III. Défis essentiels

16. Il apparait que pour être en mesure de procéder utilement à un examen véritablement exhaustif des mandats les États Membres doivent disposer d’outils et de données qui leur permettent de mieux exercer leur droit de regard sur ces mandats, en apprécier l’utilité et voir en quoi chacun de ces mandats concourt à la réalisation des objectifs prioritaires globaux de l’Organisation. Il faudrait réfléchir à nouveau au cycle de vie des mandats, qui va de leur adoption au moment où il faut décider de les proroger, de les modifier ou de les supprimer, en passant par leur financement et leur exécution. Le système actuel ne permet pas véritablement à tel organe intergouvernemental qui a adopté une résolution d’en apprécier l’utilité du mandat sous l’angle général des activités de l’Organisation, lorsqu’il est amené à se prononcer par la suite sur le sort à réserver à ce mandat. Ce cycle n’obéit à aucune continuité et on ignore à qui incombe le suivi de telle ou telle phase. Il arrive que le soin de décisions portant modification de mandats ou de priorités relatifs aux programmes soit confié à des organes qui ne sont pas nécessairement habilités à prendre de telles décisions.

17. En ce qui concerne le renouvellement et l’adoption des mandats, il faudrait améliorer considérablement le système afin de garantir que l’organe intergouvernemental qui est à l’origine d’un mandat soit informé en temps opportun, clairement et en toute transparence, de l’utilité de celui-ci. Ainsi, l’organe en question doit notamment savoir si le mandat a été exécuté et dans quelle mesure et en quoi son exécution a concouru à la réalisation des objectifs généraux de l’Organisation, ce qu’il reste à faire et à financer, et si le mandat a toujours la même utilité. Il doit aussi, et c’est important, savoir exploiter cette information. Au cours des consultations sur l’examen des mandats, nombre de délégations ont précisé qu’elles souhaitaient, aux fins de cet examen, être mieux renseignées sur l’état d’avancement de l’exécution de chaque mandat et quant à savoir si les activités prescrites concouraient effectivement à la réalisation du but recherché. Or, les organes délibérants ne sont pas saisis à l’heure actuelle en temps opportun, d’éléments d’information concis et transparents sur ces questions, et s’en passent donc pour prendre les décisions. (Il ressort du rapport sur la réforme de la gestion intitulé « Investir dans l’Organisation des Nations Unies » (A/60/672) qu’il faudrait absolument assurer le financement de l’évaluation des résultats et renforcer cette activité, comme prescrit dans plusieurs résolutions.)

18. Cette lacune de taille a aggravé ou exacerbé les problèmes suivants, que l’on retrouve dans tous les domaines d’activité et départements de l’Organisation :

Pléthore de rapports à établir

19. Le symptôme le plus flagrant de l’absence de système cohérent d’évaluation des mandats et de leur utilité est la masse écrasante des rapports demandés au Secrétariat sans aucune coordination. Environ un mandat sur trois consiste dans l’établissement d’un rapport, activité qui est ainsi la plus fréquemment prescrite dans une résolution. Rien qu’en 2005, 1 200 rapports et documents directifs ont été présentés aux États Membres. Sans parler des centaines d’exposés détaillés que le Secrétariat est amené à faire souvent à l’occasion de débats consacrés à la même question par différents organes intergouvernementaux. Mais la masse d’informations à digérer est également une charge pour les États Membres. Bien des rapports demandés dans l’optique étroite de telle ou telle résolution n’envisagent pas les activités de l’Organisation dans leur globalité. Il arrive qu’un rapport soit dicté par un compromis politique et non par un réel besoin d’information susceptible d’éclairer un certain domaine. Il est souvent demandé des rapports qui font double emploi, et les directives gouvernant certains rapports en série ne sont pas actualisées en fonction de l’évolution des circonstances ou des besoins.

20. Cette pléthore de documentation de caractère descriptif et analytique est à l’origine de plusieurs problèmes. Pour commencer, la qualité des rapports en pâtit, et la teneur est difficile à débrouiller. Ensuite, on consacre des ressources humaines et financières à l’établissement, à la traduction et à la publication de nombreux rapports, au lieu de chercher à en améliorer la qualité. De plus, les délégations sont submergées, surtout les petites qui ont moins de moyens pour trier et exploiter l’avalanche d’informations émanant du Secrétariat, si bien que nombre de rapports ne sont pas lus. Enfin, comme d’ordinaire ils n’appréhendent pas toute la mesure de l’activité de l’Organisation dans tel ou tel domaine, les États Membres ont du mal à dire en quoi tels ou tels mandats et directives concourant à la réalisation des objectifs de l’Organisation, et sont ainsi d’autant moins en mesure d’exercer leur droit de regard et de procéder à l’examen stratégique des questions de fond.

Chevauchement d’activités entre les organes principaux et à l’intérieur de ces organes

21. La Charte délimite les différentes responsabilités des principaux organes, mais, au fil des ans et du fait de la complexité croissante des problèmes et de la prolifération des situations nouvelles dans le monde, la division du travail par rapport aux réalités sur le terrain est devenue moins nette. Comme je l’ai fait observer dans mon rapport intitulé « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous » (A/59/2005), la pauvreté et le déni des droits de l’homme peuvent être des facteurs d’instabilité, de violence et de criminalité, en même temps que la guerre et les conflits peuvent faire reculer le processus de développement. Les problèmes étant ainsi liés les uns aux autres, il y a inévitablement des chevauchements entre organes, et il est souhaitable que les choses soient envisagées selon différentes perspectives. Néanmoins, dans la plupart des cas, le manque de coordination et l’adoption de nombreux mandats et directives voisins par différents organes – voire par le même organe – peuvent être sources de confusion, de doublon et de gaspillage.

22. Année après année, l’Assemblée générale, le Conseil économique et social et le Conseil de sécurité continuent d’arrêter des mandats et directives, parfois même au titre de différents points de l’ordre du jour d’un même organe, sur des questions qui ont déjà fait l’objet de résolutions, et ce, d’ordinaire sans aller jusqu’à proposer des idées ou approches nouvelles. Faute de directives limpides des organes principaux, de nombreuses composantes du Secrétariat et du système des Nations Unies mènent dans le désordre une multitude d’activités dans le même domaine.

Des mécanismes d’exécution lourds et superfétatoires

23. En dépit des nombreux succès remportés par l’ONU, la prolifération des résolutions a donné naissance à des mécanismes d’exécution des mandats dans les domaines prioritaires qui, dans certains cas, se chevauchent, ne sont pas coordonnés et sont contradictoires : le tout est moins que la somme des parties. On ne cesse de créer de nouveaux mécanismes, sans préciser le sort à réserver aux mandats antérieurs touchant les mêmes questions, ceux-là survivant pendant des années. Aux mandats créant des entités, des mécanismes ou des instances de concertation viennent s’ajouter d’autres portant sur le même sujet ou se substituer à de nouveaux organes, alors que leurs activités auraient dû être regroupées, éliminées plus ou moins rapidement ou modifiées. Dans certains domaines, le gaspillage d’énergie tient aussi à des mandats créés par des organes subsidiaires ou par les conseils d’administration des fonds et programmes.

Disparité entre mandats et ressources allouées

24. Un des grands points forts de l’ONU, que les études confirment l’une après l’autre, tient à son aptitude à mener de nombreuses activités sur le terrain avec des moyens bien en deçà de ceux qu’il faudrait à des gouvernements pour produire les mêmes résultats. Mais ce niveau d’efficience a été atteint en dépit du fait qu’on a souvent empêché l’ONU de déployer la plénitude de ses capacités.

25. Surtout pour le Secrétariat, un problème fondamental qui revient sans cesse est la prescription, année après année, de centaines de mandats qui doivent être exécutés dans les limites de moyens financiers qui ne suivent pas. Aux activités existantes, les États Membres rajoutent des responsabilités supplémentaires, sans en prévoir le financement ni donner des indications sur la manière de redistribuer les ressources, ce qui n’est pas sans nuire à l’Organisation et aux gens pour le bien de qui elle travaille. L’Organisation n’est crédible que dans la mesure où elle tient ses promesses.

26. Pour ma part, je n’aurais de cesse que les États Membres me donnent les moyens les plus efficaces et économiques d’exécuter tous leurs mandats. Si elles sont adoptées, les mesures de réforme de la gestion que j’ai proposées, iront dans ce sens. Elles devraient nous permettre d’éliminer, ou au moins de réduire nettement, la disparité entre les mandats et les ressources allouées : les mandats et mécanismes actuels seraient pris en compte; on serait sûr que les mandats correspondent à des besoins actuels et à des priorités stratégiques; un système serait mis en place pour examiner régulièrement, et éventuellement regrouper, les mandats déjà anciens qui ne correspondent plus aux priorités des États Membres; des ressources suffisantes seraient prévues, et débloquées en temps voulu.

Une manière d’avancer

27. On pourrait s’attaquer à certains de ces problèmes en renforçant le système de manière à améliorer le contrôle de l’exécution des mandats exercé par les États Membres à la faveur d’outils meilleurs et d’échanges plus fructueux avec le Secrétariat. Un dialogue stratégique entre les États Membres et le Secrétariat permettrait aux premiers de voir si les mandats sont effectivement mis en œuvre et en quoi leur exécution concourt à la réalisation des principaux objectifs et priorités de l’Organisation. Le système en serait plus transparent, et les États Membres pourraient, lorsqu’ils envisagent d’adopter ou de renouveler des mandats, se prononcer en toute connaissance de cause, quant à la trajectoire qu’ils souhaiteraient tracer à l’Organisation.

28. Pour que ce mécanisme soit efficace, dans un système où l’organe intergouvernemental donne des directives, suit la mise en œuvre, prend les mesures de suivi nécessaires et décide de créer ou non des mandats, il faut que trois outils soient élaborés et utilisés plus stratégiquement :

Rationaliser la documentation

29. Le problème de la surabondance de rapports et de documentation n’a rien de nouveau. J’ai même proposé, dans mon rapport intitulé « Renforcer l’ONU : un programme pour aller plus loin dans le changement » (A/57/387 et Corr.1), des moyens de s’y attaquer, et quelques progrès ont été accomplis. Mais il reste à faire. Aujourd’hui plus que jamais, il faut absolument faire en sorte que le Secrétariat produise l’information stratégique de manière novatrice, en répondant à ce qu’est réellement la demande de connaissance des activités de l’ONU. Sur ce point, qu’il me soit permis de m’inspirer d’idées proposées dans mon rapport intitulé « Investir dans l’Organisation des Nations Unies pour lui donner les moyens de sa vocation mondiale » (A/60/692) pour faire les suggestions suivantes :

30. Outre le rapport annuel détaillé contenant l’information financière et programmatique, qui est proposé dans le rapport susmentionné, il pourrait s’établir des rapports analytiques regroupant l’information relative aux domaines d’activité essentiels et aux grandes questions d’orientation générale, plutôt que des rapports distincts par point de l’ordre du jour. Une série de rapports sur les questions d’orientation essentielles pourrait être établie tous les deux ans sur chacun des domaines d’activité prioritaires de l’Organisation. Des rapports complémentaires plus courts consacrés à la situation dans tel ou tel pays ou région, ou à tels ou tels problèmes, pourraient être présentés selon les besoins, ou comme suite à une demande expresse. Les questions touchant aux activités d’organismes ou programmes des Nations Unies extérieurs au Secrétariat pourraient faire simplement l’objet d’un renvoi aux documents pertinents de l’entité concernée. Les États Membres recevraient ainsi une information plus stratégique et plus diversifiée sur les grands problèmes du jour dans chaque domaine thématique, cependant que l’on réduirait ainsi la masse des documents établis et produits par l’Organisation et l’on relèverait le niveau de qualité de ses travaux.

31. Une grande partie de la documentation provient des États Membres, qui rendent compte de la manière dont ils s’acquittent de leurs obligations conventionnelles. Il en résulte un surcroît d’informations à examiner, et une charge énorme pour les services de traduction. Les rapports et communications présentés par les pays devraient être enfermés dans des limites de pages, et devraient lorsque ces limites sont dépassées être renvoyés au pays, à qui il incomberait de les ramener à la longueur réglementaire. En outre, les organes subsidiaires, en particulier ceux du Conseil économique et social, devraient imposer une présentation standard grâce à laquelle les documents se liraient plus facilement et l’information y serait plus facile à trouver. Les États Membres pourraient se pencher à nouveau sur la question du nombre de séances devant donner lieu à l’établissement de procès-verbaux. On pourrait ainsi envisager que ceux-ci soient réservés aux séances plénières du Conseil de sécurité, au débat général de l’Assemblée, aux réunions spéciales ou de haut niveau et aux séances où des projets de résolution ou de décision sont examinés. Pour les autres réunions, on se contenterait de comptes rendus analytiques. Le Secrétariat formulera éventuellement, le moment venu, d’autres suggestions concernant ces questions.

Amélioration de l’exécution des mandats grâce à l’évaluation stratégique

32. Lorsqu’ils ont envisagé de procéder à l’examen des mandats, les États Membres ont demandé si les données nécessaires à cet examen étaient disponibles. Ils ont souhaité recevoir une liste des mandats pour avoir une vue d’ensemble de tout ce qu’ils ont demandé, sachant qu’il leur faudrait plus d’éléments d’information pour décider si tel ou tel mandat mérite d’être maintenu, a perdu son utilité ou a besoin d’être renforcé, modifié ou regroupé avec d’autres.

33. Comme je l’ai déjà fait observer dans le rapport sur la réforme de la gestion (« Investir dans l’Organisation des Nations Unies »), le Secrétariat ne peut être bien géré que si les États Membres assurent une bonne gouvernance. Il faut pour cela que les organes principaux aient une idée claire et complète de ce que fait l’Organisation, en particulier lorsqu’ils envisagent d’adopter ou de proroger une résolution, et qu’ils sachent si le programme nouvellement prescrit vient compléter des programmes existants et des activités en cours ou s’inscrire dans leur prolongement, et ce qu’il peut apporter à la réalisation des objectifs généraux de l’Organisation. Le système actuel ne permettant pas du tout aux organes intergouvernementaux de suivre facilement la manière dont leurs mandats sont exécutés ni de cerner le contexte stratégique, ces organes risquent davantage d’adopter des résolutions qui se chevauchent. Il faudrait que l’information dont ils ont besoin soit synchronisée avec le cycle d’adoption, d’exécution et de renouvellement des mandats, de sorte que les États Membres puissent mieux exercer leur droit de regard sur l’exécution des mandats.

34. Le Secrétariat sera d’autant plus en mesure de fournir des éléments d’information stratégiques et détaillés pour le suivi et l’évaluation des programmes prescrits, qu’il dispose de ressources et pourra entretenir un dialogue avec les États Membres. L’Assemblée générale a eu beau adopter plusieurs résolutions dans lesquelles elle demandait des évaluations (voir notamment les résolutions 37/234, 48/218 B, 53/207, 58/269 et 59/275, dans lesquelles l’Assemblée générale a demandé que les capacités d’évaluation soient renforcées), ces outils ont été d’autant moins opérants que les moyens faisaient défaut. Au cours de l’exercice biennal 2004-2005, le montant consacré aux activités de suivi et d’évaluation n’a pas dépassé 0,35 % du budget ordinaire, alors que la norme se situe à au moins 2 ou 3 % dans les autres grosses organisations.

35. De ce fait, les évaluations ont été peu approfondies et d’une portée limitée, et il y en a eu trop peu. Comme je l’ai signalé dans mon rapport sur la réforme de la gestion, les comités techniques chargés de s’occuper en détail des résultats et de la budgétisation ne disposent pas comme il le faudrait d’éléments d’information de cette nature. Le rapport sur l’exécution des programmes que le Bureau des services de contrôle interne publie à la fin de chaque exercice biennal donne certaines indications sur la manière dont les mandats ont été exécutés, mais ses analyses ne sont pas validées rigoureusement à l’issue d’une évaluation indépendante et objective. En outre, l’information dont on dispose actuellement n’est pas suffisamment analytique pour permettre aux États Membres d’apprécier l’utilité des mandats au regard des objectifs poursuivis et de dire lesquels convient de renouveler, de maintenir, de supprimer ou de modifier. S’il est décidé d’appliquer les réformes proposées dans « Investir dans l’Organisation des Nations Unies pour lui donner les moyens de sa vocation mondiale », un grand progrès sera réalisé tant sur le plan de l’action que sur celui de la transparence.

36. Certes, la procédure de budgétisation permet de mettre le doigt sur les activités qui ne sont plus prioritaires ou d’actualité en vue d’y mettre fin, conformément aux règles et règlements qui régissent la planification des programmes, les budgets et les activités de suivi et d’évaluation (ces règles et règlements sont énoncés dans le bulletin du Secrétaire général publié le 19 avril 2000 sous la cote ST/SGB/2000/8 et intitulé « Règlements et règles régissant la planification des programmes, les aspects du budget qui ont trait aux programmes, le contrôle de l’exécution et les méthodes d’évaluation »), et permet aussi d’apporter certaines modifications au niveau de l’appui aux programmes, mais ne permet pas de dégager et d’utiliser comme il conviendrait les éléments d’information et les analyses relatives à l’utilité générale des programmes voulus par des organes délibérants. Il faut absolument qu’une analyse approfondie des mandats, suivie de décisions stratégiques prises en fonction de l’utilité des mandats et des priorités des États Membres, soit réalisée par ceux qui ont le pouvoir de renforcer, de supprimer, de modifier ou de renouveler les mandats. Comme l’ont indiqué la plupart des États Membres, ces décisions ne peuvent être prises par des comités à vocation technique, mais seulement par les organes intergouvernementaux dont sont issus les mandats.

37. Afin que ces organes examinent les mandats qu’ils ont arrêtés et prennent des décisions stratégiques à leur sujet, je propose que le Secrétariat leur donne des renseignements sur les mandats proposés dans tout projet de résolution, tout comme il indique les incidences financières de tout projet de résolution au moment de son examen. Les éléments d’information fournis pourraient comprendre : a) l’état d’avancement de l’exécution des mandats antérieurs intéressant la même question, ainsi qu’une évaluation des résultats obtenus; b) la mesure dans laquelle le mandat envisagé viendrait compléter ce qui existe déjà comme mécanismes, conférences, rapports et activités; et c) en quoi l’exécution du mandat pourrait concourir à la réalisation des objectifs généraux de l’Organisation.

38. Une des retombées intéressantes de la réalisation de cette analyse a été la mise en place du répertoire en ligne des mandats, qui permettra aux États Membres de trouver, de voir et de comparer les mandats qu’ils ont adoptés. Dans un premier temps, ils pourraient aussi se servir du répertoire comme simple outil de suivi, pour s’informer de l’état d’avancement de l’exécution des mandats, comme l’ont demandé plusieurs délégations. Dans un souci d’utilité, je demanderai aux directeurs de programme d’indiquer régulièrement dans le répertoire si tel ou tel mandat a été exécuté ou est en cours d’exécution. Le répertoire en ligne ayant déjà été mis au point parallèlement au présent rapport, peu de dépenses supplémentaires seront nécessaires en dehors des frais ordinaires de maintenance, de mise à jour et, si on le demande, de développement du système. C’est au moins là un point de départ pour la fourniture d’information aux États Membres sur les mandats, qui pourrait un jour trouver sa place dans d’autres systèmes d’information de gestion.

39. En outre, cela fait plusieurs années qu’on se plaint de manquer d’évaluations rigoureuses et régulières des prestations et des résultats. J’espère que, l’accent étant à nouveau mis sur l’amélioration de l’efficacité de l’Organisation, les États Membres feront preuve d’esprit de décision et donneront suite rapidement à toute recommandation visant à renforcer les activités d’évaluation, y compris les recommandations qui pourront provenir de l’examen global du dispositif de gouvernance et de l’évaluation du dispositif de contrôle.

Fixer des axes stratégiques pour les mandats

40. Pour veiller à ce que leurs directives soient convenablement suivies, les États Membres devraient envisager, lorsqu’ils adoptent une résolution, de préciser clairement les objectifs assignés à l’exécution du mandat ainsi arrêté.

41. Ces dernières années, les États Membres ont commencé, dans certains cas, à préciser quelle entité devrait être chargée d’exécuter tel ou tel mandat, ou bien, dans d’autres cas, à indiquer que le mandat doit être exécuté par « toutes les entités concernées ». C’est en partie là l’origine des mécanismes trop compliqués et de la mauvaise répartition des tâches entre les différents départements et entités. Aux fins de la responsabilisation et du renforcement de la coordination des activités d’exécution, c’est le Secrétaire général qui devrait décider quel département ou entité est le plus compétent pour jouer le rôle de chef de file dans l’exécution de tel mandat. On parviendrait sans doute ainsi à réduire les chevauchements et à ceci que les priorités des États Membres seraient mises en œuvre par le département dont les capacités et les compétences sont les plus adaptées.

42. Cela étant, je continuerai à appuyer l’action menée par les États Membres pour rationaliser les mandats dans les différents domaines thématiques, en leur présentant des analyses et des options à étudier. Ces suggestions seront également soumises au Groupe d’experts de haut niveau sur la cohérence à l’échelle du système, que j’ai créé récemment comme suite à une demande formulée dans le Document final du Sommet mondial de 2005, où j’étais invité à entreprendre de renforcer encore la gestion et la coordination des activités opérationnelles des Nations Unies (Voir la résolution 60/1, par. 169.). Par la suite, il faudra également que le Secrétariat soit prêt à faciliter l’examen des mandats arrêtés par des organes subsidiaires, si les États Membres décident d’élargir encore la portée de l’examen des mandats.

43. Enfin, les États Membres souhaiteront peut-être mieux coordonner l’examen des résolutions par les différents organes, afin de réduire, si possible, le risque de voir ces organes adopter des mandats incohérents ou se chevauchant. Ils souhaiteront peut-être réfléchir plus avant à la question de savoir quel organe intergouvernemental il convient de désigner comme principal centre du débat sur certaines questions, ainsi que des moyens d’améliorer la coordination entre les organes principaux pour les questions qui intéressent tous les organes. Dans le premier cas, il faudrait coordonner et regrouper les débats tenus par un même organe sur des résolutions portant sur des questions de même nature, en se gardant de dissocier ces débats de l’examen des résolutions effectué par les organes subsidiaires et les autres organes principaux. Quelques-uns des domaines où ce problème se pose sont signalés dans le présent rapport.

44. Il ne s’agit ici que des premières mesures à prendre pour améliorer le déroulement du cycle de vie des mandats. Elles seront complétées par ce qui ressortira de l’examen global du dispositif de gouvernance et de ce qui se fait actuellement en vue de revitaliser l’Assemblée générale et de renforcer le rôle du Conseil économique et social, ainsi que par des décisions prises pour doter les États Membres d’outils meilleurs pour exercer leur droit de regard, donner des orientations stratégiques aux activités de l’Organisation et dialoguer avec le Secrétariat.

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