第七十三届会议
议程项目150
联合国维持和平行动经费
筹措的行政和预算问题
2019年7月1日至2020年6月30日维持和平行动支助账户下内部监督事务厅拟议预算
独立审计咨询委员会的报告
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摘要 |
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本报告载有独立审计咨询委员会对2019年7月1日至2020年6月30日期间维持和平行动支助账户下内部监督事务厅拟议预算的评论、咨询意见和建议。审咨委意识到，秘书长在其改革倡议中除其他外，还呼吁加强问责制。审咨委还认识到，有效的监督制度可促进加强问责机制。为实现这一目标，审咨委认为，它将要求监督厅除其他外，审查其目前的业务模式，使其更能适应不断变化的环境，从而更有效地履行其职能。 |
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一. 导言
- 独立审计咨询委员会在此通过行政和预算问题咨询委员会，就2019年7月1日至2020年6月30日期间维持和平行动支助账户下的内部监督事务厅(监督厅)预算向大会提出评论、咨询意见和建议。本报告系根据审咨委职权范围第2(c)和(d)段(大会第61/275号决议，附件)的规定提交。
- 审咨委有责任结合其他监督机构的工作计划审查监督厅的工作计划，就此向大会提出咨询意见，并结合监督厅的工作计划审查其拟议预算，通过行预咨委会向大会提出建议。审咨委在2018年12月11日至14日举行的第四十四届会议和2019年2月20日至22日举行的第四十五届会议上，分别审查了监督厅的工作计划编制过程和2019年7月1日至2020年6月30日期间维持和平行动支助账户下监督厅的拟议预算。
- 审咨委赞赏方案规划、财务和预算厅及监督厅努力提供相关文件供审咨委审议。监督厅还就审咨委提出的各种问题提供了补充资料。
二. 背景
- 表1列出了监督厅2019/20年度拟议财政资源与2018/19年度财政资源的对比。
表1
财政资源
(千美元)
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核定数 |
拟议数 |
差异(2018/19-2019/20) |
占预算总额的 |
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2018/19 |
2019/20 |
数额 |
百分比 |
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内部审计司 |
16 164.7 |
16 976.7 |
812.0 |
5.0 |
55 |
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检查和评价司 |
1 665.4 |
1 993.1 |
327.7 |
19.7 |
6 |
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调查司 |
10 571.4 |
11 268.1 |
696.7 |
6.6 |
37 |
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执行办公室 |
632.3 |
620.5 |
(11.8) |
(1.9) |
2 |
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共计 |
29 033.8 |
30 858.4 |
1 824.6 |
6.3 |
100 |
注：预算数字由方案规划、财务和预算厅外勤业务财务司提供。
- 如表1所示，2019年7月1日至2020年6月30日期间维持和平行动支助账户下监督厅拟议预算估计数为30 858 400美元(毛额)，比上一年度核定预算29 033 800(毛额)增加了1 824 600美元美元(毛额)，增幅为6.3%。审咨委询问后获悉，增加的主要原因是标准薪金、一般工作人员费用和空缺率调整方面的非可控费用增加。
- 审咨委认识到，审议监督厅拟议预算中与监督厅员额具体职等和非员额资源请求有关的部分更适合列入行政和预算问题咨询委员会的职权范围。因此，独立审计咨询委员会有关监督厅工作规划和预算编制过程的审查、评论和咨询意见将侧重于其职权范围。独立审计咨询委员会将根据其职权范围，通过行政和预算问题咨询委员会向大会提交本报告。报告内容将与行预咨委会讨论。
三. 独立审计咨询委员会的评论意见
- 内部审计司
7. 审咨委在以往报告中就监督厅的总体工作，特别是内部审计司的工作规划和预算编制过程提出了若干建议。审咨委注意到，监督厅继续为执行大多数建议作出了努力。审咨委还注意到，内审司继续把残余风险作为编制工作计划的依据。尽管内审司在监督厅总预算中所占份额继续下降，从去年报告的57%降至55%，但它仍然是支助账户下监督厅预算三个司中最大的司。
工作计划执行情况
- 关于工作计划的执行情况，审咨委获悉，在2017/18财政年度，内审司计划开展的86项任务中有73项已在目标日期前完成。这表明完成率为84%，与2016/17财政年度报告的完成率相同。审咨委注意到，根据监督厅的方案影响途径，内审司工作计划的目标执行率是100%地完成所有任务。审咨委还获悉，业绩不足的原因是：(a) 联合国总部的一些审计工作的性质和复杂性，造成完成时间比最初计划的要长；(b) 对一些特派团进行全面和复杂的审计，这需要与特派团和总部官员进行广泛协商；(c) 一些特派团的空缺，包括在乌干达恩德培的D-1职等维持和平审计处员额（该员额在2017/18财政年度大部分时间都空缺）；(d) 对教育补助金的专题审计涉及对联合国海地司法支助特派团(联海司法支助团)、联合国驻黎巴嫩临时部队(联黎部队)和科威特联合支助办事处的审计工作，合并成为一份报告；(e) 在审计管理战略、政策和合规部、科威特联合支助办事处、联合国阿富汗援助团和联合国伊拉克援助团“团结”项目实施情况时使用了大量信息和通信技术(信通技术)审计资源。
- 审咨委继续就关键业绩指标执行率低的问题对监督厅采取后续行动。审咨委获悉，监督厅正在审查这一指标，因为它认为100%的目标是不现实的。
- 关于监督厅改变其主要业绩指标的计划，审咨委认识到可能妨碍监督厅实现其目标的制约因素。审咨委还意识到，虽然目标是远大的，但如果设定得过于保守，可能会给人一种虚假的成就感。因此，在修订指标时，监督厅应确保取得适当的平衡。审咨委将在今后的届会上继续追踪该问题。
基于风险的工作计划
- 审咨委在其关于2010年7月1日至2011年6月30日期间维持和平行动支助账户下的监督厅预算的报告(A/64/652)第26段中，建议内审司通过以残余风险为依据的更稳健的审计工作计划。审咨委获悉，2019/20年度工作计划仍然是三年滚动计划的一部分，制定时采用了基于风险的订正办法，其中包括：验证和更新审计总体范围/组织的层次结构；确定所有组织单位的战略和业务目标；确定和评估影响所有组织单位实现目标的主要风险，这些风险可能影响其方案、职能、结构、进程和举措；更加明确组织目标、风险和审计主题选择之间的联系或逻辑流程。监督厅表示，在按照风险分级继续制定可审计活动的审计总体范围的同时考虑到风险的影响和可能性、现有的风险管控手段；以往的监督活动；与各司、管理层、审计委员会和联合检查组持续进行的互动和协商的成果。
- 因此，关于当前所需资源，审咨委获悉，该司继续加强基于风险的工作规划过程，并集中努力解决共有的问题(专题审计)。在这方面，审咨委获悉，加大了对采购、企业风险管理程序、授权、数据分类和隐私、部队和警察人员及装备捐助等问题的重视和关注力度。
- 因此，如表2所示，监督厅表示，内审司计划在2019/20财政年度执行75项与维持和平行动有关的审计任务，而2018/19财政年度为82项。这表明与上一期相比，总共减少了7项任务。如表2所示，减少最多的是财产和设施管理方面(11项)。据监督厅称，占审计次数最多的是治理和战略，其次是信息技术、方案和项目管理及后勤。
表2
内部审计司任务的数量与分配
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财政年度 |
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差异 |
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重点领域 |
2011/12 |
2012/13 |
2013/14 |
2014/15 |
2015/16 |
2016/17 |
2017/18 |
2018/19 |
2019/20 |
任务数量 |
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后勤 |
13 |
16 |
19 |
28 |
16 |
29 |
8 |
15 |
12 |
(3) |
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方案和项目管理 |
12 |
17 |
13 |
16 |
19 |
26 |
22 |
22 |
17 |
(5) |
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物业和设施管理 |
7 |
5 |
15 |
9 |
20 |
17 |
10 |
14 |
3 |
(11) |
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安全和安保 |
14 |
4 |
7 |
6 |
3 |
5 |
9 |
2 |
1 |
(1) |
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人力资源管理 |
10 |
4 |
8 |
17 |
18 |
9 |
11 |
12 |
7 |
(5) |
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财务管理 |
5 |
6 |
10 |
12 |
4 |
4 |
8 |
2 |
2 |
0 |
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治理和战略 |
8 |
10 |
1 |
0 |
0 |
0 |
10 |
5 |
18 |
13 |
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信息技术 |
3 |
3 |
3 |
10 |
4 |
3 |
3 |
6 |
13 |
7 |
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采购 |
1 |
6 |
9 |
2 |
10 |
4 |
5 |
4 |
2 |
(2) |
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共计 |
73 |
71 |
85 |
100 |
94 |
97 |
86 |
82 |
75 |
(7) |
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- 如下图所示，自2016年以来，任务次数一直在减少。审咨委询问持续下降趋势的原因。
任务数量
- 监督厅在答复时表示，由于已清理结束或缩编的特派任务减少了核定员额，计划进行的审计数目一直在下降。审咨委还获悉，在2016/17财政年度，内审司预期在86个核定员额基础上完成97项任务。然而，随着联合国科特迪瓦行动的结束、联合国利比里亚特派团的缩编和联合国海地稳定特派团向联海司法支助团的过渡，计划在2017/18年度执行的任务减至86项。2018/19财政年度的情况也是如此，任务的数目从86项进一步减少到82项。
- 关于2019/20年度预算，除了考虑到联海司法支助团的结束和非洲联盟-联合国达尔富尔混合行动的缩编外，审咨委获悉，监督厅已将目标产出进一步减至75项任务，以便还可进行需要更多时间才能完成的更复杂和更全面的审计。据监督厅称，大多数审计现在都纳入了欺诈风险、绩效审计要素(如经济、效率和效益)及与性别有关的问题，从而增加了每项任务所需的平均天数。
- 针对其先前就本组织的企业风险与其工作计划之间的联系提出的建议，监督厅表示，它继续表明内审司的工作计划是如何以本组织的企业风险战略为指导的。据监督厅称，75项任务中有56项涉及本组织六项重大风险中的一项或多项，重点是信通技术战略、基础设施和安全以及战略规划和预算分配。这两个领域加上人力资源管理和问责制，占任务数目的50%。监督厅表示，在本期间将继续与管理部门、审计委员会和联合检查组协商，监测在各和平行动中查明的风险，并视需要根据新出现的风险和优先事项修订工作计划。
18. 审咨委认识到本组织正在进行的重大改革，认为监督机构如何应对这些变化至关重要。因此，审咨委对监督厅采取后续行动，检查其在如下领域为处理这些改革带来的各种风险做好准备的情况：授权、本组织的重点从事前控制转向事后实际遵守以及采用三道防线。监督厅表示，它正在将组织转型风险纳入其工作方案的主流。内审司2019/20财政年度的拟议议题清单载于附件一。
- 审咨委继续赞扬监督厅努力展示内审司的工作计划如何以本组织的重大机构风险战略为指导，并开展专题审计。审咨委强调，监督厅应继续确保专题的选择反映对本组织风险的更具战略性的看法，包括与正在进行的管理改革有关的风险。审咨委计划在今后各届会议上就这一事项采取后续行动。
内部审计司2019/20年度拟议预算
- 关于2019/20年度拟议预算，如第11段所述，审咨委获悉，在制定当前基于风险的可审计活动总体范围时考虑到：风险的影响和可能性；对减轻风险的管控措施的成效的评估；风险分数和与关键组织目标或共有的问题的关联性；以往的监督活动；在一年里与检查和评价司及调查司的互动成果；与管理层、审计委员会和联合检查组正在进行的协商的结果。
- 内审司认为，目前基于风险的规划特别注意：效力和效率问题；与可持续发展目标有关的新风险；欺诈问题管理；信通技术；秘书长正在采取的改革举措和最近形成的本组织的最高风险。
- 在这方面，内审司表示已制定一份将应对今后三年内中高级风险的审计清单。该司还确定了2019/20年度应对高风险和共有的问题(专题审计)的审计工作，包括主题性、反复出现的专题。已确定予以审计的一些主题性专题审计包括一项环境行动计划的执行情况；一个性别平等事务方案和将性别平等观念纳入主流；时间和出勤情况。反复出现的专题包括燃料、采购与合同管理、资产管理和调度业务等领域。
- 审咨委获悉，鉴于特派任务的变化，内审司提议对其所需资源进行若干组合，包括将联合国海地司法支助特派团的1个P-5员额调至乌干达恩德培区域服务中心；将10个一般临时人员职位改划为经常员额；从联合国海地司法支助特派团减少一个员额，并正将其转至一项非维持和平任务。监督厅认为，上述调整的影响将是该司净减少一个员额，从84个减至83个。
- 有鉴于此，审咨委核可监督厅提议的内审司所需资源。
- 检查和评价司
检查和评价司工作计划执行情况
- 审咨委在其关于2013年7月1日至2014年6月30日期间维持和平行动支助账户下内部监督事务厅的拟议预算的报告(A/67/772)第24段中建议，为使检查和评价司确保其工作对决策者具有价值，它除其他外应及时完成报告。在审议期间，审咨委获悉，在2017/18财政年度中，检查和评价司在2017年完成了两项任务，在2018年完成了一项任务。审咨委还获悉，2018-2019年度期间，3项任务将在当期完成，2项任务计划于2019年6月前完成。审咨委相信，检查和评价司将继续努力按时完成工作计划。
基于风险的规划
- 与以往预算一样，检查和评价司告知审咨委，其工作计划仍以风险为基础，并以四个主要假设为中心，即：(a) 更新最新(2017年)的风险评估结果；(b) 审查维持和平方面的主要文件、倡议和重大事态发展；(c) 审查全秘书处机构风险管理框架所确定的六项重大风险；(d) 2019/20年度维持和平行动高级别优先事项。
- 审咨委在其关于2016年7月1日至2017年6月30日期间维持和平行动支助账户下内部监督事务厅的拟议预算的报告(A/70/759)第19段中，对本组织六项重大风险与检查和评价司开展的风险评估之间缺乏明显联系表示关切。在本审议期间，审咨委获悉，在本组织的六项重大风险中，检查和评价司认为四项风险与该司的评价工作有关。它们是：组织结构和同步化、组织转型、战略规划和预算分配以及人力资源战略和管理。审咨委还获悉，维持和平行动方面的授权是管理改革的一部分，已列入检查和评价司2020/21年度指示性计划。这些任务的清单载于附件二和附件三。
- 审咨委赞扬检查和评价司努力阐明其工作计划如何以本组织的重大机构风险战略为指导，特别是提供了工作计划与管理改革带来的范式转变相关风险之间的联系。
能力差距分析和拟议预算
- 审咨委获悉，检查和评价司需要在2019/20财政年度进行6次评价，包括4次大型评价、1次检查和1次三年期审查。为了评价6个方案，检查和评价司需要12名各级工作人员，但该司只有7名工作人员评价维持和平行动，造成5个员额的能力缺口。为了填补这一资源缺口，该司在2019/20年度拟议预算中要求，将3个员额从联海司法支助团改派(1个P-5从调查司改派，1个P-3和1个外勤事务从内部审计司改派)，并将调查司的P-5员额改叙为P-4，将内部审计司的外勤事务员额改叙为本国一般事务。这将有助于解决特派团评价能力不足的问题，但纽约总部将缺少两名工作人员。监督厅认为，这一缺口意味着，总部维持和平评价工作将由一名评价员进行，得不到评价工作人员的支持。
- 审咨委对与经常预算款次相比检查和评价司在维持和平方面人员配置水平过低的情况表示关切。审咨委还意识到，秘书长的改革倡议非常强调成果，因此使该司的作用更加关键。审咨委注意到检查和评价司要求重新分配资源，以加强其评价维持和平活动的能力。审咨委还注意到，监督厅决定保持预算零增长，并赞扬监督厅采取实际步骤，把监督厅作为一个实体而不是各自为政的不同部门来解决其人员配置情况。鉴于维持和平活动的规模和目前的人员配置水平(1个P-5、4个P-4和2个P-3员额)，审咨委核可按要求将资源从监督厅其他司改派到检查和评价司。
- 调查司
- 在审查支助账户下调查司的预算时，审咨委回顾面对该司的挑战，特别是在业务和成效方面的挑战。审咨委还记得秘书长的改革倡议；他在倡议中呼吁加强问责制。审咨委认为，调查司的服务在支持组织改革倡议方面更为重要。
- 在评估调查司预算期间，审咨委获悉，调查司的工作计划旨在继续达成该司的两项战略目标，即：
- 打造和谐的工作场所，让每个工作人员能在有利于个体发展和个人成就的氛围中茁壮成长，形成一支多样化、高效能的团队；
- 继续提高调查司的调查能量与能力，并改进其调查的质量和及时性。
工作计划执行情况
- 调查司报告指出，为实现上述目标，2019/20年度工作计划侧重人员、调查能力建设和未来。关于人员，审咨委获悉，调查司致力于在征聘过程中实现性别平等，并注意到调查司工作人员中的女性比例已从2017年5月的39%提高到2018年11月的43%。
- 关于调查能力建设，审咨委获悉，调查司已开始实施内部和外部培训方案。内部培训方案针对公开来源情报、儿童取证约谈、上岗培训和行政讲习班等议题。外部培训方案包括在纽约、日内瓦和内罗毕开设的3门课程以及在恩德培、蒙得维的亚和加德满都开设的4门课程。
- 关于未来，审咨委获悉，调查司2019/20年度工作计划的目标包括处理及时性和质量问题，重点是性骚扰、报复、性剥削和性虐待、欺诈和腐败以及数字取证。调查司表示，它计划处理内部结构的各个方面，如调查司的规模及其内部各自为政的问题、秘书长的管理改革以及加强包括个案管理系统(又称中央受理机制)在内的调查进程并使其专业化。
工作计划和所需资源
- 审咨委获悉，为了实现这些目标，调查司提议将2个员额(1个P-3和1个本国一般事务)从联海司法支助团调至联合国中非共和国多层面综合稳定团，并将1个P-5员额从联海司法支助团改派至恩德培的检查和评价司，担任P-4评价干事。
- 审咨委在审查了调查司的工作计划并在监督厅做出澄清后，核可了监督厅提出的所需资源水平。
四. 结论
- 独立审计咨询委员会成员谨提出载有其评论和建议的本报告，交行政和预算问题咨询委员会和大会审议。
独立审计咨询委员会主席
帕特里夏·阿里亚加达·维鲁塔(签名)
独立审计咨询委员会副主席
纳塔利娅·博恰罗娃(签名)
独立审计咨询委员会成员
玛丽亚·格拉西亚·普利多·坦(签名)
独立审计咨询委员会成员
理查德·夸尔泰·夸尔泰一(签名)
独立审计咨询委员会成员
珍妮特·圣劳伦特(签名)