A. Desarrollo: unidos en la acción en los países
Para lograr progresos reales hacia la consecución de los objetivos de
desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo convenidos
internacionalmente, consideramos que el sistema de las Naciones Unidas debe
actuar de manera unificada en los países. Las Naciones Unidas deben
centrarse en los resultados y mejorar su eficacia y, para ello, deben acelerar y
profundizar las reformas encaminadas a establecer equipos unificados en los
países, con un solo responsable, un solo programa, un solo presupuesto y,
donde proceda, una sola oficina (véase el recuadro 1). Para que funcionen de
manera unificada, esos equipos deben contar también con una capacidad
integrada de modo que su enfoque de las cuestiones intersectoriales, como el
desarrollo sostenible, la igualdad entre los géneros y los derechos humanos,
sea coherente.
Recomendación: Las Naciones Unidas deberían empezar a funcionar de manera
unificada en los países, estableciendo cinco programas experimentales
unificados para 2007. Si la evaluación continua de esos programas es positiva y
se demuestra su eficacia sobre la base de los resultados, se debería ampliar la
experiencia a 20 programas para 2009, a 40 programas para 2010 y a todos los
demás programas que correspondan para 2012.
14. El Grupo ha encauzado su labor evaluando hasta qué punto la estructura y el
funcionamiento actuales del sistema de las Naciones Unidas son adecuados para
hacer frente a los retos actuales y futuros en la esfera del desarrollo. Nos hemos
centrado en las actividades que las Naciones Unidas organizan en pro del desarrollo
a nivel de los países, pero somos conscientes de que el papel de las Naciones Unidas
en la esfera del desarrollo va más allá de su apoyo directo a los países. Las Naciones
Unidas desempeñan un papel fundamental en la promoción de políticas globales
concebidas para mejorar las perspectivas de desarrollo de los países y cada vez más
los países le piden asesoramiento para hacer frente a los retos que plantean la
globalización y otras cuestiones de carácter intersectorial. Ante todo, las Naciones
Unidas han servido de foro para que los Estados Miembros pudieran llegar a un
consenso sobre objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente. Esos
objetivos están basados en las necesidades y aspiraciones de las personas, las
comunidades y los países de todo el mundo y constituyen el marco de un enfoque
amplio del desarrollo.
15. El éxito de esos compromisos mundiales —que van desde la lucha contra la
pobreza hasta la defensa de normas laborales básicas y la contención de la pandemia
mundial del VIH/SIDA— sólo se puede cuantificar si producen resultados concretos
para los países y las comunidades. Los objetivos de desarrollo sólo se podrán
alcanzar si los países son los encargados de diseñar e impulsar sus procesos de
desarrollo a todos lo niveles y si se sienten identificados con ellos. Los marcos de
desarrollo dirigidos por los países, como las estrategias para la reducción de la
pobreza, son el mejor medio para alcanzar los objetivos de desarrollo convenidos
internacionalmente. Sirven de plataforma para canalizar las contribuciones de todos
los asociados hacia las prioridades nacionales de desarrollo y son un foro incluyente
para el diálogo sobre políticas. Creemos que las Naciones Unidas deben desempeñar
un papel más activo en este contexto —asesorando a los gobiernos, reuniendo a los
interesados, promoviendo normas y principios internacionales y proporcionando
asistencia y asesoramiento técnicos para la creación y el fortalecimiento de las
instituciones.
16. A nivel nacional, las Naciones Unidas tienen con frecuencia dificultades para
desempeñar esa función estratégica, ya que sus sistemas y planteamientos (desde la
programación hasta la financiación y la presentación de informes) son
fragmentarios, poco sistemáticos y no están diseñados con esa finalidad. Más de una
tercera parte de los equipos de las Naciones Unidas en los países incluyen más de 10
organismos de las Naciones Unidas y en algunos casos más de 20. Por ello, el costo
de trabajar con las Naciones Unidas resulta excesivo tanto para los países receptores
como para los donantes. Hoy en día hay muchos otros agentes que trabajan la esfera
del desarrollo, como las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones y el
sector privado, y la presencia de donantes bilaterales en los países es cada vez mayor.
En ese nuevo entorno del desarrollo —en el que numerosos agentes contribuyen de
diversas maneras al desarrollo— las Naciones Unidas deben reestructurarse a fin de
aprovechar mejor su capacidad normativa y política.
17.
Si se mantiene el diseño actual del sistema de las Naciones Unidas, se corre el
riesgo de perpetuar un gran número de mecanismos especializados que, por
separado, no tienen ni influencia ni autoridad suficientes para asegurar una
presencia firme en los debates nacionales y mundiales. En el curso de nuestras
consultas, hemos escuchado opiniones en el sentido de que la unificación de la labor
de las Naciones Unidas en los países pondría en peligro las características y el
dinamismo particulares de cada organismo. No obstante, si no se reorienta la labor
de las Naciones Unidas en su conjunto se corre el riesgo de que, a largo plazo, todo
el sistema quede marginado.
Recuadro 1
Unificación en los países: características principales
Un solo programa
Unificación en los países: características principales
Un solo programa
- Dirigido por el país y aprobado por el gobierno, adaptado al marco, la estrategia y la visión del país para su desarrollo y que incluya los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente.
- Basado en la evaluación común para el país o el análisis del equipo de las Naciones Unidas en el país y que refleje el valor añadido de las Naciones Unidas en el contexto específico del país.
- Estratégico centrado en objetivos concretos y basado en los resultados, con productos y prioridades claros y, al mismo tiempo, con suficiente flexibilidad para poder reasignar los recursos en función de los cambios de prioridades.
- Que aproveche todos los servicios y conocimientos especializados de las Naciones Unidas, incluso los de los organismos no residentes, con el fin de ofrecer un enfoque eficaz y multisectorial del desarrollo (prestando la debida atención a las cuestiones multisectoriales).
- Un coordinador residente con la autoridad necesaria para negociar el programa unificado con el gobierno del país en nombre de todo el sistema de las Naciones Unidas y para configurar ese programa (incluso autorizado para asignar recursos de mecanismos de financiación común y central).
- Un marco claro para la rendición de cuentas de los coordinadores residentes y un mecanismo eficaz para la supervisión del sistema de coordinadores residentes.
- Un coordinador residente con autoridad para exigir a los miembros del equipo de las Naciones Unidas que rindan cuentas de los resultados convenidos y del cumplimiento del plan estratégico. El coordinador residente debe rendir cuentas también a los miembros del equipo de las Naciones Unidas en el país.
- Fomento de la capacidad del coordinador residente mediante una dotación adecuada de personal para gestionar los procesos del equipo de las Naciones Unidas en el país y asegurar la eficacia del diálogo y la comunicación con los asociados.
- Selección mediante concurso de los candidatos a los puestos de coordinadores residentes, elegidos entre los profesionales más cualificados tanto del sistema de las Naciones Unidas como de fuera de él.
- Transparencia, gestión y ejecución eficaz del programa unificado en cada país mediante un solo marco presupuestario.
- La financiación debe estar vinculada al desempeño del equipo de las Naciones Unidas en el país encargado de elaborar y aplicar el programa estratégico unificado.
- El presupuesto debe ser totalmente transparente y especificar claramente todos los gastos generales y de transacción de las Naciones Unidas y de sus fondos, programas y organismos especializados en el país.
- Un sistema de gestión integrado y basado en los resultados, con servicios de apoyo integrados.
- Instalaciones comunes (cuando proceda).
- Una infraestructura de seguridad común y un sistema de rendición de cuentas claro.
18.
Los cambios aplicados recientemente en el sistema de coordinadores
residentes han mejorado un poco el funcionamiento de las Naciones Unidas en los
países, pero los coordinadores residentes no tienen la autoridad necesaria para
asumir con eficacia la dirección de todas las entidades del sistema de las Naciones
Unidas que operan en los países. La “reforma” se ha entendido con demasiada
frecuencia como la adición de más niveles de burocracia, lo que ha cancelado sus
posibles beneficios. El éxito de las reformas ha dependido sobre todo de la
dedicación de las personas y no de la capacidad institucional, que se necesita para
asegurar que las prácticas óptimas se conviertan en prácticas recomendadas a nivel
mundial. Hay que mejorar la identificación de todas las organizaciones de las
Naciones Unidas con el sistema de coordinadores residentes y la rendición de
cuentas de este sistema a esas organizaciones.
Recomendación: Los coordinadores residentes deberían tener la autoridad
necesaria para dirigir los programas unificados en los países. Para ejercer esa
función, los coordinadores residentes deberían tener las competencias, la
capacidad y el apoyo necesarios. El aumento de la autoridad de los
coordinadores debería ir acompañado de un marco de rendición de cuentas
claro y de un mecanismo de supervisión eficaz a fin de asegurar la
identificación de todo el sistema de las Naciones Unidas con el sistema de
coordinadores residentes.
19.
Para que las Naciones Unidas puedan funcionar de manera unificada a nivel
nacional habría que aplicar cambios importantes en la gobernanza y la financiación
de las actividades de desarrollo de las Naciones Unidas (en el capítulo III se hacen
recomendaciones al respecto). El papel del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) como administrador del sistema de coordinadores residentes
también debería evolucionar considerablemente para fomentar el sentido de
identificación de los demás organismos de las Naciones Unidas con ese sistema y
eliminar la duplicación de actividades programáticas.
Recomendación: El PNUD debería consolidar sus operaciones y procurar
fortalecer la coherencia y la posición de los equipos de las Naciones Unidas que
ejecutan los programas unificados. En su papel de gestor del sistema de
coordinadores residentes, el PNUD debería fijar claramente la meta de abandonar
para 2008 las labores de fomento de la capacidad y promoción de políticas en
sectores específicos en que tengan competencias otras entidades de las Naciones
Unidas. La labor programática del PNUD debería limitarse a intervenciones que
refuercen la coherencia y la posición general de los equipos de las Naciones Unidas
en los países:
- Promoviendo y apoyando la labor de las Naciones Unidas para ayudar a los países a alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente y reducir la pobreza ayudando a los gobiernos a integrar los objetivos de desarrollo del Milenio en sus estrategias nacionales de desarrollo, evaluar las necesidades y supervisar los resultados.
- Dirigiendo el apoyo de las Naciones Unidas a la gobernanza.
- Dirigiendo y coordinando la labor de las Naciones Unidas para la prevención de crisis, la recuperación después de conflictos y desastres y la pronta recuperación (véase cap. II.B).
Por otro lado, a nivel nacional, el PNUD debería seguir apoyando para la
incorporación de las cuestiones ambientales en las estrategias nacionales de
desarrollo, en cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) y otras organizaciones pertinentes de las Naciones Unidas
(véase cap. II.D).
Recomendación: Con el fin de no dar lugar a sospechas ni a conflictos de
intereses, el PNUD debería establecer una separación institucional entre la
gestión de sus funciones programáticas y la gestión del sistema de
coordinadores residentes (que incluye la prestación de apoyo estratégico y en
materia de políticas a todo el sistema). Con esa separación de funciones se
asegurará también que todas las partes del sistema de las Naciones Unidas se
identifiquen más con el sistema de coordinadores residentes. El PNUD elaborará un
código de conducta que incluirá un mecanismo transparente para evaluar el
rendimiento de sus operaciones en los países. Eso se debe hacer en consulta con
todas las organizaciones pertinentes de las Naciones Unidas y el código de conducta
acordado deberá ser aprobado oficialmente por la Junta de Desarrollo Sostenible
(véase cap. III). En la nueva estructura orgánica del PNUD se deben diferenciar
claramente las responsabilidades, los administradores superiores y los presupuestos
para la gestión del sistema de coordinadores residentes y para la gestión de las
actividades programáticas.
Meta: Para finales de 2007, el PNUD habrá terminado de elaborar un
código de conducta y, para finales de 2008, habrá establecido una
separación de funciones y reestructurado sus mecanismos.