迪瓦、海地和利比里亚部署的联合国特派团具有多重、综合的性质,这为在冲突后局势中采取更为一致的有效行动创造了机会。此种综合办法力图推动人道主义救济、同时增进尊重人权和实现可持续和平。尤为重要的是,在所有综合特派团中,人道主义应急工作的公正性和独立性得以维持,联合国人道主义机构能够与非政府组织伙伴充分协作。

99. 联合国机构还努力推动刚刚摆脱冲突的国家从救济向发展过渡。最近对联合国在八个国家开展的过渡活动的评价表明,联合国系统有必要采取一个统一一致的战略,以加强过渡活动,建议设立常设机制,以支持联合国国家工作队进行过渡规划。人道主义和发展部门已经更为密切地合作,将难民和流离失所者纳入过渡规划,推动持久解决这些人面临的问题。难民专员办事处、开发计划署和其他机构两年前联合发起的四个R方法(遣返、重返、恢复和重建)正在阿富汗、利比里亚、塞拉利昂和斯里兰卡的项目中进行试验,计划在布隆迪采用这一方法,苏丹始终也会采用。

100. 巴勒斯坦被占领土的反抗事件已连续四年,由于以色列采取了关闭边境、宵禁和军事行动,巴勒斯坦居民所遭受的社会经济困难不断恶化。近东救济工程处虽然仍然担心人道主义准入受到多方面的限制,但该机构的应急措施仍是援助和稳定的重要源泉。由于在约旦河西岸修筑了有形障碍物,人道主义准入又多了一重障碍,严重影响了受到影响巴勒斯坦人的生计及其获得基本服务的可能。近东救济工程处仍然维持其向约旦、黎巴嫩、阿拉伯叙利亚共和国以及约旦河西岸和加沙地带超过400万人提供的关于教育、健康、救济、社会和小额信贷服务的经常方案。

为人道主义紧急情况筹资

101. 在此有必要重复联合呼吁程序2003年年中审查里的一句话:“联合呼吁整体筹资不足,尽管不会象人们有时所以为的那样,资金不足的后果不一定可以用多损失几条人命来计量,但是,更大的苦难以及复苏机会的丧失却是每次联合呼吁接连不断的主题。”2004年,人道主义行动资金无论绝对数额还是所占比例都仍然不足。2004年,联合呼吁所需全部人道主义援助资金为29亿美元。截至2004年7月21日,呼吁期过半之时,共收到9.28亿美元捐款,(加上结转额)只能满足32%的需求。这低于2003年同期所得到的响应,当时约45%的需求获得满足。此外,人道主义活动筹资情况仍不均匀,一些国家所得资金严重不足。截至2004年7月21日,各个联合呼吁得到的响应也不一样,北高加索(俄罗斯联邦)和乍得所得的响应高达50%,而科特迪瓦和津巴布韦则分别低至16%和15%。

102. 儿童基金会和卫生组织获得的全部紧急资金只能让它们具备满足维持生命需要这一最低能力。例如,资源太少制约了在一些西非国家开展的防治传染病的行动措施,限制了科特迪瓦的教育、保护和保健方案的开展,并阻碍了向布隆迪的艾滋病毒/艾滋病和教育活动提供支助,增加了儿童受到人权侵犯的脆弱性和风险。

103. 难民专员办事处受到自愿捐助制度的挑战,其救生保护和援助方案继续面临资金一再短缺的问题。近年来,需求最大的非洲最受到资金短缺的影响。正在利比里亚和苏丹进行的大规模遣返行动可能因资金不足而受阻。超过30万利比里亚人的遣返工作所需资金为3 920万美元,而难民专员办事处截至2004年7月底仅得到1 660万美元业已确认的捐款。在苏丹,目前待在邻国的60万难民的预期遣返和重返社会工作所需启动资金为880万美元,难民专员办事处得到的捐款还不足一半。筹资速度太慢还损害了难民专员办事处应付乍得东部达尔富尔难民危机的能力。截至7月底,难民专员办事处共收到2 780万美元,而应付乍得紧急情况需要5 580万美元。

104. 粮食计划署2003年的伊拉克行动是有史以来最大的一次人道主义援助行动,这次行动要求计划署及其捐助者调配数量极大的粮食、现金和人力资源。但是在世界其他地区,粮食计划署被迫以不足的资源来应对空前巨大的需求。仅非洲一地,有大约4 000万人口仍需粮食援助,为此所需资金约为18亿美元。粮食计划署竭力争取满足朝鲜民主主义人民共和国640万人口的需要,但只能满足行动需求不到60%。粮食计划署还被迫将成千上万流离失所的安哥拉人以及埃塞俄比亚、索马里和苏丹的数千名难民的口粮定量削减一半。

105. 联合国粮食及农业组织向农业部门提供了价值1.9亿美元的援助(其中1.11亿美元用于伊拉克)。但这却说明粮农组织在2003年联合呼吁中,它收到的捐款还不足所需数额的45%。到2004年6月,2004年呼吁实收捐款还不到25%。粮农组织向受灾地区提供农业生产要素,如种子和化肥、捕鱼设备、动物饲料和药品以及基本农具,以便重新开始农业生产。在条件允许的情况下,粮农组织在分发生产要素的同时还辅之以更为可持续的援助,如在本地生产种子和其他种植材料、家畜再引种、防治动植物疾病、开展灌溉工程等收效迅速的基础设施重建,以及进行改良耕作技术培训。

106. 近东救济工程处为被占领巴勒斯坦领土作出的紧急呼吁所得捐款短缺1.358亿美元,这成为一年来近东救济工程处的首要关切之一,因为难民方面的需求不断增加,却没有足够的资源来满足。在加沙,2000年10月以来21 000名巴勒斯坦人被以色列的军事行动赶出家园,近东救济工程处只能为其中不足10%的人提供新的住所。资金短缺还使工程处很难维持超过100万难民的紧急粮食援助,也难以实施工程处的紧急创造就业机会方案。

107. 在本报告所述期间,联合国排雷行动方案通过联合国协助排雷行动自愿信托基金收到的捐款超过5 000万美元。该信托基金由维持和平行动部管理。其余的资金通过开发计划署和儿童基金会专题信托基金接收。整个联合国系统的资金短缺问题削弱了在阿富汗、安哥拉、布隆迪、哥伦比亚、刚果民主共和国、被占领巴勒斯坦领土和苏丹等地的援助力量。到2004年7月,仅阿富汗和苏丹两地的资金短缺就超过6 000万美元。要想填补这些资金短缺,信托基金的捐款必须超出目前的一倍以上。

108. 在本报告所述期间,人道主义工作人员和行动继续面临风险,特别是在阿富汗、刚果民主共和国和伊拉克,这些地方的救济人员已成为直接攻击目标。在许多冲突地区,安全保障是提供人道主义援助的基本前提,因而是联合呼吁不可或缺的构成部分。尽管安全威胁加大,但是,截至2004年7月27日,捐助者向2004年联合呼吁中要求的安全部门项目提供的捐款总额只稍微超过400万美元,占全部需求数额的27%。此外,在联合呼吁程序之外,捐助者还提供了超过600万美元的捐款,以满足联合国伊拉克行动特殊安全保障的要求。虽然伊拉克的安全部门得到了全额供资,但许多不那么突出的紧急情况却有安全人员、资源和资产短缺的情况。

自然灾害管理

109. 2003年发生了约700场灾害,造成75 000人死亡,经济损失超过650亿美元。这一年的死亡数字比前一年翻了几番,主要是由于伊朗伊斯兰共和国巴姆发生的地震。2004年,孟加拉国、中国、多米尼加共和国、海地、印度、马达加斯加和斯里兰卡的水灾和旋风影响到数百万人的生活。值得注意的是,由于能力增强,许多受灾国家没有因2004年发生水灾而请求外来援助。旱灾和长期的粮食供应问题仍然是非洲之角的一个痼疾,粮食生产、营养恢复以及对改善粮食安全措施的需求依然紧迫。从2003年9月到2004年6月,人道主义事务协调厅与其他机构合作,在脆弱的灾害频繁国家,为天灾或环境公害所造成的38次重大灾害开展了救灾工作。这包括协调以下灾害的救灾工作:伊朗伊斯兰共和国(2003年12月)和摩洛哥 (2004年2月)大地震、马达加斯加加菲罗旋风(2004年3月)、以及多米尼加共和国和海地的水灾(2004年5月)。

110. 自然灾害的后果对实现《千年发展目标》构成重大挑战,我对此感到关切,欢迎人道主义和发展组织支助国家和地方两级开展减灾活动。开发计划署、人道主义事务协调厅、联合国人类住区规划署和国际减少灾害战略秘书处(减少灾害风险的一个主要国际机制)之间加强了联合规划与协作。通过这种合作,在刚果民主共和国、厄瓜多尔和秘鲁实施了具体的协作方案,并进行了覆盖8个中美洲国家的区域方案编制工作。此外,国际减少灾害战略减灾问题机构间工作队重新将工作重点确定为评估气候变化对减少灾害风险工作的影响。工作队一直在处理城市环境日益脆弱、如何更好地支持非洲救灾和减灾工作以及继续开发风险和脆弱程度资料及指标的问题。2004年初,开发计划署发表了一份题为“减轻灾害风险:发展的一项挑战”的报告。报告推出全球灾害风险指数,用来衡量各国对于三种主要自然灾害--地震、热带气旋和水灾的相对脆弱程度,并指明造成风险水平上升的发展因素。在这方面,我高兴地注意到,联合国大学发起了一个减轻亚太区域灾难性洪患风险的方案,通过采取综合性办法来减轻灾害和脆弱程度。

武装冲突中保护平民

111. 一年来,联合国继续加强和完善武装冲突中保护平民的政策框架。2003年12月,主管人道主义事务副秘书长向安全理事会提交了“关于武装冲突中保护平民的十点纲要”。2004年5月,我向安理会提交的第四份关于武装冲突中保护平民问题的报告即以上述文件为基础。

112. 自从在武装冲突中保护平民的议程发表之后,五年来取得了显著进展。现在,对于保护平民的关切已更切实地纳入维和行动的任务之中,联合国驻布隆迪、科特迪瓦、刚果民主共和国、利比里亚和塞拉利昂特派团都是如此。

113. 在本报告所述期间,人道主义事务协调厅与政府高级官员举行了一系列高级别区域研讨会。大家利用这些研讨会,讨论了与制订武装冲突中保护平民议程以及加深会员国对自身作用和责任的理解有关的具体区域性议题。我对区域组织开始关注这个议程感到高兴,例如非洲联盟决定任命一位武装冲突中保护平民问题的特别代表,西非国家经济共同体决定成立一个人道主义司来处理保护平民的有关问题。

114. 上述努力得到联合国内部集体机制的支助,如得到人道主义事务执行委员会武装冲突保护平民执行小组的支助,因此在这个领域加强协调已有了基础。密切协调的结果是在保护平民方面共同制订了各种工具,包括一份增订备忘录,其中反映了最新的关切、趋势和处理措施(安全理事会2003年12月通过,作为S/PRST/2003/27号主席声明的附件)。

115. 联合国雇用人员或与联合国有联系的人员,包括文职人员和军装维和人员,对武装冲突中的妇女和儿童进行性剥削和性虐待是一个严重问题。自从我上次报告以来这个问题一直广受关注。2003年10月,我颁布了题为“关于保护人们免受性剥削和性虐待的特别措施”的公告(ST/SGB/2003/13),其中规定了联合国所有人员的最低行为标准,以及维持一个可防止发生性剥削和性虐待的环境的必要措施。在这之后又颁布了执行准则和工具,联合国系统开展外地工作的所有部门都已开始努力,确保在外地一级协调一致地执行这份公告。



秘书长关于联合国工作的报告(A/59/1)全文 PDF|Word


首页
秘书长的报告

联合国主页