全球性早期预警系统的开发进展：减少灾害风险工作中性别层面的问题

今年的国际减少灾害风险日于2022年10月13日举行纪念活动，聚焦《2015-2030年仙台减少灾害降低风险框架》的第七个也是最后一个目标，即“到2030年大幅增加人们获得和利用多灾种早期预警系统以及灾害风险信息和评估结果的几率”。

灾难面前人人平等，但人与人之间却存在歧视。研究结果表明，从生计损失、性别暴力到灾害期间及灾后的死亡率，灾害都强化、延续和增加性别不平等。因此，人们经常强调妇女在灾害中的脆弱性，同时强调需要采取有性别针对性的灾害风险减少措施，并且需要更好地认识到妇女在减少灾害风险工作中发挥的作用。早预警和早行动可以拯救生命。减少灾害行动应包括及时疏散、提供适宜住房、预先放置救济物品以及其他有助于减少和预防灾难的措施。为了实现这些关键目标，早期预警系统必须具有包容性。

具有包容性的早期预警

灾害事件对人的影响不分性别。由于缺乏与紧急灾害相关的及时信息，妇女往往面临更大的风险。妇女往往无法平等地获得技术、信息或服务，因此会错过重要信息。生活在农村或偏远地区的妇女和其他边缘群体尤其如此。在最近的灾害中，妇女的死亡率高于男性。例如，在2004年印度洋海啸中，报告的女性死亡人数是男性的四倍。1在2015年尼泊尔地震中，55%的遇难者是妇女和女童。2研究表明，造成这种差异的原因有很多。人们发现，由于文化习俗和社会规范，一些社会限制妇女获得游泳等求生技能。在上面提到的海啸中，许多妇女就是因为不会游泳而溺水身亡。这表明社会建构的性别规范限制了妇女获取信息和重要技能的机会，使她们在灾难面前更加脆弱。研究同样表明，在家庭和社会中获得资源、财富和受教育机会，能够降低她们在灾害中的脆弱性。

尽管妇女作为实施者在基层有相当大的代表性，但却一直被认定是灾害的受害者，3,4并且在减少灾害风险的决策过程中仍占很小的比例。最近的工作重点是发现妇女的能力和技能，以及她们可以如何为减少灾害风险工作做出贡献。尽管如此，在实践中，在不同国家、地区和大洲，妇女在减少灾害风险中的作用不尽相同。5只有进一步细分数据，才能看到妇女在减少灾害风险工作中的真实地位。在减少灾害风险工作中，有84%的妇女担任秘书职位，而只有10%的妇女从事专业工作，其余则6%从事手工业和贸易工作。另一项调查显示，管理人员的男女比例为94%对6%。6此外，在“管理和行政”类别中，妇女集中在专业职位，包括人事和公共关系，而不是主流的管理职位。

加强妇女参与减少灾害风险工作，第一步是确定什么因素阻碍了她们在决策、治理和其它减少灾害风险工作中发挥作用。我们必须承认妇女是宝贵的榜样，也是国家和全球层面有力的变革推动者。之所以要增加妇女在减少灾害风险的早期预警和决策中的作用，是因为她们在提高政府响应力和效力方面具有潜力。这也有利于实现包容性发展和民主治理，有助于提高人们对政府机构的信任和信心，并且能够提高公共政策的可持续性和响应力。

妇女经常是社区的推动者、强大的联络者、管理者、组织者和看护者，在减少灾害风险工作中发挥着建设性且富有成效的作用。妇女在减少灾害风险和增强社区抗灾方面取得的成就不胜枚举。然而，直到今天，妇女仍被归为灾害的“受害者”和需要保护的“弱势群体”。这说明社会没有认识到妇女在减少灾害风险工作中的能力和贡献，也没有提升她们作为变革推动者在建立社区抗灾方面的领导力。此外，在最高级别的平台谈论灾难时，发言人和决策者往往是男性。7这是现有的社会经济条件、文化信仰和传统习俗导致的，忽略了妇女在减少灾害风险中可做的贡献。

对于以人为本的减少自然灾害风险的方法，人发挥着重要作用。妇女的需求并没有得到充分满足，她们作为女性的贡献和解决方案仍然没有得到充分利用，因为早期预警系统的设计和决策过程往往缺少妇女的意见。建设早期预警需要采取综合办法，纳入通常不被视为系统一部分的行为体，例如妇女、承担政治和行政角色的人员以及社区领袖。想要建设更具包容性的早期预警系统，增强妇女权能是一个关键步骤。

政策背景

《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（《仙台框架》）、《2030年可持续发展议程》和《巴黎协定》有一个共同目标，即到2030年实现性别平等和均等，同时协调推进可持续发展、气候变化适应和减少灾害风险。具体而言，《仙台框架》强调“妇女及其参与对于有效管理灾害风险以及敏感对待性别问题的减少灾害风险政策、计划和方案的制订、资源配置和执行工作至关重要。需要采取适当的能力建设措施，增强妇女的备灾力量，以及灾后采用替代生计手段的能力，以增强妇女权能”。

《仙台框架》还建议增强妇女权能，酌情提供资源，赋予决策责任和实行奖励。例如，该框架在第四个优先领域中强调，要在备灾战略中增强妇女权能，提高妇女的抗灾能力。此外，第36(a)（一）节强调，妇女是关键的利益攸关方，增强妇女权能对于减少灾害风险十分必要。本节还强调了妇女在有效管理灾害风险以及敏感对待性别问题的减少灾害风险政策、计划和方案的制订、资源配置和执行工作方面的作用。

最近，将性别视角纳入减少灾害风险的主流观点发生了重大转变，从以妇女为中心的方法转变为长期、主动地减少灾害风险和脆弱性的方法，新方法将性别和减少灾害风险视为实现可持续发展的必要条件。联合国大会于1979年提出的《消除对妇女歧视一切形式歧视公约》就“气候变化背景下减少灾害风险中性别层面的问题”提出了一般性建议：在灾害的各个阶段，包括预防、备灾、响应、复原和适应等，促进和保护妇女的人权。此外，2015年出现了另一个里程碑。《仙台框架》的发布再次确认要实现性别平等和增强妇女权能，并在2030年前实现框架的具体目标和可持续发展目标。建议采取的行动包括：制订敏感对待性别问题的减少灾害风险政策、计划和方案；制定专项预算、制定提供适当能力建设的计划并承认妇女的现有能力和角色；收集按性别分类的数据；确保妇女获得社会保障和保险；以及发挥妇女的领导能力和促进性别平等。

自2015年以来，《仙台框架》得到进一步落实，但人们普遍认识到，国际社会在履行实现减少灾害风险工作中的性别平等和妇女权利承诺方面，仍然存在严重差距和挑战。作为推动社会变革的动力，妇女在灾害风险管理方面的参与和领导能力时常被忽视。妇女享有在所有领域的平等权利，平等原则必须反映在制度程序和法律体系中，并在法律和法律实践中得到维护。在解决性别不平等和防止灾害中的性别歧视方面，法律和政策发挥着重要作用。我们必须全力以赴，从根源上解决各地的性别歧视，并为所有妇女和女童提供平等的机会，特别是在获取信息、就业机会、资助机制以及影响决策方面。8

如何增加妇女在早期预警系统中的发言权？

增强妇女权能。各地妇女都面临着严重的障碍，限制了她们在公民组织、政党和公共机构中寻求领导职位的机会。需要为女性提供机会，增强女性权能，让她们在减灾、备灾、响应和复原等岗位上担任领导角色。这将有助于妇女影响发展走向，推动出现更进步的性别角色和关系。

制度化。在减少灾害风险治理的各个方面，特别是在国家和地方规划层面，优先考虑性别平等是为妇女和男性提供可持续的减少灾害风险结果的关键因素。应当审查减少灾害风险的国家法律框架、政策和组织架构，涵盖具体规定，以便采取实际的、可衡量的针对性行动，实现制度战略中的性别平等、妇女参与和妇女领导。应在立法体系中明确界定促进性别平等的治理方式，促进政策、战略和制度中的性别平等，并引入规则和法规。更具体地说，是明确界定妇女的角色和责任。这个目标可以通过以宪法改革和其他立法文件加以实现。

形象。仅仅开展正面形象宣传活动而不透露真实情况，可能会吸引更多妇女，但不太可能留住她们。为打造“正确的形象”，可以采取其他策略，例如，邀请减少灾害风险方面的妇女楷模去学校，让她们与女学生分享经验，并就如何在男性主导的行业中取得成功举办讲习班。妇女参与早期预警系统和其他备灾活动，可以减少她们和其他人被“拯救”的需要。宣传“正确的形象”有助于实现这一点。

教育。《仙台框架》强调多个利益攸关方参与减少灾害风险的重要性。越来越多的人需要在减少灾害风险方面做出更加明智的决定，然而，这些人是否真的具备这样做的专业能力，仍然是一个问题。如果想要影响高级别决策，妇女只有基础教育和一份收入是远远不够的。她们还需要人们（对于选举上任的官员来说即选民）的信任，因此需要拥有高等教育学历和技术知识，以及经济独立性。在某些国家，她们还需要拥有财富或能够获得赞助的渠道。

充分参与。女性必须被定位为积极的利益攸关方和决策者，而不只是减少灾害风险的人力和经济资源。如果妇女被纳入系统并可以获得信息，了解工作，而当妇女的参与得到支持，女性的领导力将得到增强。这意味着需要消除妇女所面临的障碍，让她们能够表达需求和首要关切，获取和使用信息，获得能力发展的机会，接受培训，也需要优先推进减少灾害风险的正规和非正规教育。可以通过给妇女提供平等获得信息的机会来支持这项工作，包括早期预警、培训、教育和能力建设的信息，加强她们自力更生的能力，并确保公共宣传和通讯系统能促进性别平等。

妇女网络。妇女相互依赖，并通过人际关系网络调动集体社会资本，以此解决她们面临的许多问题。人际关系网络可能包括职业网络或者亲和关系网络，这些网络为女性提供了进行交易和获得信贷、营销、儿童保育等服务的平台。9妇女因此被赋予权能，并能够为她们所属社区的地方风险管理工作带来变革，她们因此变得更加自信、善于表达。

国家减少灾害风险战略中的性别平等。国家和地方减少灾害风险协调机制需要纳入性别平等政策，支持妇女充分和平等地参与减少灾害风险规划工作，包括早期预警以及妇女领导的机会。衡量妇女的领导机会，应考虑在国家和地方平台或协调机制中具有性别专业知识的代表的人数。

关于增强妇女权能的进一步研究。对妇女本身及其参与减少灾害风险的研究，是增强她们在决策中的作用和领导力的必要环节。需要开展更多的研究，明确妇女在决策中遇到的的障碍和好处，政策制定者和从业者将从中受益，使他们能够采取增强妇女权能的行动。

注释

1 科特戈达, S.《将性别纳入灾害管理政策：亚太地区的关键问题和挑战》，2011. https://wunrn.com/2012/01/gender-mainstreaming-in-disaster-management-policy/.

2 维内塔•塔帕和派罗•帕特拉纳拉库尔，“灾害风险治理中的性别包容促进2015年尼泊尔廓尔喀地震的可持续复原”，《国际减灾》，第34卷，（2019年3月），第209-219页. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S2212420918308513.

3 米尔•拉比乌尔•伊斯莱姆等人，“从抗灾能力、复原、和经济发展方面看经常性灾害频发地区妇女角色的变化：孟加拉国锡拉杰甘杰的案例研究”，《亚非研究》，第52卷，第1期（2017），第50-67页.

4 萨拉•布拉德肖和莫琳•福德姆，“妇女、女童和灾难：国际发展部评论”（2013）. https://gsdrc.org/document-library/women-girls-and-disasters-a-review-for-dfid/.

5 金基尼•赫马钱德拉和迪兰蒂•阿马拉通加和理查德•海格，“妇女在灾害风险治理中的作用”，《能源工程》，第212卷（2018），第1187-1194页，SCOPUS索引. https://doi.org/10.1016/j.proeng.2018.01.153.

6 尼拉吉•图赖拉贾、迪兰蒂•阿马拉通加和理查德•海格，“增强社区妇女权能：发达国家和发展中国家对比，斯里兰卡发展与福祉大会，2009年4月2-3日”，科伦坡：科伦坡大学.

7 迪兰蒂•阿马拉通加，“妇女在减少灾害风险方面的领导力：为什么调动妇女领导力对于有效减少灾害风险至关重要”，未发表报告（2021）.

8 克里斯特尔•罗斯(减灾办)、拉埃尔•斯坦巴赫(妇女署)和阿姆贾德•萨利姆(红十字会与红新月会国际联合会)，“通过促进性别平等和发挥女性领导力降低灾害风险”，《世界贸易组织季刊》，第66卷（2）（2017）. https://public.wmo.int/en/resources/bulletin/reducing-disaster-risk-through-gender-parity-and-women%E2%80%99s-leadership.

9 威廉姆斯，“渔业中的妇女：发展指针”. http://pubs.iclarm.net/Pubs/Wif/wifglobal/wifg_cont_pointers.pdf.

国际发展法组织，“诉诸司法：增强妇女权能的模式、战略和最好实践”（2013）.https://www.idlo.int/publications/accessing-justice-models-strategies-and-best-practices-womens-empowerment.

萨拉•甘米奇、南希•戴蒙德和梅琳达•帕克曼，“增强妇女对市场的参与：捐助者计划和最好实践概览”，美国国际开发署（2005）.https://europa.eu/capacity4dev/file/77144/download?token=yyvXoTdT.

本文由上海外国语大学高级翻译学院师生翻译