72. 过去一年，几个以前饱经战患的国家境内刚出现的和平进程创造了机遇，大大改善了许多回国难民和国内流民的生活。在阿富汗，继塔利班政权垮台后，有200万以上的难民和750 000以上的国内流民返回家园。在安哥拉，将近130 000名难民自动从邻国遣返，100多万国内流民返回其村庄。在塞拉利昂，大约75 000名难民从几内亚和利比里亚返回家乡，几乎所有登记在案的国内流民，在2002年12月以前都已返回家乡或重新定居。在斯里兰卡，大约240 000名逃难者在和平谈判开始以后返回家乡。2001年逃离家乡的前南斯拉夫的马其顿共和国170 000人之中，大多数已经返回，这标志着紧急情况已经结束。
73. 悲惨的是，世界上数以百万计的难民仍然受到冲突和动乱的恶性循环的影响，返回家乡的希望渺茫。仅在非洲，就有300多万人处于此种“旷日持久的”难民境况，其中包括刚果民主共和国、厄立特里亚、索马里和苏丹的难民。在西撒哈拉，自从争端开始以来，超过四分之一世纪的时间，大约有165 000名难民继续在难民营中受折磨，他们仍在等待政治解决。尽管阿富汗境内已取得进展，仍有110多万阿富汗难民留在伊朗伊斯兰共和国境内，有120多万难民留在巴基斯坦境内。总体来说，2003年初估计全球难民人数约为1 030万，比一年前减少170万人或14％。与联合国难民事务高级专员办事处 (难民专员办事处)有关的人口总数，包括难民、寻求庇护者和国内流民以及在这一年内返回家乡的人，略有增加，从2002年初的1 980万增加至2003年初的2 050万左右。尽管许多难民得以返回家乡，但2002年又有另外300 000左右的人被迫逃离家乡，成为难民，这些难民主要来自布隆迪(29 000)、刚果民主共和国(39 000)和利比里亚(105 000)。最大的难民潮发生在非洲。在西非，科特迪瓦和利比里亚境内的冲突导致整个分区域遍地流民的悲惨状况，引发了邻国的不稳定，同时也危害到塞拉利昂巩固稳定局势的努力。
74. 尽管国家对其公民的福祉负有主要责任，但最近几年难民专员办事处更加参与应对国内流民类似难民需要得到保护的情况。布隆迪、哥伦比亚和苏丹有600多万国内流民继续经受痛苦和虐待。在刚果民主共和国境内，特别是伊图里地区，持续的流血和人民的流离失所冲淡了各方对成功的和平谈判所抱的乐观态度。在印度尼西亚，对亚齐的分裂运动重新发动军事进攻，也导致数以千计的人沦为流民。俄罗斯联邦境内目前约有370 000国内流民。我负责国内流民问题的代表的工作大有助于唤起国际注意国内流民的问题，并采取更有力的对策。我的代表和一群法律专家制定的《国内流民问题指导原则》为所有相关的行动者提供了指导，并规定了各有关阶段（即流离失所、返回、重新定居和重返社会所适用的权利和保障。这些《指导原则》越来越成为各区域组织的工作的依据，并帮助一些国家起草关于国内流民的立法。人道主义事务协调厅的国内流民问题股一直把工作重点放在向特定的国内流民危机提供支助，同时促使联合国全系统改进处理此类危机的方法。例如，该股与其他人道主义伙伴机构合作，提供训练讲习班和专家咨询及指导，以致苏丹当局表示有意制定关于国内流民的国家政策。
75. 难民和流民返回家乡，带来许多巨大的挑战。要找到长久的解决办法，必须进行艰巨的工作，重建遭受破坏的经济，为各国人民找到有酬职业，而这些国家的人民除战争外，几乎一无所知。有一种办法，简称为“4 Rs”（遣返、重返社会、复原和重建），在冲突后的情况中把人道主义行动者和发展行动者聚集在一起。在塞拉利昂和斯里兰卡，难民专员办事处和开发计划署一直努力将发展和重返社会的援助工作有效地集中于返回者人数极多的地区。阿富汗和厄立特里亚境内目前也在开展特别的4 R协作。联合国大学的一份研究报告强调，管理难民流动和保护流民应该成为解决冲突、建设和平与区域安全的一个组成部分。
76. 在收容难民的发展中国家，缺乏安全仍然是一个重要问题。武装份子渗入难民营和定居地。政府部队和反叛集团双方强行征召难民，特别是儿童��包括过去解散的人员��也是令人关切的一个主要问题。过去一年，此类问题在西非地区特别普遍。在几内亚，靠近利比里亚边境的一个难民营一再遭受利比里亚武装集团的袭击，难民专员办事处迫不得已将营中大约33 000名难民迁往250多英里以外一个比较安全的地方。
77. 这一年来，联合国难民事务高级专员办事处、儿童基金会和伙伴机构投入相当多的资源来改善对难民妇女和儿童的保护。女童和妇女经常成为各种性别暴力行动（包括强奸、毁伤身体、迫使卖淫、强迫怀孕和性奴役）的对象。为了对付难民营中性暴力和性别暴力的事件，已经订立一系列预防和补救的措施，包括调查制度、申诉机制和受害人支助方案。在几内亚，难民专员办事处及其非政府组织伙伴在各个难民营发动成立难民协会，以加强性暴力和性别暴力的预防和对策。儿童基金会在塞拉利昂境内各个难民营、营地周围的社区以及4个临时照管中心发起了宣传运动。在塞拉利昂采取的其他措施包括：制定难民营内的社区监测制度和控诉机制，训练人道主义工作者防止性虐待和性剥削，训练警察人员如何讯问性虐待、性剥削和家庭暴力的案件。儿童基金会、世界粮食计划署(粮食计划署)和非政府组织伙伴联合起来，带头训练联合国和非政府组织的工作人员和伙伴如何在南部非洲六个国家预防和对付性剥削。
78. 在本报告所述期间，保护难民的工作面临新的挑战，其中许多挑战与国际舞台上更广泛的事态发展有关。安全方面的问题导致各国在入境点采取新的严格检查方法，使寻求庇护者越来越难获得办理申请庇护手续的机会。许多政府似乎经不起诱惑而采用歧视性措施限制一切可能的移民、包括寻求庇护者入境。在一些国家，任意拘留也已变得寻常。结果损害到公众对庇护办法的支持，使难民面临不正当的猜疑、偏见和仇外心理。难民专员办事处承认各国在安全方面有许多正当关切的问题是与庇护��移民的纽带有关，所以一直设法与各国政府合作处理这些问题。2002年，在国家、政府间组织、非政府组织、学术界、开业律师和难民共同参与下，完成了国际保护问题全球协商。这一进程终于通过一个《保护纲领》，反映各方重新承诺解决国际保护制度的漏洞。难民专员办事处发起了《附加公约》的倡议，作为它对这一进程的一部分承诺，其目的是制订特定安排，以促进持久解决和更公平分担责任的办法。
79. 我在前面已经提到，联合呼吁程序继续得到加强，作为联合国及其伙伴的战略规划工具。在本报告所述期间，联合国及其伙伴为人道主义援助发出了27个联合呼吁，请国际社会提供总额58亿美元。截至2003年7月21日，这些呼吁所得到的响应总共达到52％。有了这些可供利用的资金，即便没有达到期望的数额，联合国还是能够向冲突、旱灾和其他紧急情况的4 500万受害人提供食物、住所、药品和其他救生援助。
80. 捐助界慷慨支助粮食计划署的人道主义行动，在2002年内提供了将近18亿美元。但是，并非粮食计划署的所有行动都得到充足的资金，严重的短缺影响了哥伦比亚、厄立特里亚、被占领的巴勒斯坦领土、苏丹和塔吉克斯坦等地的援助工作。此外，粮食援助只有与其他方案相结合，才能充分实现其效益。所以，为非食品援助提供充足的资金，是确保人道主义行动成功的关键因素。这种非食品援助必须包括帮助恢复生计，例如在农业等部门的生计。联合国粮食及农业组织(粮农组织)应付紧急情况和早日复原工作的资金不足，妨碍它协助流民或其他灾民恢复生产功能的能力。
81. 长期以来，联合呼吁中的保健部门方案总是资源不足，平均只收到所要求资源的10％。然而，世界卫生组织(卫生组织)努力防治布隆迪境内的疟疾流行病、脑膜炎和霍乱，帮助控制几内亚境内的黄热病，还能在48小时之内应付塞拉利昂难民营里爆发的拉萨热。严重急性呼吸系统综合症(萨斯)是21世纪出现的第一个新疾病。卫生组织在2003年2月首次查出这种病时，显然这种病在各医院内迅速传播，并由飞机载运，没有有效的治疗方法，而且可能对经济产生巨大损害。卫生组织协调全球行动，设法查出萨斯病因，控制暴发，防止这种疾病从一国传一国而落地生根。联合国人口基金会（人口基金会）为十多个国家的国内流民和难民提供产妇的基本保健和艾滋病毒的预防。然而，因为捐助者对这些生殖健康需求的支助不足，而且这些支助集中于几个非常引人注目的紧急状况，所以许多面临冲突的人口得不到足够的援助。适当注意保健，是处理人道主义紧急状况的关键因素，需要协调行动，也需要捐助者及时提供必要的资金。
82. 资金不足对儿童和妇女的生活有特别的直接影响。例如，过去一年提供的资金少，以致儿童基金会在刚果共和国提供紧急保健援助的工作不得不集中于高风险地区，而不能遍及全国。本来应给120万儿童接种麻疹疫苗，但因收到的资源很少，只对200 000人进行免疫。在教育方面，需要重新装备的1 700所学校之中，仅有120所得到经费。在朝鲜民主主义人民共和国，只能提供种类有限的药品，主要用于治疗儿童疾病。
83. 这一年来，难民专员办事处的资源全面短缺，继续妨碍它在各地、特别是在撒南非洲提供迫切需要的保护和物资援助的努力。在2002年底，其8.29亿美元总预算短缺大约1亿美元的经费。在许多情况下，促使削减向400多万难民和与难民专员办事处有关的其他人士提供的业已减少的援助和服务，特别是在需求最大的非洲。
84. 卫生组织、儿童基金会及其非政府伙伴，尽管因经费支绌，而限制行动的规模，仍然在阿富汗、安哥拉、布隆迪、索马里和其他地区进行了麻疹和维生素A的运动。2002年1月至2003年6月，阿富汗境内有1 530万名6个月至12岁的儿童接种了麻疹疫苗并接受维生素A添加剂 (普及率为93％)，估计预防了35 000名儿童的死亡。在安哥拉，2002年9月至2003年6月，有720万名9个月至14岁的儿童接种麻疹疫苗并接受维生素添加剂(普及率为95％)，估计避免了10 000名儿童的死亡。联合国各机构及其伙伴还在阿富汗、利比里亚、索马里和苏丹举办了成功的全国免疫日，以消灭小儿麻痹症。2002年9月至2003年5月，通过多轮全国和分区免疫日，向阿富汗650万名5岁以下的儿童发放3 400万剂口服小儿麻痹症疫苗。令人鼓舞地注意到，今年至目前为止，阿富汗只汇报一个小儿麻痹症的病例。
85. 过去一年，阿富汗有许多重大成就，使经济取得显著进展。该国一些地区较多的降雨量和大雪使收成情况有所改善，更多的人现在能够满足基本食物的需求。然而，许多阿富汗人，特别是妇女和儿童，依然脆弱，继续依赖粮食援助。2002年，粮食计划署通过返校方案向323 700名儿童提供了食物，支助了330 000个家庭的返回和重新定居，还向251 000名公务员提供工资补贴，因而加强了公务员制度。尽管有了显著改善，但安全情况依然是阿富汗境内人道主义行动的一个主要障碍。
86. 在朝鲜民主主义人民共和国，政府与儿童基金会和粮食计划署合作，对儿童营养状况进行了一次评估，显示1998年至2002年期间有显著改善。粮食援助直接帮助改进脆弱群体的营养状况，尽管这些群体的需求仍然很大。情况可能再度恶化。2002年底，由于资金短缺，粮食计划署被迫停止分发粮食给300万个受益人。
87. 在安哥拉，2002年4月冲突结束，大量国内流民和难民返回家乡，许多以前无法出入的地区随之开放。政府估计有230万国内流民已经返回家乡，另外140万仍然流离在外。粮食计划署援助的人数增加80％以上，大大帮助巩固新近实现的和平，儿童基金会则扩大了儿童上学的机会。
88. 刚果民主共和国境内、特别是其东部地区的人道主义状况继续恶化。要同最脆弱的群体接触，仍然是主要的挑战，其原因是缺乏安全、遭受冲突各方的骚扰，基础设施恶劣。施于平民的暴力，特别是对妇女和女童的性暴力行为猖獗。儿童基金会与非政府组织伙伴一道，向南基伍地区将近1 000名在性暴力下幸存的妇女提供了心理辅导，并加强了社区支助网络。人口基金努力向军队和警察领导人宣传防止性别暴力的必要性。
89. 在厄立特里亚和埃塞俄比亚，旱灾再次急剧增加了需要救济援助的人数。需要这种援助来拯救生命，防止大规模移徙，保护农民的资产。面对日益令人震惊的情势，我于2003年6月任命了一名处理非洲之角人道主义危机特使，他于2003年7月视察了埃塞俄比亚和厄立特里亚。持续存在的旱情及其长期后果不断增加两国需要人道主义援助的人数，不过，埃塞俄比亚受到的影响特别严重。尽管捐助者慷慨支持，2003年关于埃塞俄比亚的机构间联合呼吁所要求的资金几乎得到100％的响应，但是，该国许多地区营养不良的人数继续增加，在2003年7月，已断定到年底需要援助的人数将增加230万人，因此，需要援助的总人数超过1 310万人。
90. 南部非洲的人道主义危机有可能会成为上一个十年最严重、最复杂的人道主义灾难之一，这是降雨量反复无常、贫穷、经济衰退、粮食安全政策不当和艾滋病毒/艾滋病高感染率等因素共同造成的。2003年，面临粮食严重不足的人数从1 280万人增加到1 440万人。捐助者慷慨支持，使粮食计划署能够迅速调动能力援助莱索托、马拉维、莫桑比克、斯威士兰、赞比亚和津巴布韦等国数以百万计的人民。联合国的机构与区域机构间协调和支助办公室共同努力，提高人们的认识，并强调有必要超越传统的应急措施，以便找到持久的解决办法。
91. 我的南部非洲人道主义需求问题特使发挥了重要作用，促使捐款者进一步认识到这场危机的独特性质，这是艾滋病毒/艾滋病高感染率在加剧粮食不安全和营养不良方面产生巨大作用的第一次重大紧急情况。艾滋病毒/艾滋病的蔓延给人道主义危机带来了新的复杂性，需要对人道主义援助作重新思考。区域对策所得到的教训表明，粮食安全分析、口粮和(或)与营养有关的活动不仅需要调整方法，这种努力还必须与社会和保健部门的紧急发展行动相结合。
92. 过去一年，西非地区的新、旧冲突给人道主义援助工作造成了极大的压力，并且危害到脆弱的邻国的稳定。利比里亚的冲突升级，科特迪瓦重新爆发战斗，其特点都是公然无视对平民的保护，增加征兵，利用儿童参与武装冲突，并且蔑视人道主义工作，这种趋势令人担忧。在毫无法律和秩序的环境中，人道主义工作极难开展，尤其是在利比里亚，2003年3月该国内战升级，造成一个大规模的人道主义危机。首都蒙罗维亚的战斗持续不断，导致法律和秩序彻底崩溃，该市大约50%的人口流离失所，联合国全体国际人员撤离。维持和平人员于2003年8月抵达，加上过渡时期的政治安排，使人道主义机构有新的机会来评估情势，并且恢复对最脆弱群体的救济行动。2003年8月6日，联合国发起了关于利比里亚的机构间订正联合呼吁，要求提供6 900万美元，应付已经增加的人道主义需求。目前正在努力加强人道主义界有效处理这种情势的全面能力。
93. 在伊拉克，人道主义事务协调厅在2003年3月战争爆发前后，在外地和总部两级设立和维持人道主义协调机制方面，发挥了重要作用。2003年4月至6月期间，粮食计划署将超过113万顿粮食商品顺利发送到伊拉克境内。粮食计划署还管理联合国处理伊拉克危机的联合后勤业务中心，协调人道主义机构的后勤能力，管理联合国人道主义空运事务处，为救济行动提供共同空运服务。卫生组织领导保健部门的工作，包括供应急需的药品和其他医疗物品、办理公共保健方案并恢复保健设施。儿童基金会领导联合国在提供非粮食援助方面的紧急工作，包括与非政府组织伙伴合作供应儿童生存的急需用品、补充营养和基础教育用品以及紧急供水。开发计划署安装了发电机并修复电力设施，为医院、水泵站和污水处理厂的运作提供电力。
94. 由伊拉克方案办公室管理的石油换粮食方案继续提供用品满足伊拉克人民的基本人道主义需要。在战争之前，该方案除其他成就之外，将五岁以下儿童营养不良的比率降低了一半。安全理事会第1483(2003)号决议规定应在2003年11月20日以前分阶段结束该方案。在此之前，联合国及其各机构和方案将与联盟临时当局和正在组建的伊拉克当局协调，继续审查各项合同并确定优先次序，而且便利通过一个交付渠道将价值约100亿美元的民用物品运输到伊拉克。另外，联合国于2003年3月28日发出了处理伊拉克危机的紧急呼吁，要求提供22亿美元。2003年6月修订了这项紧急呼吁，提出还需要2.59亿美元，其中反映出捐助者已经提供的资源以及通过石油换粮食方案提供的资源，也反映出重大战事结束后出现的新的优先事项。
95. 在我的伊拉克问题特别代表全面协调下，联合国开发集团正与驻伊拉克人道主义协调员办事处、世界银行和国际货币基金组织合作，通过联合评估需求来确定伊拉克重建的优先事项。开展这项工作时考虑到性别、人权、环境和能力建设等问题。联合国开发集团还召集了一个捐助者联络小组，由50多名成员组成，他们定期交流关于需求评估进程以及定于2004年10月召开的伊拉克重建问题捐助者会议的情况。
96. 在被占领的巴勒斯坦领土内，双方于2003年6月开始执行四方路线图之后，人道主义情势尚未出现改善的迹象。过去一年大部分时间，情势日益危急，当地民众面临空前的艰难条件。封锁和宵禁使经济瘫痪，使130万巴勒斯坦人陷入贫穷。军事行动导致一万多人无家可归。联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（近东救济工程处）向100多万受影响的巴勒斯坦人提供经济援助，包括粮食援助、重建住房和创造就业机会。被占领的巴勒斯坦领土内对行动的各种严重限制成为近东救济工程处和其他国际机构在业务上的严重障碍。同时，近东救济工程处呼吁提供9 400万美元以应付2003年1月至7月的紧急行动，但仅收到3 730万美元的资金。截至6月30日，尽管救济工程处2003年经常预算短缺3 750万美元，仍然继续向约旦、黎巴嫩、阿拉伯叙利亚共和国、西岸和加沙地带400多万名巴勒斯坦难民提供正常的教育、保健、救济和社会服务。卫生组织在协调保健部门的工作以及在营养和精神健康等重要领域提供技术援助方面发挥了重要作用。它还大力主张巴勒斯坦人民应能获得保健服务并享有健康权。开发计划署援助巴勒斯坦人民方案除提供大量就业和技术援助外，还提供一些紧急援助。
99. 各种有效的人道主义对策都需要进行妥善的协调并迅速筹集资源。人道主义事务协调厅利用机构间系统，努力确保适当应付人道主义危机，包括筹集资金，促使与易受伤害的民众接触，并进行实地协调工作。此外，整个联合国系统决心确保在冲突后情势中，从提供人道主义援助顺利过渡到发展活动。
100. 为伊拉克冲突进行范围广泛的机构间应急筹备工作就是采用有效协调方式处理人道主义危机的一个实例。远在战争爆发之前，就设立了一个区域人道主义协调处，该处与非政府组织密切合作，规划并协调人道主义对策。
101. 过去一年，联合国相当努力要把保护问题纳入会员国和整个联合国系统的政策和决策过程，包括将其纳入安全理事会的讨论。2002年11月，我向安全理事会提交了关于在武装冲突中保护平民的第三次报告，其中强调了三种正在出现的挑战：(a) 人道主义危机和冲突局势中针对性别的暴力；(b) 冲突的商业利用的有害后果；(c) 全球恐怖主义威胁的不断升级。
102. 继续存在的挑战是：确定并利用更加有效的方法执行现有的原则和政策，将其纳入联合国系统人道主义工作的主流，并将其化为实地的具体措施。在这方面，已经采取了若干重要步骤。譬如，驻阿富汗、布隆迪和伊拉克的联合国机构利用安全理事会拟定的备忘录(S/PRST/2002/6，附件)建立了保护平民的积极合作框架，使机构间的对策更趋一致。在伊拉克，派到伊拉克人道主义协调员办公室的人权干事与联合国各人道主义机构和其他国际组织共同制定了关于保护人权的政策框架，来指导人道主义援助工作。人权顾问领导机构间技术工作组处理科特迪瓦的伊拉克境内与保护有关的问题。另一个重大的发展是将各项保护原则列入某些维持和平特派团的任务规定，其中包括联合国组织刚果民主共和国特派团和西非国家经济共同体以及驻科特迪瓦的法国部队。
103. 2002年10月开办了一系列关于在武装冲突中保护平民问题的区域研讨会。从那时起，在东亚-太平洋、欧洲和巴尔干、南太平洋、南部非洲和西非也举办了研讨会，还计划于今后数月中在拉丁美洲和南亚举办研讨会。这些研讨会的目的是研讨各区域复杂的紧急情势中人道主义挑战的性质，并探讨从区域角度解决这些挑战的可能办法。这些活动都符合我关于在国际社会中建立“保护文化”的呼吁。会员国持续承诺解决这些问题，对于巩固迄今我们共同努力取得的成绩来说，至关重要。
104. 儿童兵依然是许多冲突中的一种悲剧。例如，2002年6月至2003年5月期间，乌干达北部估计有8 400名儿童遭绑架。这与1990年至2001年11年期间所登记遭绑架的12 000名儿童相比，人数急剧上升。不过，这一年来，在儿童兵解除武装、复员和重返社会方面，略有进展。在阿富汗，儿童基金会协助支持“阿富汗新开端方案”中专门针对儿童的一个项目，其目的是在2005年以前使所有未成年士兵解除武装、复员和重返社会。在世界银行领导下，非洲大湖区及周围地区的多国复员和重返社会方案把各国政府、联合国各机构、区域组织和国际金融机构会联合起来，便利该分区七个国家战斗人员复员并重返社会。目前已经与儿童基金会共同拟定了布隆迪和刚果民主共和国儿童兵复员、解除武装和重返社会的具体项目，不久将开始执行。
