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| 我们人民：民间社会、联合国和全球施政 1. 民间社会对联合国的参与急剧增加，参与的深度和质量近年来极大提高，这在很大程度上是由于秘书长强有力的个人领导。但也出现一些紧张的迹象，这或许是两个明显积极的属性之间不可避免的冲突：联合国独一无二的政府间性质；民间社会在国际辩论中的重要性增大。知名人士小组认为，可加强多边主义和民间社会，创造性地管理这种紧张情况。为此，必须明确加强参与的目的：推动联合国全球目标；与不公正现象作斗争；加强人类安全；促进更具包容性、更和谐的世界秩序；增强南方在全球辩论中的声音。明确这些目的能够帮助缓和这一紧张的基本情况。此外，还必须将参与建立在对全球趋势和优先事项进行正确分析的基础上。 2. 今天的重大问题与联合国诞生时世界面临的问题十分不同。让各国团结起来的不再是防止未来世界战争、重建满目疮痍的国家和让殖民地独立这些迫切要求。当前面临的各式各样挑战包括：恐怖主义、单边主义和战争；大流行病、气候变化、经济危机和债务；族裔或宗教紧张关系和国际罪行；权利普遍性和对不同文化的尊重。此外，政府数目增加了四倍，他们通过加入联合国界定全球优先事项。因此，政府间世界变得更加复杂和多种多样。 3. 全球化、新信息技术和各种形式通讯的费用低廉也意味着世界秩序比以往更开放、更息息相关。这带来了新的机遇，但也带来了新的威胁，因为问题迅速越过国界扩散。这对各国政府及其在国际一级的工作以及民主进程和民间社会的工作都产生了深刻影响。政府不能单独解决当今的全球问题。一系列广泛的行为者，包括民间社会、公司、地方当局和议员，围绕在政府周围，设法在确定优先事项和推动解决问题方面发挥作用。 4. 政府可能仍然是国家一级的最高当局。但是他们的权力范围已告缩小，工作方式也发生变化。大多数国家发现很难抵制大国确定的政策趋势。许多影响国民的决定是在政府无法直接控制的国际论坛上作出。权力下放也将政府的许多权力转给地方和区域当局。 5. 许多人认为，全球变化扩大不平等，增加脆弱人口的危险。甚至最积极主张全球化者现在也同意必须管理全球化，促进包容。损弱者利强者的政策可能有利于强者的短期利益，但以所有人的长期利益为代价。包容的要求包括向所有国和人民提供平等机会；公平的政策和发展战略；参与性的民主决策进程。此外，还包括尊重公民和公民权利；颂扬文化多样性；重新界定安全定义，纳入人类安全概念。民间社会在所有这一切中起着关键作用。 6. 全球趋势的三个方面与小组目标特别相关，影响到其执行任务的方式： · 全球施政在民主方面出现赤字 · 非国家行为者能力和影响日增 · 全球舆论的力量不断增加 全球施政在民主方面出现赤字 7. 代议制民主的关键原则之一是将公民和影响他们的决定联系起来，确保针对这些决定的公共问责制。这项原则的根本含义是权力下放、赋予社区权力和参与发展制。此外，还包括普遍接受的善政内容——透明度、公民代表问责制、独立审查、可预计实施的明确法律和确保互相制衡的有效机制。 8. 但人民参与减少，并声言对传统的民主体制不再抱幻想。具有讽刺意味的是，此时正值民主作为一种施政方式取得前所未有的进展。调查表明，在许多国家对国会议员的信任程度低，政党成员人数减少。这些现象是许多因素造成的：公司权力和政治之间的联系、腐败问题和政治冷淡等。但一个主要因素是，认为在全球化时代，传统的代表制形式不太切合实际。当选议员和议会似乎对政府间作出的决定或在监督和管理国际市场方面影响很小。传统的分权制，即由当选代表组成的立法机关监督行政职能，已不那么明显适用国际政府间体制。 9. 因此，现代政治中出现差异。经济、贸易、通信甚至文化更加全球化。但代议制民主仍主要是国家和地方性质。由于在国际论坛和国际组织作出更多决定，更重要的是拟订更强有力的全球施政框架，对各地公民实行民主问责制。民间社会及议员、公共舆论和全球媒体的全球作用是这一框架的新栋梁。关心这些问题的人们正利用新渠道——通过民间社会全球网络和全球社会运动——表达他们的政治利益。 10. 小组建议，联合国可以通过以下方式为加强和扩大民主作出重大贡献：帮助国家民主进程与国际问题挂钩；扩大民间社会在议事进程中的作用。 非国家行为者的能力和影响日增 11. 非国家行为者在社会和施政中变得更加重要。政治上积极的公民现在通过民间社会机制而不是传统的民主手段表达他们的关切，特别是对国际事务的关切。权力下放运动扩大了社区组织和地方当局的职权范围。政府希望建立伙伴关系以处理优先问题并改进服务，这为私营部门和民间社会提供了新的机会 , 但有时引起争议。 12. 许多以政策为导向的民间社会组织得到的支持剧增，特别是一系列广泛的宣传群体和诸如世界社会论坛等社会运动。许多事业竞相争取注意、成员、捐助和支持。它们构成一个新的市场，不是货物和服务市场，而是利益、思想和意识形态市场。 13. 新信息和通信技术加大了这一潜力。宣传群体成为全球群体和成为地方群体几乎一样容易。传统的选举进程按社区和地点划分民众。新的渠道构成“全球利益社区”。公民可以更积极地参与他们最关心的事业的政策进程。他们能够在网站获得最新信息，通过电子邮件了解新的事态发展和机会，并接触和影响部长、议员和报纸。这是一项根本变革。代议制民主得到参与性民主的补充。在前者中，公民在所有政治问题上定期选举他们的代表；在后者中，任何人都能通过宣传、抗议和其它方式参加他们最关心的辩论。现在能够更容易直接向当权者施加政治压力和表达社会要求。 14. 工作组看到这些动态——各国家和非国家行为者之间的互动及其对联合国的相关性。虽然主要强调民间社会，但除构成联合国成员国的各国政府之外，我们的许多信息同样适用议员、公司、地方当局和其它行为者。由于没有更典雅的用语，在强调信息的更广泛范围时，小组使用“支持者”一词。进行的协商表明，误解往往源于不准确或不清楚的定义，因此在本报告开头提供了一份词汇。 全球舆论的力量增加 15. 民间社会组织通过其网站和其它渠道向公民说明政策选择。全球活动家、议员、记者、社会运动领袖和其他人网络也正在影响政策辩论，特别是有关国际问题的政策辩论。大众媒体对时事的影响及大多数人能够从各种来源获得信息使这一切得到加强。此外，所有这一切引起的全球舆论这一新现象正在形成政治议程并产生一整套超越国家边界的准则和公民要求。民间社会和公民行动有助于开辟全球辩论公共场所。在此意义上，民间社会和政府一样是当今全球施政的组成部分。 这些趋势对民间社会的影响 16. 随着民间社会更加强大，有人要求为民间社会为其新地位和影响辩护。有些批评是出于维持现状的愿望，其它批评出于政治原因。政府可能对影响国际决定的其它声音不满。政治家声称有为公民说话的独特任务。企业领导人可能抱怨介入其股东或顾客很少直接关心的道德问题。有些民间社会领导人认为其他人不负责任，或许只不过是政府或企业利益集团的掩护。 17. 全球民间社会正在以公民名义运用真正的权力。同政治权力其它层面一样，自然期待对问责制和忠诚有更多的要求。这一权力是否名实相符？大多数杰出人士的声音是否真正有权威？他们真正为谁说话？确保问责制和适当注意的机制是什么？ 18. 民间社会许多令人印象深刻的倡议通过同侪压力、自治和公共举报在国家和全球处理这些事项。但这一学说仍处于萌芽状态。虽然界定或裁决民间社会施政不是联合国的工作，但会员国能够有理由期望秘书处确保参与议事进程的行为者至少符合施政的某些基本标准并出示证书，无论是基于经验、技能、成员还是支持基础。因此，联合国应同民间社会主要对话者及其网络讨论这些问题。 对联合国和政府间进程的影响 19. 民间社会在全球政策中的影响力增大并未减小而是加强了政府间进程的相关性，也没有减小政府在政府间进程中的权威。虽然民间社会能够帮助将问题列入全球议程，只有政府才有权力就这些问题作出决定。但我们时代的许多突出问题的确是由民间社会提出和制定并借助舆论力量推动的。想想性别关系、人权、环境、爱滋病治疗、儿童兵、减免债务和地雷等问题。再想想观点一致的国家集团和民间社会行为者集团共同工作的强大互动作用。 20. 这不是在零和对策中分权。相反，民间社会建设性的参与能够加强政府间议事工作，向政府通报并使之注意舆论和基层现实，同时提高公众对政府决定的理解，加强政府问责制。这使这些论坛更切合实际，降低了这些论坛容易出现的民主赤字。民间社会还能促进采取行动，在全球推动落实商定的优先事项，同时推动联合国事业和多边主义事业。 21. 联合国如何应对？联合国抓住机会还是被过去束缚住手脚？联合国一贯促进民间社会参加其议事进程，特别是参加 1990 年代举行的大型全球会议。这有助于产生世界价值和准则，特别是在人权、性别关系、施政和环境方面。联合国还为民间社会参与行动和决策开辟了其它新的道路。 22. 但小组想知道联合国是否一直很清楚为什么做这些事情。联合国往往以《联合国宪章》第七十一条作为参加的依据，该条仅指出联合国经济及社会理事会“得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商”，而不是必须采取这些办法。在联合国和民间社会的关系中显然存在紧张的情况，部分原因可能是未清楚说明今天如何加强这种参与。这就是为什么联合国必须更明确地阐明拓展的原因。 为什么与民间社会拓展关系？ 23. 密切接触民间社会、议员和其它行为者有助于联合国查明全球优先事项，提高应对和责任程度，加强联合国的支持基础，使联合国更能够处理这些挑战。此外，还有助于联合国成为属于“我们人民”的组织。但也有平衡问题。如果联合国让所有有关者参加每场辩论，就会没完没了地开会而没有结论。政府将会寻找其它论坛进行谈判，政府已在贸易和经济领域这样做。工作组认为，能够找到适当平衡。 24. 在民间社会、企业和地方政府中，许多人都有第一手的资料、经验和能力应付国际社会面临的各种挑战，包括地方行动和全球决策。他们还可获得新的资源和技能。为开发这些资产，联合国应建立强有力的合作伙伴关系，向其他人，不仅是政府，敞开参加讨论的大门。为此，联合国必须区分欢迎各种专门知识的议事进程和仍属政府间性质的协定正式谈判。这将向政府保证，民间社会组织不是破坏而是加强了联合国的政府间性质，使联合国在更知情的情况下作出决定。加强与民间社会的关系还能够使联合国同全球舆论——“第二超级力量”——保持一致，加强联合国的合法性。 25. 因此，在拓展工作中，联合国必须优先考虑真正拥有相关属性者。每个参与都有机会成本，除非价值超过成本，否则就会减弱而不是加强政府间进程。 26. 这要求更开诚布公地说明民间社会参加者的素质。联合国各机构在工作中冷静挑选他们建立伙伴关系的对象，查看跟踪记录并与外部介绍人接触。联合国机构还应采取类似的企业办法处理参与议事进程的问题。这不意味着联合国应精挑细选民间社会发言者，而是应当提出更明确的挑选标准和程序。正如小组建议，应着重纪律严明的支持者联系网及其同侪审查程序。联合国有权而且有义务确保挑选工作达到相关、正直、施政和平衡的检验标准（在第七节中讨论）。 27. 简言之，民间社会和其它支持者对联合国非常重要，因为他们的经验和社会关系能够帮助联合国改进工作、提高合法性、查明优先事项并与舆论联系。民间社会还能够提出新的问题，关注各项决定在公共领域的道德和伦理层面，扩大资源和技能，挑战基本假定和优先事项并抗议不公正决定。因此，认真规划的加强参与将使联合国更有效地采取行动和推动全球施政。这是协同作用，不是竞争。与联合国合作的机会加强民间社会，这反过来又赋予联合国权力，增强联合国与我们时代各种问题的相关性。 小组赞成的范式转变 28. 小组经讨论确定了四项范式转变措施，用以指导联合国加强其同民间社会以及其他支持者之间的关系：
成为外瞻性组织 29. 光靠各国政府并不能解决当今各种全球性的挑战。必须利用公共舆论的力量、民间社会的创造力和说服力、私营部门的资源和技能、以及其他许许多多支持者的能力，来制定实施有效的战略。面对这些挑战，除了召集会议的能力外，联合国的能力是不太强的。只有联合国具有这种无可争议的合法权力来召集不同行为者，并得到它们的信任。当联合国召集会议的时候，其结果往往具有重大意义。 30. 但是联合国并不总是会利用这种潜力。小组认为，其原因有两点。第一、联合国的成员结构及其历史决定了其一举一动都体现了一个专为各国政府而设的组织的特点，其态度和工作方式上对其他行为者具有排斥性。虽然联合国的各项决定一定要由其成员做出，但其他行为者在联合国审议进程及各项方案中都可以起到至关重要的作用。第二、和任何大型组织一样，联合国也有一种向内看的趋势，只专注于自身的资源、经验、工作计划以及体制结构，而不是向外看，不去探究哪些其他方面能提供迎接前面的挑战所需的资源。 31. 小组敦促各会员国及秘书处向外看，将注意的焦点放在问题和需求上，而不是机构本身，去寻找能够帮助满足这些需求的伙伴。联合国应当更主动地紧跟全球政策问题方面的主要舆论趋势。联合国应当通过接触对公众态度有影响的行为者，来加大其塑造舆论的力度。在这方面需要什么样的条件？条件就是要在体制文化、决策以及管理方面进行变革——类似于许多大公司为实行网络化而进行的变革。 包容众多的支持者 32. 如果所有各方都能同舟共济，特别是南北方能够携手合作，那么业务方案和政策制定工作的效力都会增强。这不仅仅是为了利用各种不同能力——而是为了交流看法、尊重各种不同的经验知识以及重视多样性的作用、以及性别、区域和文化因素的影响力。 33. 这并不是新的提法。但是小组敦促联合国认同二十一世纪业已盛行的这种“做事之道”——并为不同地域、不同部门和不同文化之间的建设性互动提供“安全的空间”。在传统的政府间进程中，各国政府先谈判达成全球协定，再由联合国机构和会员国去执行，而现在，一种新的方式已经取而代之。现在，志同道合但各具特色的各方会聚一堂，共同采取行动和进行政策分析。这种“全球政策网络”可以吸纳各国政府、地方当局、民间社会行为者、公司以及其他方面参加。近年来的许多重大政策进展都要归功于这些网络。 34. 通过战略联盟来应对各种新的全球可能性，这同传统的多边方式并不冲突，反而会对后者加以补充和巩固。但这种新外交手段的力量还没有得到充分认同。因此许多举措往往先在联合国之外孕育，然后才被联合国采纳，地雷问题就是一例。小组认为，应尽可能采取达成伙伴关系的方式来同众多的支持者交往，这是联合国规范制定工作和业务工作的首要当务之急。这应当是联合国同民间社会以及其他支持者交往的主要推动力。 将当地和全球连接起来——将国家放在首要位置 35. 通过调查，小组发现联合国扮演着两种非常不同的角色——一是通过全球审议活动制定规范，二是通过国家业务活动解决实际问题。这两种角色都很重要，但小组提出，应当在两者之间建立双向联系通道。因此，从联合国工作的所有方面来看，都要从国家一级开始，来加强联合国同其他行为者之间的交往。这对纠正北方和南方行为者在国际政策论坛中发言权强弱明显不均衡这种令人遗憾的情况，也具有很大作用。小组主张，这应当成为改变联合国同民间社会关系的一个优先考量。 36. 政府间范畴内采取的典型模式是，先在全球一级制定政策，然后将这些政策转到国家一级加以实施。因此，在国家一级同民间社会交往时，要注重业务活动方面的协作。通过建立双向联系通道，联合国、各国政府、民间社会及其他力量可以共同合作，来规划和执行有效的战略，将全球政策转化为符合国家具体情况的方案，并确保这些国家进程真正能够给全球审议议程提供信息。这就是说，联合国应当确认，它愿意推动为民间社会，特别是发展中国家的民间社会建立一个健康的政策和法律环境。 帮助加强二十一世纪的民主 37. 小组认为，联合国应当在加强全球施政和解决全球施政中易发的缺乏民主问题方面扮演更加明显的作用。通过对各国政府、政府间机构、各国议会以及媒体施加影响，联合国能够有助于重新塑造民主，使其更加符合当今的全球现实和需求。那么其依据的原则应当是什么？参与性民主制度的重要性正在增加，同代议制民主平分秋色。政策制定方面的合法性并不仅仅来自于投票箱。在制定政策和全球优先事项方面，公众舆论正理所当然地成为一支强大的力量。而政府间组织应当加强其责任追究制度、增强其透明度，并更好地向全球公民负责。 小组的提议 38. 有效地同民间社会以及其他支持者交往已不再是一个选择，而是联合国为实现其各项目标及在二十一世纪继续发挥实际作用而必须采取的举措。为此，联合国必须树立一种向外看的态度，仔细识别哪些行为者有助于满足各种需求，并为同它们接触制定各种机制。为此，必须采用新的工作方式，树立新的内部态度和建立新的内部能力。 39. 小组的各项提议描述了如何利用联合国的最佳做法进行这种变革进程。这些提议体现了五项实际原则：
小组注意到并赞扬近年来在这些方面令人瞩目的努力，并且强调，小组的各项提议的目的是对这些努力加以补充和借鉴，而不是取而代之。 40. 小组的大多数提议是为了找到一种适当方式，来同所有有关行为者进行合作和对话，而不仅仅是同民间社会进行合作和对话。使用“支持者”这一名词，就是为了强调，小组各项提议的涵盖范围是比较宽泛的。尽管有些提议需要政府间核准，但有一些提议联合国秘书长可以自行采取行动。其他一些提议将从联合国各方案、基金以及联合国系统各机构的合作中获益。虽然有一些提议是新的，但是许多提议也借鉴了联合国内部以及整个多边系统以前成功的开创性努力。当一些提议提到要联合国采取一项行动或同意进行一项变革时，这意味着这是一个需要达成政府间协定的步骤。小组若认为秘书处或者秘书长能够采取其提议的措施，会明确说明这一点。 | ||||||||||
