我们人民：民间社会、联合国和全球施政
联合国与民间社会关系知名人士小组的报告

七 . 核证与准入的精简和非政治化

120. 小组广泛提议设立各种论坛，让联合国接触民间社会和其他针对具体任务设立的机构，不再过多强调从固定名单中挑选行为体参加正式的政府间进程。但我们确认，民间社会组织参与正式进程仍将非常重要，这个问题应通过核证的办法处理。本节考虑如何改进现行办法。为此，小组审查了联合国及其各机构的现行核证程序，还征求了联合国工作人员和各类对象群体的意见。

121. 民间社会行为体如何申请并取得咨商地位以获准进入联合国设施和会议，这个问题已经有明确界定的机制。随着对联合国感兴趣的民间社会组织日益增多，本组织内外的许多人士认为，这些机制的适用性已变得参差不齐，工作量太大是其中一个原因，而且在某种程度上限制了被一些政府认为没有政治价值的组织加入。既然《宪章》开头几个字“我联合国人民”就明确了本组织的包容性宗旨，既然联合国是一个体现言论自由和集会自由价值观的全球性机构，就不宜使用工作量的状况或政府关于政治动机的臆测来决定谁可以加入。如果要继续维持咨商地位机制（小组听到的大量意见表明应当继续），它就应当以清晰和透明的功绩为依据，民间社会组织的申请应按照经验以及与联合国重要对象群体的关系来接受或拒绝。换言之，挑选过程应当是技术性的，不能带有政治色彩。

122. 小组促请会员国正式确认什么是新出现的模式。由于民间社会行为体形式更加多样，在新领域的技能更加熟练，它们对经社理事会以外的政府间论坛的作用已变得举足轻重，而经社理事会是《宪章》第七十一条指定负责安排非政府参与的机关。具体而言，正如前文所议论，民间社会组织和其他对象群体长期以来所表现的专长和能力，是与大会各委员会和特别会议、与联合国经济和社会领域之外的工作相关的。小组建议，大会现在应确认这一点，同意在其事务中为民间社会安排一个适当的角色（见提议 6 ），并担负起核证的权力。

采用单一的以功绩为依据的大会核证办法

123. 小组当然重视一些会员国提出的关切，包括设法参加联合国会议的民间社会组织数目、会议设施的压力、政府间对话可利用的时间受损、以及感觉一些民间社会组织的言论咄咄逼人等。但是，用核证办法限制民间社会组织加入，无论是通过延缓申请进程实施大批量限制，还是任意利用政治判断有选择地限制，都不是处理这类关切的好办法。

124. 小组注意到，现行核证机制，特别是民间社会进入联合国 10 的主要途径的经社理事会机制（小组优先事项），对非国家行为体、联合国和政府而言是存在问题的，原因如下：

· 它们通常受会员国的政治关切驱使，并非依据行为体可能提供的专长和投入决定

· 它们在联合国系统内差别很大，因此对所有人而言，都是既混乱又费时

· 它们通常要耗费很多的时间和金钱，而且彼此分离，没有通过信息技术链接（在全系统信息共享尚未实现的情况下）合并简化

· 它们从审查申请到最后决策阶段都缺乏透明度或针对性

125. 小组确认，核证决定由会员国作出。在我们看来，核证是会员国与被核证者之间的一项“协定”，既确认后者同意提供它们的专长并善意行事，也保证它们的意见和专长受到尊重，并被应用到追求联合国目标的政府努力中。

126. 小组依据下列原则提出了这个方面的提议：

· 实现成本和时间效益，精简可能和可行之处

· 拓宽和深化民间社会在联合国的参与

· 促进民间社会为连贯一致的全球发展努力作贡献

· 更多地考虑核证的技术性，而非政治性

· 加强进程的总体透明度、问责制和可预见性

· 鼓励有效利用信息技术

127. 小组认为，核证进程必须非政治化。以政治而非技术原因作出的核证决定，实际上减少了联合国对独立专长和知识的利用。小组感到关切的事项还有，由政府赞助和控制的非政府组织获得核证的现象日渐增多。这些“由政府组办的非政府组织”不独立，反映的是各自政府的立场。它们在联合国论坛的发言机会不如交由其他组织使用，以符合最初的核证原则。

128. 简化联合国总部的核证机制，重新考虑由哪个机关给予核证，理由已经相当充足。小组认为，不值得将经社理事会和新闻部的常规核证进程分离，也不值得为每次全球性会议设立单独的程序。这样做很费时，而且属于重复劳动。我们关于这个方面的改革建议是广泛而深远的，可能需要很多时间进行政府间讨论和施行。在当前阶段，现行核证机制应予保留，但有关负责机构应尽可能全面地消化吸收前面提到的原则。

确保秘书处对申请的有效审查和快速决策

129. 目前，核证取决于经社理事会非政府组织委员会对申请的审查情况。秘书处确保为所有受理的申请完成必要的文书工作。在实践中，申请者过了这一关，几乎都会获得核证。由于政府间会议耗资大，而审查每个申请又需要时间，核证进程变得非常昂贵。委员会通常一年开会五个星期，平均费用为 370 万美元，其中不包括提供支助的秘书处股的费用。这项费用平均为每个获核证的申请者 2.6 万美元。 11 虽然每年有大约 20 份申请被推迟（其中一些长达两到三年），但每年平均只有四份申请被拒绝。考虑到核证进程的主要目的实际上是确定哪些申请者不合格，当前机制的实际费用为每拒绝一份申请，耗资近 100 万美元。

130. 联合国有着远为更加有效的先例：由秘书处接收申请，审查申请的技术价值，并向会员国提出受推荐和不受推荐申请者的清单（例如全球性会议和一些专门机构的核证办法）。这种做法比较快速、更加以功绩为依据、透明度也更高，因为秘书处不得不解释它们对具体申请者的建议。这种做法在大型会议期间运转良好，核证进程通常不超过政府间讨论时间的 1 ％至 5 ％。

131. 小组提出了总部给予核证的八个步骤：

· 第 1 步：会员国确定核证的标准，并通过秘书处的定期报告，监督这些标准的实施情况。

· 第 2 步：大会秘书处设立负责接收申请的核证股，跟踪确保申请者提交所有必需的材料，并审查申请者对联合国进程的作用及其为联合国进程作贡献的能力。

· 第 3 步：核证股在咨询机构的例行指导下，确定是否推荐申请者。咨询机构首先由熟悉对象群体的联合国工作人员（例如民间社会组织联络人）组成，其职责和机制将与所有相关对象群体协商确定。经过一段时间后，它可以扩充，增加联合国以外能帮助更好完成工作的人士。这样可以为审查进程提供制衡。

· 第 4 步：核证股通过指定官员同会员国常驻联合国代表团保持经常性接触。这些接触有助于认清和解决申请者可能提出的关切和问题，并阐明它们可能为联合国作出的贡献。

· 第 5 步：核证股向大会常会提出一份关于当年所收申请的附加说明的清单，列出受推荐和未受推荐的申请者，并附上理由。该清单将同时作为大会正式文件和通过电子媒介公布散发。

· 第 6 步：大会指定一个现有的适当委员会（可以是总务委员会），就提交的建议作出决定。决定可通过无异议 12 或投票方式 13 进行，也可合并使用两种方式。委员会必须在收到清单的当届会议上就受推荐和未受推荐清单作出决定。如果由于异议而导致推迟，问题应在一个固定的期限（例如六个月）内解决。之后将举行投票，以避免因进一步推迟而导致进程受阻。

· 第 7 步：大会委员会和核证股尽可能透明地开展工作，将政府辩论的记录张贴在联合国网站上。

· 第 8 步：核证股对受核证组织实行监督，观察它们在联合国进程中的活跃程度，包括各类操作、分析和宣传活动以及参与政府间会议。

132. 这些安排必需有新的技能。核证股的工作人员和联合国其他民间社会联络人需接受适当的培训，尤其是义务、权利和责任方面的培训。

133. 扩大利用信息技术，也是至关重要的。核证股应建立一个数据库，记录申请者及其申请情况的最新资料，并与包括专门机构在内的联合国系统其他部门链接，使它们能够为定期的活动审查作出贡献。这个数据库必需有大量投入，获得普遍采用也要花费一点时间。不过，它最终将大大提高整个联合国系统的效率和效力。

考虑加强和扩大核证机制的方式

134. 在协商过程中，小组了解到，联合国驻各国和各区域办事处强烈希望在核证进程中开展全系统协调并加大支助力度。小组确认，这些办事处应向申请者提供更大的支助，根据核证进程采取适当行动，并保证资料完整流通。还应利用相互链接的数据库、更加频繁的经验交流和相关工作人员会议，加强联合国系统对核证和监督的协调。

135. 全系统协调对世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织也有着重大关系。许多民间社会行为体强烈表示，这些机构缺乏适当的参与和协商机制，并呼吁它们仿效更加公开的联合国承诺。全球化固有的不平等（以及民间社会在处理许多关切事项时的作用），使得联合国系统所有部门共享更多关于民间社会的信息，变得适时而且必要。

136. 加强民间社会组织和其他组织对核证过程及相关权利和责任的理解，是能够发挥作用的。及时以低成本制作的小册子，清晰和详细地叙述预期行为的准则、守则和规范，应予广泛散发。

137. 小组认为，对于未积极参加任何一类联合国工作（无论是政府间进程还是外地活动）的受核证组织，不应保留冗长的清单。我们建议联合国提醒这些行为体，它们的核证可以被终止。应更加连贯一致地定期审查和监督受核证组织的贡献，对于那些例如四年不参加活动的组织，应按惯例撤销核证。

138. 经社理事会的非政府组织咨商地位类别（全面、专门和名册）已沿用相当长时间， 1996 年审查后曾有细微变动。订正它们或许有很好的理由，但很难就如何订正达成一致。由于核证进程正在接受订正，应当开始就可能的新类别进行协商：

· 网络伙伴：跨国网络和核心组织，其中包括大量活跃于特定议题或来自特定对象群体的组织。它们已经作为调解人，与联合国秘书处合力协调各自对象群体对具体议题的承诺。为取得更高一级的核证地位，它们应当有一个清晰的领导和管理结构及一个明确界定的组成，应当包括一定比例的特定对象群体（比如性别、环境、人权、土著人民组织）。正式承认网络组织并以此身份给予核证，可激励它们进行自我组合和加强协调。如果接纳为一个类别，网络伙伴就有了最大的权利，可以发言、分发声明、以及与执行局和实质性秘书处开展互动，对议程施加影响

· 咨商伙伴：经社理事会各个类别的合并，包括以宣传、研究或表述特定部门为重心的国际、区域或国家行为体。它们如何参加个别的联合国机构，由这些机构的实质性秘书处和执行局根据它们在相关领域的专长和能力决定

· 方案支助伙伴：支助联合国方案的对象群体组织，例如目前参与外地业务项目的组织

处理谁应准入的问题

139. 小组确认，提议的主要范围应是联合国内部为加强同民间社会及其他对象群体的关系而作的变动。但承诺的全部可能性只有在民间社会也大大加强的情况下才能实现。确实，从某种程度上看，联合国与民间社会的持久伙伴关系有多牢固，取决于它有多少能力来证明各伙伴提供了加强联合国进程所需的可靠经验、专长、服务或代表性而且符合关于完整性和治理的适当标准。虽然组成民间社会或确定测试和处理治理事项的机制不是联合国的责任，但清楚表明本组织对民间社会组织对话方的底线，也是相当重要的。

140. 联合国与民间社会关系的深化过程一直争议不断。许多会员国支持这一趋势，有些会员国则表示门已经开得太大，联合国论坛上的许多民间社会组织缺乏强大的公共基础或明确的问责机制，而且耗费了政府间论坛太多的时间。小组对这些问题作了调查，结论是，无论在辩论还是在就座时，拥挤的时候都非常少。这些论坛的主席和主席团可以解决拥挤问题，决定一部分时间由民间社会支配，并与相关民间社会网络协商，规划如何最好地利用这些时间。民间社会治理的问题确实需要解决（见下文）。随着联合国扩大其承诺，秘书处应更加谨慎地对待联合国如何及与谁建立伙伴关系的问题。如此形成的权利必须与更加广泛的责任相结合，这使得联合国及其民间社会组织伙伴必须同时承担确保高标准的义务。

141. 联合国使民间社会作出承诺的做法应以特定行为体的素质为重点，并应意识到这些素质随时会有变化。针对民间社会的种种角色，这些素质应在与联合国密切共事者不断讨论后明确界定，其中应包括治理的标准，例如关于透明度和问责制的标准。还可以从其他部门得到指导，例如学术界用来作出任命和选择出版文件的同行审查机制。

142. 联合国不论为接触民间社会准备了多充足的资源，仍应避免对民间社会组织行为体进行精挑细选，特别是为了审议进程。联合国显然希望非国家行为体在论坛中作较少、较吸引人和更加专业的发言。这表明民间社会需结成有效的网络。联合国不应组织这些网络或强迫它们用一个声音说话，但可以界定相关行为体的类别，例如可持续发展委员会使用的主要群体概念。所以，联合国应鼓励相互合并，但不能强求。要实现这个目标，可以通过宣传和奖励好的做法，特别是与额外发言时间有关的做法。

143. 民间社会组织在联合国的参与显现常见的失调现象。已派有代表的民间社会组织多是在北半球设立总部，来自南方的组织则大多在大城市积极开展活动，基层问责制含糊不清。发言者大多为男性、来自北方、盎格鲁撒克逊族。而弱势群体的代表性不足。联合国无法强制实现更好的平衡，但它可以鼓励这样做，特别是通过监督当前的代表性以及与相关网络坦率讨论这些事项。

便利民间社会人士进入联合国设施

进入联合国大院

144. 近来由于安全方面的关切，联合国设施加强了限制。安全问题毫无疑问是最重要的，但小组发现，如果提前说明并礼貌实行新的限制，民间社会组织的屡屡碰壁现象其实是可以避免的。设施管理人员和安全人员在作出变动前，应就准入问题征求常来联合国人士的意见，以便解释预计要作出的变动，听取反馈，并请求帮助散发新的规则和程序。

民间社会组织工作空间的分配

145. 一些秘书处向民间社会组织和参加委员会年度会议的其他对象群体提供工作空间（通常是一间带有电脑和因特网联接的小会议室），这种做法深受欢迎。小组呼吁将这种做法推广到以外来对象群体为主的所有会议，包括职司委员会、联合国机构和会议筹备进程。

设施收费