第七十四届会议
暂定项目表* 项目137
2020年拟议方案预算
内部监督：2020年拟议方案预算
独立审计咨询委员会的报告
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摘要 |
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本报告载列独立审计咨询委员会对内部监督事务厅2020年拟议方案预算的评论、咨询意见和建议。审咨委注意到，秘书长在改革倡议中特别呼吁加强问责制。审咨委还意识到，有效的监督制度可促进加强问责机制。为实现这一点，审咨委认为，可要求监督厅除其他事项外，审查其目前的业务模式，以期能够更灵敏地适应不断变化的环境，从而更有效地履行职能。 |
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一. 导言
- 独立审计咨询委员会(审咨委)根据其职权范围(见大会第61/275号决议，附件)第2(c)和(d)段的规定，审查了内部监督事务厅(监督厅)2020年拟议方案预算。审咨委在这方面的职责是结合监督厅的工作计划审查其拟议预算，并通过行政和预算问题咨询委员会(行预咨委会)向大会提出建议。本报告载列审咨委对监督厅2020年拟议方案预算的评论、咨询意见和建议，供行预咨委会和大会审议。
- 管理战略、政策和合规部方案规划和预算司向审咨委提供了2020年拟议方案预算第30款(内部监督)(A/74/6(Sect.30))以及相关补充资料。监督厅提供了有关其拟议预算的补充信息，审咨委参考了这些信息。审咨委在2019年4月29日至5月1日举行的第四十六届会议上，将相当一部分议程用于同监督厅和主计长讨论监督厅的预算问题。
- 审咨委感谢方案规划和预算司为加快编写供审咨委审查的预算中内部监督一款所作的努力。审咨委还赞扬监督厅在为编写本报告提供信息方面给予的合作。
二. 审查内部监督事务厅2020年拟议方案预算
4. 监督厅2020年的预计资源来自经常预算，外加其他分摊资源和预算外资源，共计61 551 600美元，仅比2019年的61 085 100美元增加0.8%(见表1)。增加的部分是经常预算和其他分摊资源。员额资源也从285个员额增加到294个，增加的员额来自其他分摊资源项下。
表1
按方案分列的财政资源和员额资源
(千美元)
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财政资源 |
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员额资源 |
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差异 |
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差异 |
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2019年 |
2020年 |
数额 |
百分比 |
2019年 |
2020年 |
员额数 |
百分比 |
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经常预算 |
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1 505.2 |
1 505.2 |
— |
— |
8 |
8 |
— |
— |
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17 710.2 |
17 952.3 |
242.1 |
1.4 |
99 |
99 |
— |
— |
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次级方案1. 内部审计 |
8 372.9 |
8 372.9 |
— |
— |
44 |
44 |
— |
— |
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次级方案2. 检查和评价 |
3 890.0 |
3 890.0 |
— |
— |
22 |
22 |
— |
— |
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次级方案3. 调查 |
5 447.3 |
5 689.4 |
242.1 |
4.4 |
33 |
33 |
— |
— |
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1 353.7 |
1 353.7 |
— |
— |
7 |
7 |
— |
— |
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小计 |
20 569.1 |
20 811.2 |
242.1 |
1.2 |
114 |
114 |
— |
— |
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差异 |
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差异 |
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2019年 |
2020年 |
数额 |
百分比 |
2019年 |
2020年 |
员额数 |
百分比 |
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其他摊款 |
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— |
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— |
— |
— |
— |
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28 952.9 |
29 235.4 |
282.5 |
1.0 |
125 |
134 |
9 |
7.2 |
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次级方案1. 内部审计 |
16 455.7 |
16 570.2 |
114.5 |
0.7 |
75 |
83 |
8 |
10.7 |
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次级方案2. 检查和评价 |
1 894.8 |
1 992.1 |
97.3 |
5.1 |
7 |
9 |
2 |
28.6 |
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次级方案3. 调查 |
10 602.4 |
10 673.1 |
70.7 |
0.7 |
43 |
42 |
(1) |
(2.3) |
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732.8 |
674.7 |
(58.1) |
(7.9) |
4 |
4 |
— |
— |
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小计 |
29 685.7 |
29 910.1 |
224.4 |
0.8 |
129 |
138 |
9 |
7.0 |
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预算外 |
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— |
— |
— |
— |
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— |
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10 830.3 |
10 830.3 |
— |
— |
42 |
42 |
— |
— |
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次级方案1. 内部审计 |
10 453.9 |
10 453.9 |
— |
— |
42 |
42 |
— |
— |
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次级方案2. 检查和评价 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
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次级方案3. 调查 |
376.4 |
376.4 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
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— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
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小计 |
10 830.3 |
10 830.3 |
— |
— |
42 |
42 |
— |
— |
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共计 |
61 085.1 |
61 551.6 |
466.5 |
0.8 |
285 |
294 |
9 |
3.2 |
注：预算数字的依据为2020年拟议方案预算第30款(内部监督)(A/74/6(Sect.30))和有关补充资料。
- 关于经常预算，表1显示财政资源增加1.2%，从2019年的20 569 100美元增至2020年的20 811 200美元。另一方面，员额资源保持不变，仍为114个员额。审咨委获悉，经常预算增加主要出现在调查司，与一般临时助理人员有关。
- 行政领导和管理
- 如表1所示，行政领导和管理所需的财政资源和员额资源预计将保持不变，分别为1 505 200美元和8个员额。
- 工作方案
次级方案1
内部审计
- 次级方案1(内部审计)2020年拟议方案预算预计也将保持不变，为8 372 900美元，员额资源仍为44个员额(见表1)。
基于风险的工作规划流程
- 审咨委与监督厅广泛讨论了该厅基于风险的工作规划流程，以查明内部审计司在确定执行工作方案所需资源数量时是如何考虑到组织风险的。审咨委依然认为，运用风险评估排定审计资源的优先次序和分配审计资源是一种最佳做法，审咨委在以前关于监督厅预算的报告中表示支持这种做法。在这方面，监督厅告知审咨委，内部审计司在2020年将继续采用为期三年的滚动工作计划。监督厅称，该进程涉及到：验证并更新审计总体范围和组织层级；确定所有组织单位的战略和业务目标；确定和评估影响所有组织单位实现目标的主要风险；根据秘书处的机构风险管理框架调整评分标准和风险类别；为所有客户全面调查其面临的信息和通信技术风险和问题；审议管理部门提出的审计要求。
- 审咨委还获悉，监督厅继续按照风险分级制定可审计活动的审计总体范围，同时考虑到风险的影响和可能性、现有的风险管控手段、以往的监督活动以及监督厅内部与审计委员会和联合检查组持续进行的互动和协商的成果。监督厅还表示更加重视以下方面：改革举措，包括授权和第二道防线；成效和效率问题；欺诈和管理不善问题；与监督厅其他各司联合开展工作的机会。
- 关于监督厅各司内部的协作工作，审咨委询问了内部审计司和调查司之间移交案件的趋势。如图一所示，移交案件的数量急剧增加，从2017年的2起增加到2018年的16起。审咨委向监督厅询问大幅增加的原因后获悉，内部审计司在2018年增加使用数据分析和发布欺诈风险评估实践指南后，对9个地点的教育补助金应享福利进行了审计。从而发现了大量推定欺诈案件，这些案件被移交给调查司，因此数量急剧增加。
图一
内部审计司向调查司移交的案件数量
- 审咨委赞赏监督厅努力打破各自为政的“简仓”做法，确保三个司共同开展工作。审咨委将继续监测三个司之间进一步合作的进展情况。审咨委还赞扬内部审计司利用“团结”系统现有的数据分析手段在业务流程中取得进展。
- 关于在内部审计司的风险评估和本组织的风险登记册之间建立联系的问题，监督厅告知审咨委，如表2所示，该司2020年的任务涉及本组织的9项最高风险。监督厅称，有些任务涉及一个以上的风险领域。
表2
本组织的最高风险
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任务数量 |
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战略规划和预算分配 |
26 |
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人力资源战略和管理 |
20 |
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组织转型 |
10 |
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内部控制环境 |
65 |
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组织结构和同步化 |
13 |
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维持和平特派团和特别政治任务及授权 |
8 |
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安全和安保 |
15 |
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信息和通信技术战略 |
14 |
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预算外供资和管理 |
32 |
- 关于重点领域，审咨委获悉，内部审计司将重点放在方案和项目管理、战略管理和治理、财务管理和人力资源管理方面。按重点领域分列的任务细目见图二。
图二
内部审计司的重点领域
内部审计司2020年工作计划和能力差距分析
- 审咨委获悉，在经常预算下，内部审计司计划2020年执行49项任务。但是，由于联合国的财政状况，如果监督厅2019年的人事费上限在2020年继续适用，将会出现6项任务的缺口。出现这一缺口的原因是，由于存在上限，该司必须不填补4个专业人员员额空缺。监督厅认为，即使不采取措施解决上限问题，执行49项任务也会造成125个工作人员日的净能力差距。信息和通信技术审计科的差距最大(275日)。监督厅还指出，根据以往的经验，监督厅有能力调配资源，用以处理整个预算期间出现的较高风险业务和活动。审咨委获悉，基于这一点，该司提议不改变其经常预算人员配置水平。
- 审咨委认为，信息和通信技术(信通技术)审计方面的差距可能带来较大风险，因为信通技术审计师趋于专业化，非信通技术专家进行这种审计可能不容易。内部审计司表示，为了弥补信通技术审计方面的差距，该司计划对工作计划中的任务进行适当的优先排序。此外，监督厅表示，正在鼓励所有审计师使用数据分析工具，并已向他们提供这方面的培训，以减少信通技术审计专家在这一工作领域所需的援助。此外，在填补现有空缺方面，该司正在积极寻找具备一些信通技术审计经验的申请人，以提高该司在这方面的技能。
- 关于由预算外资源供资的工作计划部分，监督厅表示，打算完成63项任务，其中近一半涉及联合国难民事务高级专员公署(难民署)。关于预算外资源能力差距分析，审咨委获悉，这一差距预计为950个工作人员日。非洲审计科和实地审计科的缺口最大，分别为290个和270个工作人员日。
- 监督厅指出，能力差距分析表明，如果内部审计司有更多资源，可增加其每年处理的由预算外资源供资的客户所从事的较高风险活动。然而，与经常预算的情况一样，鉴于财政状况，目前不要求追加资源。尽管如此，监督厅再次告知审咨委，按照以往的经验，监督厅有能力获得充足资源，用以处理整个预算期间出现的较高风险业务和活动。
- 监督厅还指出，在最后确定2020年工作计划之前，该司将在2019年8月至10月期间进行年度风险评估。届时将确定任何新的或正在出现的较高风险，因此可能会对工作计划进行若干改动，特别是由于改革倡议，目前环境正在更加迅速地发生变化。2020年经常预算和预算外资源项下拟议任务的暂定清单载于附件一。
19. 如上所述，监督厅认为，按照以往的经验，内部审计司有能力调配和(或)获得充足的临时资源，用以处理整个预算期间出现的较高风险业务和活动。尽管如此，鉴于正在进行的改革倡议，审咨委呼吁整个监督厅，特别是内部审计司，继续审查其工作规划假设，尤其是通过健全的风险评估程序进行审查，以期使监督厅更灵敏地适应不断变化的环境，从而更有效地履行职能。因此，审咨委认可内部审计司提出的所需资源。
次级方案2
检查和评价
- 次级方案2(检查和评价)2020年拟议经常预算资源为3 890 000美元，与2019年批款相比，资源不变。员额资源也保持不变，为22个员额(见表1)。
工作计划执行情况
- 在本次审查期间，检查和评价司表示，在2018-2019两年期进行了14项评价中的12项。执行率为85%。审咨委欢迎检查和评价司为执行其与经常预算有关的工作计划所作的努力，并鼓励该司继续取得进一步进展。
风险评估和能力差距分析
- 审咨委获悉，检查和评价司2018年进行了风险评估，考虑了影响业绩不达标可能性的风险因素(资金波动、管理能力、业务风险和业绩)以及不达标的潜在影响(预算规模、声誉风险和业务复杂性)。监督厅称，评估还考虑到秘书处机构风险管理风险登记册，以及监督厅认为由于联合国实行改革举措和本组织承诺促进实现可持续发展目标所产生的高风险领域。
- 鉴于审咨委之前提出建议，要求在本组织的机构风险管理和监督厅的风险评估之间建立更明确的联系，监督厅告知审咨委，检查和评价司在风险评估过程中审议了秘书处的机构风险管理风险登记册以及2017年监督厅高风险问题清单。监督厅还指出，为确保与机构风险管理和监督厅的关键风险领域保持一致，该司计划在其实体一级的方案评价下审议交叉问题，或将这些问题作为专题评价的可能议题。
- 在独立审计咨询委员会关于内部监督：2016-2017两年期拟议方案预算的报告(A/70/86)第25段中，监督厅指出，最大的能力差距之一是无法按照大会要求，将评价周期从每11至13年一个周期减少到每8年一个周期。审咨委询问后获悉，方案协调委员会和大会赞同监督厅的建议，将经常预算的评价周期减至至少8年。
- 在这方面，审咨委获悉，2020年高风险实体的周期已缩短为3年，中等风险实体为5年，低风险实体为8年。检查和评价司表示，已确定同一年有8个实体被视为高风险实体，即联合国人权事务高级专员办事处(人权高专办)、管理战略、政策和合规部、人道主义事务协调厅、政治和建设和平事务部、和平行动部/业务支助部。联合国毒品和犯罪问题办公室(毒品和犯罪问题办公室)、联合国人类住区规划署(人居署)和联合国环境规划署。这些实体归入3年评价周期。有12个实体被视为中等风险，将归入5年周期，8个实体被评为低风险，将在8年周期内进行评价。
- 考虑到自上次评价以来的年份和指定的评价周期，检查和评价司表示，2020- 2021年期间，将评价被视为高度优先的方案实体，即管理战略、政策和合规部、毒品和犯罪问题办公室、人居署、经济和社会事务部、联合国日内瓦办事处、联合国内罗毕办事处、联合国维也纳办事处、非洲问题特别顾问办公室(包括非洲发展新伙伴关系)、最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家高级代表办公室、人权高专办、人道主义事务协调厅以及政治和建设和平事务部。此外，审咨委获悉，该司必须对2017年完成的以下实体的评价进行五项强制性三年度审查：政治事务部、欧洲经济委员会、西亚经济社会委员会、人道主义事务协调厅、难民署和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处。此外，安全理事会要求评价监督厅向刑事法庭余留事项国际处理机制(余留机制)所提建议的执行情况。定于2020年完成的任务和2021年的指示性任务清单载于附件二。
- 关于能力差距，审咨委获悉，检查和评价司所需资源估计数考虑到该司的全面工作计划，其中除基于风险的方案评价外，还包括大会授权的其他产出。因此，监督厅表示，该司若配备能够满足工作需求的足额资源，将需要增加4个员额(2个P-4职等组长和2个评价干事(P-3))的资源。为填补这一能力差距，监督厅将请求从余留机制调入一个P-4员额，并利用咨询资源支持进行三年度审查。监督厅还拟将一个P-3员额改叙为P-4员额，以增加一名经验丰富的评价组长，并为一名咨询人提供经费(102 000美元)，以便对该司进行一次独立的外部质量审查。但是，审咨委会悉，由于本组织的财政状况，这些提议没有得到秘书长的认可。因此，监督厅表示，该司必须根据现有资源缩小其评价范围，特别是由于目前的财政状况导致设定了人事费上限，该司在2020年期间可能还不能填补两个专业人员员额空缺。
- 在正在进行的改革和对2030年可持续发展议程的高度重视的背景下，得到加强的评价能力所具有的作用无需过分强调。审咨委认为，检查和评价司若要有效执行任务，就必须得到加强。因此，审咨委感到关切的是，鉴于正在进行的改革可能需要监督厅改变其业务方式，并鉴于目前的状况，该司可能无法处理其业务组合中的所有高风险领域，或无法进行亟需的外部质量审查。
次级方案3
调查
- 2020年次级方案3(调查)的拟议经常预算资源为5 689 400美元，比2019年的批款5 447 300美元净增242 100美元，即4%。经常预算总体所需资源净增的主要原因是拟设3个一般临时人员职位。员额资源保持不变，仍为33个员额(见表1)。
- 在审查过程中，审咨委再次获悉，调查司仍在解决反复出现的问题，特别是司里工作人员的征聘和留用问题。监督厅称，支助账户预算空缺率(截至2019年3月31日)已降至14.5%，但经常预算空缺率猛增至24.2%。经常预算空缺率急剧上升的部分原因是，为满足因当前财政状况而设置的人事费上限，3个专业人员员额空缺未予填补。
- 关于全部案件的办理周期，审咨委获悉，完成一次调查的平均时间继续缩短。2011年多达23个月，而今截至2019年第一季度已减少到11.5个月。审咨委注意到，11.5个月仍多于调查司设定的6个月的目标。因此，审咨委建议，为继续提高成效，积极促进本组织加强问责制，监督厅应评估调查工作管理方式，从而进一步缩短平均完成时间。
调查司趋势分析和工作计划流程
- 在审议期间，审咨委收到了调查司活动相关趋势分析。监督厅称，这一分析是2020年工作计划的基础。审咨委特意查看了该司接报的调查事项数量，并且得知这一数字延续了2015年以来的上升趋势。按此速度，预计到2019年底，该司接案数量将达到1 172起。相比之下，2018年为995起(见图三)。
图三
调查司接案趋势分析
- 关于性骚扰投诉，审咨委获悉，数量从2016年第一季度的5例增至2019年第一季度的24例。如图四所示，2018年第一季度增幅最大，举报数量比上一个季度增加了两倍，从7例增至22例。
图四
性骚扰投诉数量
能力差距
- 审咨委获悉，鉴于上述趋势，监督厅向主计长提出了一项建议，内容包括：(a) 在纽约调查办公室业务标准和支助科设立1个调查员(P-3)员额和1个调查助理(一般事务(其他职等))员额；(b) 追加差旅资源(100 000美元)，用于调查性剥削、性虐待和性骚扰案件；(c) 提供聘请1名咨询人的资源(144 000美元)，以按照审咨委的建议，对调查司实施独立的外部质量审查；(d) 提供聘请1名咨询人的资源(17 000美元)，以制定取代GoCase系统的新的案件管理系统的职权范围。
- 审咨委还获悉，针对上述请求，秘书长只能核准：(a) 将1个培训干事(P-4)员额从维也纳调到纽约，将1个高级调查员(P-5)员额从纽约调到内罗毕；(b) 在维也纳设立3个性骚扰调查员(一般临时人员)职位。
- 审咨委请监督厅评估，如不能获得原先请批的员额和非员额资源，将对调查职能的实效造成何种影响。监督厅答复说，若继续适用2019年为应对当前财政状况而设置的人事费上限，仍不填补调查司的3个员额空缺，该司2020年的工作将受到影响。最初为此目的确定的员额包括1个培训干事、业务标准和支助科的1个员额和1个协理调查员。监督厅表示，没有培训干事，调查司将难以履行承诺，即协助开展违禁行为调查方面的培训，为特别调查股的发展和培训提供支持，对国家调查干事进行性剥削和性虐待调查方面的培训，并设计和开展访谈工作培训，促进实现有关全系统改进性骚扰调查工作的组织目标。
- 监督厅还指出，如果业务标准和支助科的空缺不予填补，将影响到2018-2019两年期支助账户下调查司预算中核可追加员额的潜在积极效果，并将给本已异常繁忙和压力重重的团队带来更大压力。
- 审咨委认识到监督厅已在努力应对调查司空缺率高的问题。即使在目前的财政状况下，审咨委依然认为，本组织若要实现改革倡议中提出的加强问责制这个目标，一个强大、可问责的调查司必不可少。除秘书长业已核准的资源之外，审咨委支持划拨资源用以对调查司实施期待已久的外部审查这一请求。审咨委还意识到，调查司由于职位出缺面临许多挑战。如继续保留空缺，调查司的实效势必受到更大的影响，这一问题需要迅速解决。
- 方案支助
- 2020年方案支助拟议经常预算资源为1 353 700美元，其中包括用于7个员额的资源，与2019年批款相比，资源不变。
三. 结论
- 独立审计咨询委员会成员谨提交载有其评论和建议的本报告，供大会审议。
独立审计咨询委员会主席
帕特里夏·阿里阿加达·维鲁塔(签名)
独立审计咨询委员会副主席
纳塔利娅·博恰罗娃(签名)
独立审计咨询委员会成员
玛丽亚·格拉西亚·普利多·坦(签名)
独立审计咨询委员会成员
理查德·夸泰·夸泰(签名)
独立审计咨询委员会成员
珍妮特·圣劳伦特(签名)