2021年7月1日至2022年6月30日维持和平行动支助账户下内部监督事务厅拟议预算

第七十五届会议

议程项目154

联合国维持和平行动经费筹措的行政和预算问题

                 2021年7月1日至2022年6月30日维持和平行动支助账户下内部监督事务厅拟议预算

                     独立审计咨询委员会的报告

         一.   导言

1. 独立审计咨询委员会在此通过行政和预算问题咨询委员会，就2021年7月1日至2022年6月30日期间维持和平行动支助账户下的内部监督事务厅(监督厅)拟议预算向大会提出评论、咨询意见和建议。本报告系根据审咨委职权范围第2(c)和(d)段(大会第61/275号决议，附件)的规定提交。

2.    审咨委有责任审查监督厅的工作计划，同时考虑到其他监督机构的工作计划，并就此向大会提出咨询意见；考虑到监督厅的工作计划，审查其拟议预算；通过行预咨委会向大会提出建议。审咨委在2020年12月8日至11日举行的第五十二届会议和2021年2月17日至19日举行的第五十三届会议上，审查了监督厅的工作规划过程和2021年7月1日至2022年6月30日期间维持和平行动支助账户下监督厅的拟议预算。

3.    审咨委赞赏方案规划、财务和预算厅及监督厅努力提供相关文件供审咨委用于审议拟议预算。监督厅还就审咨委提出的各种问题提供了补充资料。

         二.   背景

4.    下表列出了监督厅2021/22年度拟议财政资源与2020/21年度财政资源的对比情况。

财政资源

(千美元)

注：预算数字由方案规划、财务和预算厅外勤业务财务司提供。

5.    如上表所示，2021年7月1日至2022年6月30日期间维持和平行动支助账户下监督厅拟议预算估计数为32 603 900美元(毛额)，比上一年度核定预算31 982 200美元(毛额)略增加了621 700美元(毛额)，增幅为1.9%。审咨委询问后获悉，增加的主要原因是标准薪金、一般工作人员费用和编入预算的空缺率的调整有关的非可自主决定的增加，以及咨询人项下的追加经费，即调查司外部质量评估在支助账户中的份额。

6.    审咨委认识到，审议监督厅拟议预算中与监督厅员额具体职等和非员额资源请求有关的部分更适合列入行政和预算问题咨询委员会的职权范围。因此，独立审计咨询委员会的审查、评论和咨询意见将侧重于在监督厅工作规划和预算编制过程方面其自身的职权范围。审咨委将根据其职权范围，通过行预咨委会向大会提交本报告。

         三.   独立审计咨询委员会的评论意见

             A.    内部审计司

7.    审咨委在以往报告中就监督厅的总体工作，特别是内部审计司的工作规划和预算编制过程提出了若干建议。审咨委注意到，监督厅继续为执行大多数建议作出了努力。审咨委还注意到，内审司继续把残余风险作为编制工作计划的依据。其在监督厅总预算中的份额继续下降，从2019/20财政年度报告的55%降至51.9%，主要原因是维持和平特派团数目减少，其他司、特别是调查司的预算增加。尽管如此，就支助账户下监督厅预算的规模和份额而言，它仍然是三个司中最大的。

                     工作计划执行情况

8.    审咨委获悉，在2019/20财政年度，内审司计划开展的75项任务中有60项已在目标日期前完成。这一数字代表80%的完成率，而2018/19年财政年度的完成率为75%，与上一年度相比有所改善。不过，审咨委注意到，根据监督厅的方案影响途径，内审司的工作计划执行率目标是100%地完成所有任务。审咨委询问后获悉，业绩不足的原因是：(a) 由于流动性限制，空缺仍未填补；(b) COVID-19的发生，减少了特派团和总部工作人员的可用性，增加了获取审计信息所花费的时间；(c) 旅行限制和远程工作安排影响到一些任务的执行，这些任务包括需要对资产进行实物核查、需要使用信息和通信技术基础设施以及需要观察软控制(例如道德操守氛围和“顶层基调”)的任务。关于职位空缺，内审司根据假定100%在职的核定员额数制订了目标。在2019/20年度，内审司截至2020年6月30日的空缺率为9.9%，因此完成的审计比计划的少。

9.    监督厅表示，由于COVID-19大流行，内审司重新调整了其工作计划，以确保内部审计资源得到有效利用，以涵盖疫情带来的风险以及对实体业绩增值最大的领域。例如，内审司就以下方面提供了咨询：(a) 特派团对COVID-19大流行的初步反应，以确保关键职能的业务连续性和工作人员的安全；(b) 各特派团为管理最近增加的授权而采取的措施；(c) 风险管理做法。

10.   此外，监督厅注意到，一些审计资源被分配给正在进行的秘书处问责制审查，以及用于支持业务支助部对与COVID-19有关的紧急采购进行的预审计。监督厅还指出，内审司利用危机造成的停顿时间加强了远程审计技术、数据分析的使用和报告，并努力升级其审计管理软件，使其完全基于网络，从而提高审计效力和对审计建议的监测。

11.   针对其先前关于关键业绩指标的意见，审咨委获悉，监督厅仍在审查其关键业绩指标。

12.   审咨委认识到有关情况，包括COVID-19对工作计划执行的影响，并呼吁监督厅认真管理其现有工作人员，以尽量减少这种影响。此外，审咨委注意到，有待完成的任务数量与空缺率有关，并呼吁监督厅积极管理空缺率，以确保全面执行其工作计划。在这方面，审咨委继续重申，监督厅应完成关键业绩指标的制定。审咨委将在今后的届会上继续追踪该问题。

                     基于风险的工作计划

13.   审咨委在其关于2010年7月1日至2011年6月30日期间维持和平行动支助账户下内部监督事务厅预算的报告(A/64/652)第26段中建议内部审计司采用更强有力的基于残余风险的审计工作计划。审咨委获悉，2021/22年度工作计划的基础仍然是反映过去两年成果、当前年度和一个两年指示性远期计划的五年分析期间。审咨委还获悉，内审司继续侧重于实体和业务流程层面的高风险和中等风险，同时加强与秘书处企业风险登记册的联系。审咨委还获悉，在制订三年期远期工作计划的任务时，内审司高度重视覆盖高风险和中等风险并确保对这些风险进行五年一次的监督。

14. 在这方面，监督厅表示，内审司基于风险的规划进程包括：(a) 验证并更新总体审计范围和组织层级；(b) 确定所有组织单位的战略和业务目标；(c) 确定和评估影响所有组织单位实现目标的主要风险，这些风险可能影响其方案、职能、结构、流程和举措；(d) 通过审查风险的影响和可能性以及为缓释风险而采取的控制措施，对评分标准和风险类别进行评级，并使其符合秘书处的企业风险管理框架。

15.   监督厅还指出，在监督厅审计管理系统(TeamRisk)的风险模块中进行的规划过程考虑了风险评估中的其他因素，例如：(a) 管理当局的审计请求；(b) COVID-19大流行和可持续发展目标等共有专题的优先领域；(c) 以前的监督活动以及其他司、管理当局、审计委员会和联合检查组的工作。

16.   因此，关于2021/22年度工作计划，审咨委获悉，内审司继续加强基于风险的工作规划过程，并集中力量处理绩效审计问题(87.7%)(见拟以审计清单)。监督厅还指出，在工作计划中，高风险问题是按三年周期处理的，中等风险问题是按五年周期处理的。在这方面，审咨委获悉，下列问题得到更多关注和注意：采购和供应链管理；绩效审计；改革的影响；组织文化；行为和纪律；保护平民和妇女；和平与安全。

17.   审咨委回顾其以往关于在绩效审计和合规审计之间达成平衡的建议，[1] 以及处理本组织评价需求的方式的变化，根据这一变化，非方案实体将不再接受评价，而是接受绩效审计，[2] 审咨委高兴地注意到，监督厅更加重视绩效审计。审咨委还赞扬监督厅继续努力将残余风险作为其工作规划过程的基础。

                     任务/资源趋势分析

18.   如图一所示，监督厅表示，内审司计划在2021/22财政年度执行65项与维持和平行动有关的审计任务，而2020/21财政年度有69项任务，这表明任务数量从2014/15财政年度100项任务的高峰期呈持续下降趋势。监督厅称，任务数量的减少与维持和平活动总体下降的趋势是一致的，这一趋势是由包括联合国科特迪瓦行动、联合国利比里亚特派团和联合国海地司法支助特派团在内的几个特派团的关闭以及非洲联盟-联合国达尔富尔混合行动(达尔富尔混合行动)的缩编和计划清理结束造成的。

                     图一

                     任务/资源趋势

19. 审咨委还研究了同一时期员额资源的趋势。审咨委注意到，员额资源也有类似趋势，从97个核定员额的峰值降至2021/22财政年度的76个拟议员额。审咨委赞扬监督厅努力表现出其所需资源与内审司风险状况相称的可扩缩性。

                     任务优先领域

20.   图二所示为监督厅计划在2021/22财政年度重点开展工作的优先领域。可以看出，75%以上的审计资源将涵盖以下优先领域：(a) 供应链管理(20%)；(b) 和平与安全改革(13%)；(c) 数据管理和信息安全(12%)；(d) 组织文化(11%)；(e) 方案/项目执行情况(11%)；(f) 特派团支助服务(10%)。

                     图二

                     按优先领域列示的任务

21.   审咨委回顾其先前的建议，即监督厅应继续确保专题的选择反映对本组织风险的战略展望，[3] 审咨委向监督厅跟进了解了优先领域如何解决审咨委先前关切的问题。审咨委获悉，上述优先领域解决了本组织的一些重大风险，包括组织文化、管理改革、信息技术治理和网络安全以及和平与安全。

22.   审咨委继续赞扬监督厅努力展示内审司的工作计划如何以本组织的重大机构风险战略为指导，并开展专题审计。审咨委强调，监督厅应继续确保专题的选择反映对本组织风险的战略展望，包括与正在进行的管理改革有关的风险以及与数字化相关的新出现的风险。审咨委计划在今后的届会上继续追踪该问题。

                     能力缺口和2021/22年度拟议预算

23.   监督厅告知审咨委，可用天数与每三年审计高风险和每五年审计中等风险所需天数相比显示，能力缺口为205天，相当于1.5个员额。

24.   审咨委询问监督厅所查明的能力差距的影响，获悉监督厅正在采取若干步骤解决这一问题，特别是：(a) 监督厅打算将向检查和评价司改派的一个员额推迟到2021年12月改派；(b) 内审司将通过实施更高效的工作方式，在未来五年期间为除达尔富尔混合行动以外的所有特派团提供足够的高风险和中等风险审计；(c) 监督厅计划使用专门用于乌干达恩德培驻地审计办公室的资源，确保对达尔富尔混合行动缩编和清理结束阶段的高风险领域(如资产处置和环境清理)进行充分审计。监督厅称，上文(c)中提到的资源使用变化预计不会对恩德培办公室的工作产生重大影响。

25.   审咨委注意到内审司努力管理其资源，以应对本组织面临的风险。有鉴于此，审咨委核可第4段表中提议的内审司所需资源。

             B.    检查和评价司

                     工作计划执行情况

26.   审咨委在其关于2013年7月1日至2014年6月30日期间维持和平行动支助账户下内部监督事务厅的拟议预算的报告(A/67/772)第24段中建议，为使检查和评价司确保其工作对决策者具有价值，它除其他外应及时完成报告。在审议期间，审咨委获悉，在2020/21财政年度，该司将完成2019/20年度开始的三项任务。这些任务特别涉及：维持和平行动组织文化；性剥削和性虐待方面的预防、应对和受害人支助；达尔富尔混合行动在支持达尔富尔从维持和平向建设和平过渡方面的相关性和效率。该司还指出，从2019/20年度结转并在2020/21财政年度开始的三项任务将在2021/22年度完成。这些任务涉及联合国组织刚果民主共和国稳定特派团(联刚稳定团)对国家机构的支持、联合国马里多层面综合稳定团(马里稳定团)对国家当局的支持以及对维持和平行动中政治工作的专题评价。审咨委还获悉，未能按时完成所有任务主要是由于旅行中断以及COVID-19大流行和维持和平评价工作人员更替(或空缺率)所导致的无法获取信息。

27. 审咨委还收到了监督厅空缺率的最新情况。审咨委注意到，截至2020年12月31日，检查和评价司经常预算科的空缺率为40.9%，而维持和平科的空缺率为30%。鉴于这些空缺率，审咨委对该司有效执行任务的能力感到关切。

28.   审咨委感到关切的是，该司没有按时完成任务，从结转到下一个财政年度的任务数量就可以看出这一点。审咨委注意到，2018年开始的一些任务在三年后仍未完成。审咨委还对持续结转任务的滚雪球效应感到关切，并呼吁该司确保及时完成剩余任务。

29.   审咨委还呼吁监督厅解决该司的高空缺率问题。审咨委认为，解决高空缺率将提高完成任务的及时性。

                     基于风险的规划

30.   监督厅告知审咨委，与以往预算不同，该司在制定工作计划时，主要依赖其为2020/21年度工作计划提交的上次风险评估结果。它还指出，虽然2021/22年度工作计划是以往工作的延续，但已对其进行了调整，以侧重于次级方案成果层面和2020年秘书处企业风险管理框架。监督厅还指出，该司2021/22年度工作计划涉及本组织的三个“极高风险”领域。例如，监督厅指出，该司计划对联刚稳定团、马里稳定团和维持和平政治事务进行的成果评价，以及对维持和平行动中妇女、和平与安全议程执行情况的评价，涉及与为风险最高的特派团和维持和平专题提供评价监督有关的企业风险管理风险3.3.1(维持和平和特别政治任务的任务)。这将有助于维持和平特派团管理人员衡量业绩，并在实现和平与安全领域特派团目标和预期成果方面做出有效反应。

31.   审咨委还获悉，该司指出，在采用2021/22年度方法后，2021/22年度暂定工作计划包括：(a) 2020/21年度的三项评价将于2021/22年度完成；(b) 其他三项推迟的评价，将于2021/22年度开始并完成；(c) 三项新的评价将于2021/22年度开始，并将于2022/23年度完成。附件二载有专题清单。

32.   审咨委肯定该司努力展示其工作计划如何以本组织的关键企业风险战略为指导，并将继续跟踪这方面的进展。审咨委还呼吁监督厅继续努力，使其工作与本组织企业风险管理框架的优先事项保持一致。

                     能力差距分析和拟议预算

33.   审咨委获悉，该司的能力差距分析以下列假设和方法为中心：(a) 新的重点是特派团的实质性构成部分，这就产生一个由46个可评价单位组成的评价总量，包括12个特派团的26个成果预算制构成部分和20个共有专题；(b) 将在八年周期内涵盖46个专题的总量，每年需要进行大约六次评价；(c) 2021年是适用于新的维和总量的八年周期的第一年；(d) 平均评价时间为12个月，每次评价指派两名评价员。

34.   根据上述假设，监督厅指出，在八年周期内，评价维持和平行动需要11.5名工作人员，而现有工作人员只有9名，因此能力缺口为2.5名工作人员。

35.   审咨委向监督厅跟进询问了该司计划如何解决已查明的能力差距。对此，监督厅表示，目前的环境只允许从内部审计司改派一个员额，检查和评价司将继续寻找机会弥补其余能力缺口。

36.   审咨委以前曾对检查和评价司维持和平科的人员配置水平过低表示关切。审咨委还继续意识到，秘书长的改革倡议非常强调成果，因此使该司的作用更加关键。审咨委注意到该司要求改派一个员额，以加强其评价维持和平活动的能力。审咨委还继续注意到，监督厅决定保持预算零增长，并赞扬监督厅采取实际步骤，把监督厅作为一个实体而不是各自为政的不同部门来处理其人员配置情况。鉴于本组织维持和平活动的规模和目前的人员配置水平，审咨委核可第4段表中所示的所需资源，包括将内部审计司的一个员额改派至检查和评价司。

             C.    调查司

37.   在审查调查司的支助账户预算时，审咨委回顾了秘书长的改革倡议，秘书长在其中呼吁加强问责制。审咨委还继续认为，调查司的服务在支持正在进行的组织改革倡议方面愈加重要。

                     工作计划执行情况

38.   审咨委获悉，调查司的工作计划执行情况是根据案件量、案件积压时间和完成时间的趋势进行审议的。调查司还强调，尽管案件受理量有所增加，随后案件处理量也有所增加，但由于积极管理和降低空缺率，平均案件完成时间保持不变。在这方面，审咨委获悉，调查司维持和平科的空缺率已从截至2019年6月30日的25.8%的高位(A/74/280，第56段)降至截至2020年12月31日的6.6%。

39.   审咨委获悉，完成调查所需的平均时间几乎保持不变，从2019年报告的10.7个月略微降至10.5个月。同样，受理量从2019年的1 387个略微降至2020年12月31日的1 253个，而平均调查时间从2019年的6个月上升至2020年12月31日的8.1个月。

40.   审咨委赞扬监督厅努力降低长期存在的高空缺率，特别是调查司维持和平科的高空缺率。鉴于调查司维持和平科目前的空缺率较低，审咨委鼓励调查司采取措施，进一步减少完成调查所需的平均时间。审咨委将在以后的会议上继续监测空缺率、案件处理量和平均完成时间。

                     能力差距分析和拟议预算

41.   为了确定2021/22年度的能力差距，监督厅表示，对这一进程进行了方法说明，其中包括：(a) 分析案件总量，其中选定专门领域(例如性骚扰调查)由专门调查员负责；(b) 确定未来预计案件量(根据历史水平和组织风险的预期变化)；(c) 对比预计案件量与现任调查员能力(针对所有调查员以及选定专门领域调查员)，同时考虑到空缺率和其他限制。

42.   在这方面，审咨委获悉，调查司的能力差距是指其当前能力与在现行及时性目标内处理预期案件量所需的能力之差。监督厅称，总体而言，在目前45名在职调查员的人员配置水平上，并考虑到目前6.7%的空缺率，没有重大差距。因此，2021/22年度的预计案件量可以现有资源完成。

43. 审咨委在审查了调查司的工作计划并在监督厅做出澄清后，核可了监督厅提出的所需资源水平。

         四.   结论

44.   独立审计咨询委员会成员谨提出载有其评论和建议的本报告，交行政和预算问题咨询委员会和大会审议。

独立审计咨询委员会主席

珍妮特·圣劳伦特(签名)

独立审计咨询委员会副主席

阿古斯·佐科·普拉莫诺(签名)

独立审计咨询委员会成员

多萝西·布拉德利(签名)

独立审计咨询委员会成员

安东·科萨尼亚科(签名)

独立审计咨询委员会成员

伊姆兰·范克(签名)