B. Financiación del sistema de las Naciones Unidas para obtener resultados
Para que las Naciones Unidas puedan actuar de manera coherente a fin de
cumplir los objetivos de desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo
convenidos internacionalmente, es preciso contar con una financiación
sostenida para los programas unificados para los países, así como con
recursos básicos seguros para las entidades del sistema que hayan demostrado
su voluntad de reforma. Los donantes deberían combinar cada vez más sus
contribuciones al nivel de los países o de las sedes, basándose en los
resultados que obtuvieran las Naciones Unidas en los programas
experimentales.
77. En lo que respecta al desarrollo al nivel de los países, la función de las
Naciones Unidas no es ser una fuente importante de recursos financieros, sino
coordinar, prestar asesoramiento sobre cuestiones de política, aportar recursos
básicos y crear capacidad, salvo en situaciones posteriores a conflictos, donde las
Naciones Unidas cumplen una función primordial, con frecuencia con recursos
procedentes de fondos fiduciarios. La asistencia oficial para el desarrollo canalizada
a través de las Naciones Unidas asciende a un total aproximado de 10.000 millones
de dólares anuales.
78. Para que los programas unificados tengan éxito y para responder a los desafíos
mundiales, es urgente examinar las prácticas y los mecanismos de financiación de
las Naciones Unidas. Las prácticas actuales de financiación están desarticuladas y
son imprevisibles. Impiden a la Organización y a los países receptores tomar
decisiones estratégicas sobre el uso de los fondos y contribuir a los objetivos de
desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo convenidos
internacionalmente. El Coordinador para el Desarrollo debería convocar una reunión
del Grupo de políticas y operaciones de desarrollo con los principales donantes a fin
de considerar y determinar los cambios efectivos necesarios en las prácticas de los
donantes para financiar los programas unificados para los países.
79. Hay un exceso de fondos asignados a fines específicos y muy poca
financiación para el presupuesto básico de las organizaciones de las Naciones
Unidas. Además, la financiación es imprevisible y los procedimientos para la
distribución de la carga no son claros. Por lo tanto, las organizaciones de las
Naciones Unidas no controlan plenamente sus propios presupuestos y algunas de sus
decisiones están determinadas por las prioridades de los donantes y no por los
mandatos multilaterales. Además, las cuotas de los organismos especializados no
han aumentado en años, por lo que éstos dependen de contribuciones voluntarias
para financiar actividades básicas.
80. Las consecuencias de las actuales prácticas de financiación también son la
competencia y la fragmentación; con frecuencia los presupuestos de los organismos
en los países son relativamente reducidos mientras que el programa común carece de
recursos suficientes. Un examen de 10 equipos de las Naciones Unidas en los países
reveló que, como promedio, solamente el 40% de los recursos de esos equipos
procedía de los presupuestos básicos. Las organizaciones de las Naciones Unidas
deben dedicar considerables esfuerzos a la recaudación de fondos. Hay quienes
opinan que el sistema de coordinadores residentes debería financiarse mediante
cuotas, de acuerdo con una escala acordada, que es el método de financiación de la
Secretaría, las operaciones de mantenimiento de la paz y los presupuestos de los
organismos especializados más importantes.
81. La clave para poner fin a la fragmentación del sistema de las Naciones Unidas
es una financiación sostenida y consolidada. Una financiación más segura debe ir
acompañada de mejoras en lo que respecta al desempeño, la supervisión, la
rendición de cuentas, la eficacia y los resultados. Por ello el Grupo ha dedicado
mucha atención a la gobernanza y la gestión y recomienda medidas al respecto,
basadas en los principios siguientes:
- Las organizaciones de las Naciones Unidas que demuestren su voluntad de introducir reformas, aumentar su eficacia y colaborar entre sí necesitan una financiación básica sostenida (o, cuando corresponda, financiación mediante cuotas) en medida suficiente para cumplir su misión. También se debería contar con financiación suficiente para apoyar y reforzar el sistema de coordinadores residentes.
- Para cada programa unificado debería haber un solo marco presupuestario que incluyera todas las aportaciones. Los donantes deberían combinar cada vez más sus contribuciones al nivel de los países o de las sedes, basándose en los resultados de los programas experimentales de las Naciones Unidas, deberían ir reduciendo la práctica de financiar las actividades del sistema de las Naciones Unidas fuera del marco de los programas unificados para los países.
- Aun con el objetivo de aumentar la coherencia, la diversidad ha ofrecido al sistema de las Naciones Unidas muchas oportunidades para movilizar recursos y modalidades que han dado buenos resultados, permitiendo tanto a los donantes como a los países destinatarios cierta flexibilidad en cuanto a opciones. Por lo tanto, conviene mantener cierta diversidad en el sistema.
Recomendación: La financiación de los programas unificados para los países
debería ser previsible y abarcar varios años. Los cinco programas unificados de
carácter experimental deberían financiarse con cargo a fondos combinados al nivel
de los países. Si esos programas continúan teniendo evaluaciones positivas y
demostrando su eficacia y buenos resultados, su número se ampliaría a 20 en 2009 y
a 40 en 2010; para 2012, se unificarían todos los demás programas apropiados por
países. Siguiendo el modelo de los cinco programas experimentales, los programas
unificados para los países también se financiarían mediante contribuciones
voluntarias a un mecanismo de financiación consolidado, denominado Mecanismo
de financiación de los objetivos de desarrollo del Milenio (véase el recuadro 6).
Recomendación: Las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que
demostraran su voluntad de reforma deberían recibir financiación básica
completa.
- Los fondos y programas que demostraran su voluntad de introducir reformas, aumentar su eficacia y colaborar entre sí deberían recibir financiación básica completa mediante marcos multianuales mejorados y reforzados que incluyeran prioridades estratégicas, prioridades de financiación conexas e indicadores claros y precisos. Para 2008, los fondos y los programas deberían haber adoptado sus ciclos de financiación multianuales para facilitar la coordinación estratégica.
- Para que los organismos especializados puedan continuar su labor esencial de formulación de normas mundiales, y a fin de determinar si la política actual de crecimiento real cero es adecuada, también debería realizarse un estudio del sistema de prorrateo para la financiación de esos organismos.
- El sistema reforzado de coordinadores residentes debería financiarse en su totalidad. Los recursos asignados para el apoyo al sistema de coordinadores residentes deberían seguir de manera independiente de los recursos para programas del PNUD.
Recuadro 6
Financiación del sistema de las Naciones Unidas para obtener resultados
Financiación completa de los programas unificados para los países
Financiación del sistema de las Naciones Unidas para obtener resultados
Financiación completa de los programas unificados para los países
A nivel de los países, las contribuciones para cada programa unificado
deberían consolidarse en un único marco presupuestario, lo cual no constituiría una
limitación jurídica a la autoridad de los fondos, los programas y los organismos
especializados en materia de gastos. El marco presupuestario unificado incluiría
todas las contribuciones al programa unificado para cada país. Para financiar los
programas unificados para los países por medio de este marco presupuestario, el
Grupo recomienda las siguientes fuentes de recursos:
- Los cinco programas unificados de carácter experimental deberían financiarse combinando los recursos existentes en los países. Se debería crear un fondo de apoyo a la estrategia de los objetivos de desarrollo del Milenio a nivel nacional, administrado por el coordinador residente, de conformidad con las prioridades del país en cuestión, al cual los donantes aportarían sus contribuciones destinadas al correspondiente programa unificado. En principio, la financiación procedente de todas las fuentes para los programas unificados debería encauzarse a través de esos fondos de apoyo. Se alentaría firmemente a los donantes a que aportaran contribuciones a través de esos fondos.
- Debería crearse un mecanismo de financiación de los objetivos de desarrollo del Milenio una vez ejecutados los cinco programas experimentales. Ese mecanismo de carácter voluntario coordinaría las corrientes de recursos y permitiría supervisar de manera global la financiación disponible para los programas unificados para los países. La Junta de Desarrollo Sostenible se ocuparía de la gestión de este mecanismo, bajo la supervisión del Coordinador para el Desarrollo. Se alentaría firmemente a los donantes a que aportaran fondos para ese mecanismo en el plano central o nacional. Las organizaciones de las Naciones Unidas también podrían aportar financiación básica para los programas unificados para los países en el marco de este mecanismo.
Recomendación: Las Naciones Unidas deberían impulsar el proceso de reforma
reutilizando en el sistema los recursos economizados por medio de mecanismos
tales como un fondo para actividades de empoderamiento. Este fondo haría ver a
los ciudadanos más pobres del mundo, a las comunidades y a los empresarios
locales que los ahorros logrados por las Naciones Unidas se invierten directamente
en medidas para su empoderamiento. Los gastos generales de operación serían
mínimos gracias al aumento de la eficacia, resultante de la reforma, la consolidación
y la racionalización de funciones y organizaciones de las Naciones Unidas, según
las recomendaciones del equipo de tareas que crearía el Secretario General (véase
cap. III.A). El fondo permitiría reinvertir en la aplicación de estrategias a nivel de
los países (programas unificados para los países), los recursos economizados gracias
a las reformas y se haría especial hincapié en ayudar a los países a alcanzar los
objetivos de desarrollo del Milenio.