Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas

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   A fin de afrontar los problemas relacionados con el desarrollo, la asistencia humanitaria y el medio ambiente en el proceso de globalización, el mundo necesita un marco multilateral fuerte y coherente con un actor principal: las Naciones Unidas. Las Naciones Unidas deben superar su fragmentación y adoptar el concepto de la unidad de acción. Ello ayudaría a los países a aplicar el ambicioso programa que hizo suyo la Cumbre Mundial de 2005: los objetivos de desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente. Debería ayudar y apoyar a los países para que pudieran dirigir sus propios procesos de desarrollo y ayudar a afrontar problemas mundiales como la pobreza, la degradación del medio ambiente, las enfermedades y los conflictos.

1. A fin de afrontar los problemas de su época, hace 60 años los dirigentes mundiales crearon nuevas instituciones multilaterales —las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI)— y con sus acciones demostraron que la cooperación internacional era la única manera de resolver los problemas económicos y políticos del mundo de la posguerra. Quienes crearon estas instituciones lo hicieron para su época y su generación; no sólo formularon un nuevo conjunto de normas para el sistema internacional sino que expresaron una nueva voluntad pública basada en nobles ideales.

2. Hoy nosotros también vivimos en una época de cambio mundial. La nuestra es una época de globalización, de un cambio mundial que, en velocidad, alcance y magnitud no tiene precedentes. A medida que el mundo se vuelve más interdependiente van marcándose las desigualdades sociales y económicas. Algunos de los países y comunidades más pobres continúan sin integrarse en la economía y sin beneficiarse de la globalización, y son extremadamente vulnerables a las crisis y a las perturbaciones sociales. Se ha tomado mayor conciencia del rápido ritmo de la degradación del medio ambiente y del cambio climático, así como de sus efectos sobre la productividad y la seguridad alimentaria. Hay más conflictos dentro de los Estados que entre ellos, y el riesgo del terrorismo y de las enfermedades infecciosas ilustra que las amenazas a la seguridad cruzan las fronteras.

3. La pobreza, la degradación del medio ambiente y el retraso del desarrollo agravan la vulnerabilidad y la inestabilidad en detrimento de todos. Ahora más que nunca, la lucha contra la desigualdad —a fin de lograr los objetivos de desarrollo del Milenio y los objetivos de desarrollo más amplios— es fundamental para la estabilidad económica y la seguridad mundial. Ante una pobreza inaceptable tenemos la clara obligación moral de actuar porque tenemos los conocimientos, la capacidad y los recursos para hacerlo.

4. Sabemos que cuando las corrientes de bienes, servicios, capital y personas son corrientes mundiales, los problemas que plantean sólo pueden solucionarse mediante una acción concertada en el plano mundial. La globalización hace que el multilateralismo sea indispensable, y las Naciones Unidas son el principal actor del sistema multilateral. Sin las Naciones Unidas no es posible promover el desarrollo, erradicar la pobreza y proteger el medio ambiente para las generaciones futuras, ni tampoco prevenir las crisis y prestar asistencia humanitaria para responder a ellas. Los valores universales y la representatividad de las Naciones Unidas le dan una legitimidad y autoridad política esencial para emprender las iniciativas necesarias en los planos mundial, regional, nacional y local.

5. A pesar de que en el pasado la comunidad internacional ha estado muy dividida, en particular durante la guerra fría, las Naciones Unidas han podido elaborar una serie de normas y objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente que constituyen un marco para las actividades de la mayor parte de los países y las instituciones. Las Naciones Unidas han demostrado su liderazgo intelectual en una amplia gama de cuestiones. Por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Humano, que empezó a publicarse a principios del decenio de 1990, contribuyó decisivamente a desarrollar el concepto del desarrollo sostenible y a considerar el bienestar y la dignidad de las personas como tema central del programa de desarrollo. En la Cumbre del Milenio de 2000, 191 Estados Miembros, 147 de ellos representados por jefes de Estado y de gobierno, hicieron suya la Declaración del Milenio. Las Naciones Unidas pueden acercar a las partes debido a la legitimidad única de su composición universal y a sus funciones de elaboración de normas, fomento de la capacidad y promoción. Muchas de las normas aceptadas hoy en todo el mundo se originaron en foros de las Naciones Unidas.

6. Las Naciones Unidas pueden aprovechar la oportunidad que ofrece el consenso sin precedentes sobre un marco común para el futuro, reafirmado más recientemente en la Cumbre Mundial 2005. Este marco se refleja en los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente en conferencias mundiales recientes, desde el desarrollo social hasta el empoderamiento de la mujer, pero se expone de manera convincente en los objetivos de desarrollo del Milenio. Los países ricos y los países pobres nunca habían apoyado oficialmente a la vez unos objetivos tan concretos. Las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI y las distintas entidades del sistema internacional nunca habían apoyado el mismo conjunto de objetivos de desarrollo y estado dispuestos a rendir cuentas de su cumplimiento.

7. Las Naciones Unidas pueden contribuir decisivamente a impulsar el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio y otros objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente. Pero deben reformar sus estructuras para hacerlo. El Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas en las esferas del desarrollo, la asistencia humanitaria y la protección del medio ambiente brinda una oportunidad única para asegurar que las Naciones Unidas puedan responder a los desafíos mundiales del siglo XXI y cumplir una función cabal y eficaz en el sistema multilateral.

8. El Consenso de Monterrey de 2002 estableció una alianza para el desarrollo, con la cual los donantes se comprometieron a aumentar la asistencia oficial para el desarrollo y los recursos para reducir la deuda si se aplicaban reformas graduales en los países en desarrollo, y que se elaboró en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. En 2005, los donantes también se comprometieron a aumentar la asistencia oficial para el desarrollo en 50.000 millones de dólares de los EE.UU. para el 2010 y a proporcionar 55.000 millones de dólares para reducir la deuda. Unas Naciones Unidas más eficaces y eficientes serían un buen colaborador que conseguiría resultados con esos recursos y aceleraría los progresos hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio.

9. Estos compromisos están estrechamente relacionados con el reconocimiento del Grupo de que los principales responsables de las actividades son los distintos Estados Miembros. La identificación de los países con los programas de desarrollo y la adhesión de los donantes a los principios de la eficacia de la ayuda y la buena gestión de las donaciones deben fundamentar la labor de las Naciones Unidas.

Décadas de actividades poco sistemáticas y de intentos frustrados demuestran que las políticas de asistencia no pueden imponerse sino que los gobiernos deben participar en su elaboración, junto con sus pueblos y comunidades. Este concepto está ampliamente aceptado y ahora debe llevarse a la práctica.

10. Sabemos que algunos consideran que las Naciones Unidas no han cumplido la misión que esperábamos de ellas. Existen muchas razones por las que las Naciones Unidas se han fragmentado y debilitado: desde una falta de acuerdo y de mensajes ambiguos entre las capitales de los Estados Miembros y sus representantes en distintos órganos hasta una proliferación de organismos, mandatos y oficinas, lo cual ha creado duplicaciones y ha disminuido la atención hacia los resultados, además de permitir que entidades obsoletas sigan funcionando. Incluso cuando los mandatos tienen elementos comunes, las entidades de las Naciones Unidas suelen funcionar por su cuenta y colaboran y se coordinan poco entre ellas. En la actualidad, el sistema de las Naciones Unidas está integrado por 17 organismos especializados y organizaciones conexas, 14 fondos y programas, 17 departamentos y oficinas de la Secretaría, 5 comisiones regionales, 5 institutos de investigación y capacitación y una plétora de estructuras regionales y en los países. La falta de cohesión impide que las Naciones Unidas sean más que la suma de sus partes.

• En el plano nacional, la incoherencia operativa de los fondos, programas y organismos de las Naciones Unidas es muy evidente. Más de una tercera parte de los equipos de las Naciones Unidas en los países están integrados por 10 o más organismos sobre el terreno en un momento determinado. Varios equipos están integrados por 20 organismos o más. Ello a dado lugar a programas incoherentes y a unos gastos administrativos excesivos. También es una carga para los países en desarrollo porque deben tratar con múltiples organismos. En los 60 países analizados por el Grupo, 17 equipos tenían un presupuesto anual de menos de 2 millones de dólares por organismo. Por otra parte, la experiencia normativa y analítica de los organismos sin representación no apoya bastante los esfuerzos de los equipos de las Naciones Unidas en los países. Sin la dirección autorizada del coordinador residente de las Naciones Unidas y sin que toda la Organización apoye el sistema de coordinadores residentes, habrá pocos incentivos para mejorar la coordinación.
• También hay indicios manifiestos de fragmentación en el plano regional. Las oficinas regionales de los distintos organismos de las Naciones Unidas están en diferentes lugares, y la definición de región puede variar de un organismo a otro. En algunas regiones se han establecido o se están estableciendo rápidamente sólidas instituciones regionales y subregionales, pero otras se han desviado de sus mandatos originales. Es pues necesario examinar las funciones y los mecanismos regionales de las Naciones Unidas, incluidas las comisiones regionales, a fin de atender las necesidades de las regiones, evitar la duplicación y la superposición de funciones e intentar crear instituciones regionales coherentes.
• También es necesario fomentar la cooperación en el plano mundial. En algunos sectores, como el del agua y la energía, más de 20 organismos de las Naciones Unidas compiten por unos recursos limitados sin un marco de colaboración claro. Más de 30 organismos y programas de las Naciones Unidas se ocupan de la ordenación del medio ambiente. Varios organismos tienen un interés legítimo en la cuestión de las personas desplazadas dentro de los países, pero ninguna desempeña una función rectora. Con la fusión de los organismos de las Naciones Unidas no siempre se obtienen mejores resultados. Sin embargo, creemos que es necesario racionalizar considerablemente los organismos de las Naciones Unidas para que la Organización pueda unificar sus actividades, reducir la duplicación y reducir considerablemente la carga que impone a los gobiernos receptores y donantes, sin afectar el desempeño y la experiencia de las diferentes organizaciones.
• La financiación insuficiente e impredecible del sistema también contribuye a la fragmentación, ya que socava el carácter multilateral de las Naciones Unidas. El aumento exponencial de los recursos extrapresupuestarios (recursos complementarios) frente a los recursos básicos ha alentado la prestación de asistencia basada en la oferta y no en la demanda, lo cual desvirtúa el principio de la identificación de los países con los programas. Debido a la falta de coordinación entre los donantes y a la competencia por recursos complementarios entre los organismos de las Naciones Unidas se pierde mucho tiempo y mucha energía en recabar fondos, lo cual reduce la habilidad de las Naciones Unidas de tomar decisiones estratégicas a largo plazo que ayuden a obtener resultados más eficaces. Las Naciones Unidas tampoco tienen un sistema común para la financiación general del desarrollo ni para medir los resultados de una forma transparente y sistemática.

11. La comunidad internacional tiene el deber de lograr que las Naciones Unidas estén en condiciones de cumplir el propósito para el cual fueron creadas, es decir, de revitalizarlas y fortalecerlas para que puedan afrontar los problemas mundiales y las necesidades de un mundo cada vez más interdependiente. Para ello, las Naciones Unidas deben ser suficientemente coherentes y flexibles para responder a la demanda de diferentes servicios relacionados con las políticas y las operaciones. No hay que adoptar un enfoque único para todas las situaciones.

12. Como partes interesadas del sistema de las Naciones Unidas, tenemos la responsabilidad de convenir y presentar recomendaciones ambiciosas para aumentar la coherencia de las Naciones Unidas, a fin de que puedan unificar sus actividades en las esferas del desarrollo, la asistencia humanitaria y el medio ambiente. La decisión más radical que podríamos adoptar es la de mantener el estatu quo. Sería una victoria para la inercia y para algunos intereses institucionales y nacionales particulares y a corto plazo mantener un sistema que se ha ido desarrollando con el tiempo y que nadie que afrontara los problemas que afrontamos hoy diseñaría. El Grupo cree que la reforma dirigida a aumentar la coherencia del sistema de las Naciones Unidas debe inspirarse en principios claros:

• Identificación de los países con los planes de desarrollo y enfoques orientados hacia las personas. La identificación de los países con los planes de desarrollo debe seguir siendo la piedra angular de un desarrollo eficaz. El sistema debe reajustarse para que adopte el criterio de la demanda y ejecute los programas lo más cerca posible de los beneficiarios.
• Ventaja comparativa básica. Las Naciones Unidas deben ser suficientemente flexibles para responder a las necesidades operacionales y normativas de todos los países y promover normas mundiales. En cada país deben orientar sus actividades a los sectores en los que puedan desempeñar una función rectora y retirarse de aquellos en las que no puedan hacerlo, a fin de obtener resultados que respondan a las necesidades de los programas para los países. El valor añadido del sistema es que puede movilizar las diferentes capacidades de sus organismos de una forma integrada, en vez de centrarse en funciones especializadas.
• Máxima eficiencia y rendición de cuentas. El cambio debe preparar a las Naciones Unidas para que puedan afrontar nuevos desafíos y mejorar su actuación, que se medirá en función de los resultados. Es necesario aclarar las líneas de responsabilidad y autoridad y dar al personal los medios que necesita para cumplir sus mandatos, de los cuales son responsables. Es necesario aplicar mejores prácticas operativas para aumentar la eficiencia.

13. Debemos asegurar que el sistema de las Naciones Unidas se modifique y fortalezca para que pueda cumplir con mayor eficacia su mandato de habilitar a los vulnerables y marginados. Unas Naciones Unidas que puedan responder con flexibilidad a las necesidades podrán promover la prosperidad y la justicia para todos. Nuestro informe es el punto de partida de un proceso dirigido a crear una visión con la que todas las partes interesadas se identifiquen, a fin de que el sistema de las Naciones Unidas funcione con coherencia y eficacia. Requerirá el liderazgo del Secretario General, así como un compromiso y esfuerzos constantes de los Estados Miembros y de los organismos de las Naciones Unidas. Estamos convencidos de que la ejecución de este programa de recomendaciones audaces pero realistas ayudará a lograr que el sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo siga reuniendo condiciones para afrontar los desafíos del siglo XXI.