B. Asistencia humanitaria y transición del socorro al desarrollo: fortalecimiento de la capacidad de respuesta
Se debería mejorar la respuesta humanitaria mediante una colaboración
más estrecha entre las Naciones Unidas, los gobiernos y las organizaciones no
gubernamentales, aprovechando plenamente la función de coordinación de las
Naciones Unidas. El Fondo central para la acción en casos de emergencia se
debe financiar plenamente con recursos adicionales. Debería haber una
división clara de responsabilidades dentro del sistema de las Naciones Unidas
para hacer frente a las necesidades de las personas desplazadas dentro de los
países y el desarrollo debería ser un elemento integral de todo proceso de paz.
El PNUD debería asumir una clara función de liderazgo en las actividades
iniciales de recuperación después de conflictos y desastres naturales y la
financiación de las Naciones Unidas debería ser flexible. Las estrategias
nacionales de desarrollo y los donantes deberían invertir más en medidas de
reducción de riesgos y alerta temprana, aprovechando iniciativas
internacionales ya existentes. Se debería incluir al sector privado y a las
comunidades en el proceso de formulación de estrategias.
Asistencia humanitaria
20. La capacidad de respuesta de las Naciones Unidas en casos de emergencia se
reforzó con el nombramiento del Coordinador del Socorro de Emergencia en 1991 y
el establecimiento de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios en 1997.
Los organismos operacionales —como el Programa Mundial de Alimentos (PMA),
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)— siguen
desempeñando una buena labor en la provisión de socorro humanitario sobre la base
de los principios establecidos de humanidad, imparcialidad y neutralidad. Los
mecanismos para la coordinación interinstitucional, como el Comité Permanente
entre Organismos y el Comité Ejecutivo de Asuntos Humanitarios, han mejorado la
coordinación entre las organizaciones humanitarias de las Naciones Unidas y los
asociados de fuera del sistema. Los llamamientos humanitarios de las Naciones
Unidas para 2006 ascienden a 4.700 millones de dólares, destinados a 31 millones
de beneficiarios de 26 países. No obstante, todavía quedan grandes retos por
superar, tanto en materia de coordinación como de financiación.
21. Se debe reforzar la figura del Coordinador de asuntos humanitarios con el fin
de asegurar un liderazgo firme de las Naciones Unidas sobre el terreno y contribuir
a mejorar el sentido de identificación de los países con las actividades y su
cooperación. El sistema de iniciativas comunes dirigidas por una institución
principal, aprobado por el sistema de las Naciones Unidas en 2005, ayudó a
determinar qué organizaciones debían responsabilizarse de las diferentes esferas de
la respuesta humanitaria, pero la experiencia del primer año de aplicación demuestra
que se debe ampliar para incluir a los asociados nacionales, las organizaciones no
gubernamentales y el movimiento de la Cruz Roja.
22. Como consecuencia del aumento de los conflictos intraestatales, hoy en día
hay más de 25 millones de personas desplazadas dentro de los países, mientras
que el número de refugiados es de 10 millones. El sistema humanitario debe
evolucionar para hacer frente a este problema cada vez mayor. Es preciso asignar
responsabilidades claras dentro del sistema de las Naciones Unidas. El ACNUR debe
reorientar su labor para ofrecer protección y asistencia a las personas desplazadas
que la necesiten, independientemente de si han cruzado una frontera internacional.
23. Se han hecho algunos progresos para adoptar una estrategia más coherente de
financiación de las labores humanitarias, que sigue siendo crucial para la capacidad
de respuesta de las Naciones Unidas. No obstante, el procedimiento de llamamientos
unificados, en el que participan todos los organismos de las Naciones Unidas y
algunos organismos que no pertenecen al sistema, sigue siendo poco predecible y
recibiendo fondos insuficientes. Tres años después de la adopción de los principios
de buena gestión de las donaciones humanitarias, la asistencia no es mucho más
previsible. El Fondo central para la acción en casos de emergencia establecido
recientemente ha facilitado una respuesta más rápida y eficaz, pero los fondos
recibidos hasta la fecha (262 millones de dólares) equivalen sólo a la mitad del
objetivo fijado.
24. Una de las medidas para promover la coherencia debe ser la de mejorar la
rendición de cuentas de las Naciones Unidas mediante una comunicación más eficaz
con las poblaciones afectadas y los donantes. El mejoramiento de las corrientes de
información es esencial para que las Naciones Unidas sean aún más eficaces en
situaciones de emergencia. La realización de evaluaciones transparentes, periódicas
e independientes de la respuesta mundial a las emergencias humanitarias puede
ayudar a identificar problemas de coherencia y fallos de coordinación. Por ello, el
Grupo recomienda a las Naciones Unidas que tomen la iniciativa de realizar una
evaluación periódica e independiente de la actuación de las Naciones Unidas y del
sistema humanitario más amplio en respuesta a emergencias humanitarias.
Recomendación: Con el fin de evitar un enfoque fragmentario de la asistencia
humanitaria, deberían establecerse acuerdos de colaboración más sólidos entre
las Naciones Unidas, los gobiernos nacionales, la Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y las organizaciones no
gubernamentales, basados en las funciones de coordinación y dirección que
desempeñan el Coordinador del Socorro de Emergencia a nivel mundial y el
Coordinador de la asistencia humanitaria a nivel nacional. Esos acuerdos
deberían apoyar y asegurar la participación efectiva e incluyente en el sistema de
iniciativas comunes dirigidas por una institución principal. Se deben aclarar los
procedimientos, incluida la definición de “proveedor en última instancia” y su
relación con la posición de institución principal.
Recomendación: El Fondo central para la acción en casos de emergencia
debería financiarse plenamente con recursos adicionales para alcanzar la meta
de 500 millones de dólares en tres años. Durante los próximos cinco años se
debería considerar la posibilidad de aumentar considerablemente los recursos
de ese fondo, tras evaluar su rendimiento. Los donantes deben aplicar los
principios convenidos de buena gestión de las donaciones humanitarias y aportar
recursos suficientes sobre la base de las evaluaciones de las necesidades, en
particular cuando se producen crisis y faltan fondos para afrontarlas. También deben
asegurarse de que sus promesas se hagan efectivas prontamente. El procedimiento
de llamamientos unificados debería fijar prioridades claras, basadas en la
evaluación, la coordinación y la adopción de medidas conjuntas.
Recomendación: Los organismos humanitarios deberían aclarar sus mandatos
y aumentar su cooperación para ayudar a las personas desplazadas dentro de
los países. En particular, se debería revisar el papel del ACNUR a fin de establecer
un mandato claro y fortalecer aún más la eficacia de la labor de las Naciones Unidas
para atender las necesidades de las personas desplazadas dentro de los países.
Transición del socorro al desarrollo
25. En los países que acaban de salir de un conflicto, la respuesta internacional
inicial está dominada por la mediación política y la reconciliación. El actual enfoque
de las Naciones Unidas hace más hincapié de manera tácita en la estabilidad
inmediata que en la sostenibilidad de la paz. A menudo se centra la atención en los
síntomas del conflicto y se ignoran sus causas básicas. Es imprescindible integrar la
vulnerabilidad y la reducción del riesgo en todas las etapas de recuperación y
planificación del desarrollo en los países que se están recuperando de un desastre
natural y también al apoyar las estrategias dirigidas por los países. En julio de 2006,
la Coalición para la Evaluación del Tsunami afirmó que para tener éxito en la
reconstrucción después de un desastre es preciso conocer los procesos políticos,
económicos y sociales en curso que favorecen o dificultan la capacidad de las
poblaciones afectadas para rehacer sus vidas. El PNUD debería establecer en la
Sede de las Naciones Unidas una sección dedicada a coordinar los aspectos del
desarrollo en los procesos de recuperación después de desastres, encargada de la
coordinación y planificación en las primeras etapas.
26. Desde la publicación del informe Brahimi sobre las operaciones de
mantenimiento de la paz en 2000 y gracias a la integración de las misiones de
mantenimiento y consolidación de la paz de las Naciones Unidas, se ha mejorado la
coordinación al poner las actividades de desarrollo de las Naciones Unidas bajo la
responsabilidad directa del Representante Especial del Secretario General. Hay que
mejorar las estrategias de desarrollo para consolidar la paz después de un conflicto,
a fin de proporcionar orientación a esas misiones. La Comisión de Consolidación de
la Paz debe ser el foro para la promoción de estrategias de consolidación de la paz
sobre el terreno.
27. A diferencia de las operaciones de mantenimiento de la paz, que se financian
mediante cuotas, las actividades de asistencia humanitaria y desarrollo dependen de
las promesas de contribuciones voluntarias que se hacen en conferencias, que son
impredecibles. La gestión de los fondos destinados a apoyar el desarrollo de los
países en conflicto corre cada vez más a cargo del Banco Mundial y esos fondos se
suelen hacer efectivos sólo cuando las estructuras de gobierno están firmemente
establecidas. En muchos países, los donantes han preferido actuar con más
flexibilidad transfiriendo fondos directamente a los fondos fiduciarios de PNUD,
especialmente cuando la capacidad de los gobiernos es escasa. La cooperación entre
las Naciones Unidas y el Banco Mundial requiere una división clara del trabajo,
basada en la realidad sobre el terreno. Se debe hacer lo posible por reforzar la
respuesta de las Naciones Unidas utilizando mecanismos de financiación
provisionales más flexibles para hacer frente a los problemas de la transición de
manera más rápida y eficaz.
Recomendación: El PNUD debería reorientar su labor y hacerse cargo de la
dirección y coordinación de las actividades iniciales de recuperación. El PNUD
debería aumentar su capacidad permanente para hacer frente a necesidades
imprevistas, a fin de asumir una función directiva cuando se termine de coordinar la
asistencia humanitaria, y colaborar estrechamente con el Banco Mundial y otros
organismos humanitarios y de desarrollo aprovechando la capacidad de programación
sectorial de otros organismos pertinentes de las Naciones Unidas. Todas las
actividades iniciales de recuperación deberían ajustarse a las prioridades nacionales y
las autoridades nacionales deberían hacerse cargo de la gestión del proceso de
recuperación tan pronto como tengan la capacidad para ello.
Recomendación: Se debería asegurar que las Naciones Unidas tuviesen fondos
suficientes para desempeñar su función en las actividades iniciales de
recuperación, incluso antes de que se celebren conferencias de donantes o de que
las Naciones Unidas y el Banco Mundial pongan en marcha fondos fiduciarios de
múltiples donantes. Si el Fondo para la Consolidación de la Paz o el Fondo
Fiduciario temático del PNUD para la prevención y recuperación en caso de crisis
no pueden proporcionar recursos inmediatamente, se puede establecer un fondo para
financiar las actividades iniciales de recuperación en un país, vinculado a esos
mecanismos generales de financiación. El objetivo inicial del Fondo para la
Consolidación de la Paz, que se debería alcanzar para 2007, es recaudar 250 millones
de dólares.
Recomendación: Con el fin de promover la seguridad alimentaria a largo plazo
y romper el ciclo de hambrunas recurrentes, especialmente en el África
subsahariana, el PMA, la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola deberían revisar sus respectivos enfoques y mejorar la coordinación
interinstitucional. Se deberían elaborar estrategias complementarias orientadas a
fortalecer la capacidad y la resistencia locales para afrontar y mitigar las
consecuencias de las hambrunas.
Reducción del riesgo
28. En los primeros ocho meses de 2006, 91 millones de personas padecieron los
efectos devastadores de desastres naturales. La reducción del riesgo de desastres
debe incluirse en los enfoques para la prestación de asistencia humanitaria, el
desarrollo y el medio ambiente. Teniendo en cuenta que más del 75% de la
población mundial vive en zonas propensas a sufrir desastres, la reducción del
riesgo es una estrategia eficaz y económica para proteger los medios de vida y
alcanzar los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente. Dentro del
Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, acordado por los gobiernos en 2005
como el marco internacional para la reducción de los desastres, se ha elaborado un
programa que tiene en cuenta la necesidad de fomentar el sentido de identificación,
así como la colaboración con la sociedad civil y el sector privado, y de mejorar la
concienciación y la capacidad de los gobiernos y las comunidades locales. La
Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres y el Fondo Mundial para
la reducción de los desastres naturales y la recuperación establecido por el Banco
Mundial están logrando progresos en ese sentido, aunque es preciso adoptar medidas
más coherentes.
29. Los objetivos de desarrollo del Milenio no están suficientemente protegidos
contra los efectos de desastres mediante la incorporación de la reducción del riesgo
en las estrategias de desarrollo. La Coalición para la Evaluación del Tsunami dejó
claro que, pese a los avances en la instalación de sistemas de alerta temprana, la
respuesta tras el tsunami no mejoró la preparación a nivel local ni redujo la
vulnerabilidad a largo plazo. Se necesita una mayor inversión a nivel de los países y
las comunidades y se deben especificar más las responsabilidades y mejorar las
capacidades del sistema de las Naciones Unidas.
Recomendación: Se debería mejorar urgentemente la labor de las Naciones
Unidas para reducir el riesgo mediante la plena aplicación y financiación de los
acuerdos internacionales y otras iniciativas recientes y la participación de las
comunidades. Se debería abordar explícitamente la reducción del riesgo en las
estrategias de desarrollo nacionales y los donantes deberían basarse en esas
estrategias para planificar las contribuciones destinadas a la reducción del riesgo y
presentar informes al respecto como parte de los objetivos nacionales e
internacionales de reducción del riesgo. El PNUD debería ser el responsable de ese
tema dentro de las Naciones Unidas, sobre todo a nivel de los países. Por otro lado,
la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios, el PNUD, el PNUMA, la
Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el PMA, junto con la secretaría de
la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres, deberían crear un
programa conjunto de alerta temprana aprovechando las capacidades de que
disponen los fondos, programas y organismos especializados.
Recomendación: Las Naciones Unidas deberían seguir fomentando el desarrollo
de mecanismos innovadores para prestar asistencia en casos de desastre, como
el mercado de seguros privados contra riesgos, como medio de proporcionar
financiación extraordinaria en casos de desastres naturales y otras emergencias. En ese sentido, se deberían tener en cuenta iniciativas como la experiencia piloto del
PMA en Etiopía de ofrecer una póliza humanitaria para proporcionar cobertura en
caso de sequía extrema en el país durante la campaña agrícola de 2006. El
Coordinador del Socorro de Emergencia debería colaborar con los equipos y
organismos de las Naciones Unidas en los países en el diseño de modalidades de
financiación extraordinaria para casos específicos con el fin de reducir la
dependencia del Fondo central para la acción en casos de emergencia.