Allgemeine Leitung des Amtes für interne Aufsichtsdienste

A. Einführung

1. Mit ihrer Resolution 48/218 B vom 29. Juli 1994 schuf die Generalversammlung das Amt für interne Aufsichtsdienste (aiad) mit der Absicht, in Anbetracht der zunehmenden Bedeutung, Kosten und Komplexität der Tätigkeiten der Organisation die Aufsichtsfunktionen innerhalb der Vereinten Nationen durch die Verstärkung der Evaluierung, der Rechnungsprüfung, der Inspektion, der Untersuchungen und der Überwachung des Vollzugs zu verbessern. Die Versammlung hob die proaktive und beratende Rolle des neu geschaffenen Amtes hervor und wies darauf hin, daß von ihm erwartet wird, daß es den Programmleitern bei der wirksamen Erfüllung ihrer Aufgaben behilflich ist und ihnen methodologische Unterstützung gewährt. Am 24. August 1994 billigte die Generalversammlung mit ihrem Beschluß 48/323 die Ernennung von Karl Th. Paschke zum Untergeneralsekretär für interne Aufsichtsdienste. Er trat sein Amt am 15. November 1994 an.

2. Seit Verabschiedung der Resolution 48/218 B der Generalversammlung ist die Rolle des aiad durch Erlasse der Vereinten Nationen weiter präzisiert worden. In dem Dokument ST/SGB/273 vom 7. September 1994 werden die Mechanismen für die Durchführung der Resolution 48/218 B sowie der Umfang der Befugnisse und Aufgaben des aiad im einzelnen beschrieben. Die Wege, auf denen Angelegenheiten dem aiad gemeldet werden können, wurden in dem ebenfalls am 7. September 1994 herausgegebenen Verwaltungserlaß ST/AI/397 im einzelnen genannt. Der Aufgabenbereich wurde im rechtlichen Rahmen der Vereinten Nationen außerdem in dem Informationsrundschreiben ST/IC/1996/29 vom 25. April 1996 eingehender beschrieben. Das aiad hat während des Berichtsjahres neue Handbücher verfaßt, um die Transparenz seiner Tätigkeit weiter zu erhöhen. Das Handbuch für interne Revision der Abteilung Innenrevision wurde umfassend überarbeitet und wird weiter überprüft und geändert. Das Handbuch der Sektion Disziplinaruntersuchungen erschien Anfang 1997 in englischer und französischer Sprache und ist im VN-Intranet verfügbar.

B. Überwachung der Umsetzung der Empfehlungen des Amtes

3. Ziffer 28 des Dokuments ST/SGB/273 nennt acht, als Buchstaben a) bis h) aufgelistete Kategorien von Informationen, die in die Jahresberichte des aiad aufzunehmen sind. Entsprechend dieser Unterteilung gliedern sich die in diesem Bericht enthaltenen Informationen wie folgt:

a) und b) eine Beschreibung schwerwiegender Probleme, Mißbräuche und Mängel: siehe die Ziffern 9-167;

c) vom Generalsekretär nicht gebilligte Empfehlungen: keine;

d) und e) Empfehlungen in früheren Berichten, zu denen die Abhilfemaßnahmen noch nicht abgeschlossen wurden oder die Leitung eine Entscheidung aus einem früheren Zeitraum revidiert hat: siehe Anhang I;

f) und g) Empfehlungen, zu denen mit der Leitung keine Einigung erzielt werden konnte oder die erbetene Information oder Hilfe verweigert wurde: keine solche Situation ist eingetreten;

h) Höhe der empfohlenen Kosteneinsparungen und beigetriebenen Beträge: siehe das Schaubild nach Ziffer 18.

4. Gemäß seinem Auftrag berichtet das Amt dem Generalsekretär halbjährlich über den Stand der Umsetzung seiner Empfehlungen. Seit dem letzten Jahresbericht wurden dem Generalsekretär zwei solcher Berichte vorgelegt, die den Zeitraum vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 1996 bzw. vom 1. Januar bis zum 30. Juni 1997 behandeln. Der Nachdruck, den das aiad auf die uneingeschränkte Umsetzung seiner Prüfungs-, Inspektions-, Evaluierungs- und Ermittlungsempfehlungen gelegt hat, zog einige tiefgreifende Veränderungen in der Managementkultur der Vereinten Nationen nach sich. Die Programmleiter werden sich zunehmend dessen bewußt, daß es nicht länger ausreicht, Empfehlungen, wie oftmals vor der Einrichtung des aiad, einfach nur anzunehmen. Um das aiad "loszuwerden", muß man seine Empfehlungen genauestens umsetzen. Ein computergestütztes Überwachungssystem verfolgt inzwischen die Empfehlungen des aiad. Das dadurch geweckte Bewußtsein, Verantwortung zu tragen und Rechenschaft ablegen zu müssen, wird das Auftreten von Mißbrauch aller Erwartung nach weiter senken und die Effizienz und Effektivität des Management steigern.

5. Das aiad hat seine Überwachungspolitik und seine Überwachungsverfahren betreffend die Prüfungsfunktion für diesen und den vorangegangenen halbjährlichen Bericht geändert. Die neue Politik sieht vor, daß jedes Prüfungsvorhaben in eine abschließende Prüfungsmitteilung mündet, im Regelfall in einen Prüfungsbericht. Diese abschließenden Prüfungsberichte geben der obersten Leitungsebene eine objektive Bewertung des geprüften Bereichs an die Hand und informieren sie über die wichtigsten Erkenntnisse und Empfehlungen. Die Berichterstattung des aiad über den Stand der Umsetzung von Prüfungsempfehlungen beschränkte sich bei den beiden letzten halbjährlichen Berichten demzufolge auf die in solchen abschließenden Mitteilungen abgegebenen Sachempfehlungen. Daher ist die Zahl der neuen Empfehlungen seit dem 1. Juli 1996 erheblich zurückgegangen, wie das zweite Schaubild nach Ziffer 18 zeigt. Die Tabelle der Prüfungsempfehlungen zeigt, daß zwischen dem 1. Oktober 1994 und dem 30. Juni 1996 durchschnittlich 70 Prozent aller Empfehlungen (insgesamt 4.042) umgesetzt wurden. Ende Juni 1997 lag die Umsetzungsquote für die 513 zwischen dem 1. Juli 1996 und dem 31. Dezember 1996 abgegebenen Prüfungsempfehlungen auch unter den strengeren Verfahren noch bei 61 Prozent.

6. Die Sektion Disziplinaruntersuchungen hat während des Berichtszeitraums 121 Empfehlungen abgegeben. Von den 37 während der ersten Hälfte des Berichtszeitraums abgegebenen Empfehlungen wurden 81 Prozent umgesetzt. Die 84 während der zweiten Hälfte des Berichtszeitraums abgegebenen Empfehlungen bezogen sich zu beinahe einem Drittel auf das Internationale Gericht für Ruanda (siehe die Ziffern 72 bis 79). Ein Ermittler- und Prüferteam bewertet zur Zeit ihre Umsetzung; ein Bericht über diese Folgemaßnahmen wird der Generalversammlung vorgelegt. Weitere 20 in der zweiten Hälfte des Berichtszeitraums abgegebene Empfehlungen gehen auf vier an die Programmleiter gerichtete Berichte über Luftcharterverträge bei Friedenssicherungseinsätzen zurück; sie werden nach Abschluß umfangreicher Konsultationen derzeit umgesetzt. Im allgemeinen sind die betroffenen Dienststellen den Empfehlungen der Sektion Disziplinaruntersuchungen gefolgt, doch verzögert sich die Umsetzung, weil unter anderem zusätzliche Rechtsberatung zu den Umsetzungsmethoden und -verfahren eingeholt werden muß; ferner werden langwierige Verwaltungs- bzw. Disziplinarverfahren eingeleitet, finanzielle Auswirkungen werden bewertet und alle Voraussetzungen für ein ordnungsgemäßes Verfahren werden gewahrt. Empfehlungen, die mit der Erstattung von Strafanzeigen verbunden sind, erfordern darüber hinaus umfangreiche Konsultationen mit anderen Dienststellen und mit den betroffenen Mitgliedstaaten.

7. Die Ziffern 126 bis 158 enthalten einen Überblick über die neuen Verfahren für Folgemaßnahmen und über ihre Ergebnisse im Hinblick auf die Inspektionsfunktion. Die Überwachungsverfahren für Empfehlungen in eingehenden Evaluierungsberichten bestehen schon seit vielen Jahren. Drei Jahre nach Verabschiedung seines Beschlusses über die Evaluierung geht dem Programm- und Koordinierungsausschuß eine "Dreijahresüberprüfung" zu. Darin wird die Befolgung der von dem Ausschuß gebilligten Empfehlungen bewertet, und soweit erforderlich werden weitere Maßnahmen empfohlen. Während der darauffolgenden drei Jahre werden die Fortschritte bei der Befolgung der Empfehlungen überwacht.

C. Verbesserung der internen Aufsicht bei den operativen Fonds und Programmen

8. Als die Generalversammlung das aiad einrichtete, ersuchte sie den Generalsekretär in Ziffer 11 ihrer Resolution 48/218 B, einen detaillierten Bericht vorzulegen, der auch Empfehlungen über die Durchführung dieser Resolution enthält, soweit sie die interne Aufsicht der Fonds und Programme betrifft, namentlich auch Methoden, mit denen das Amt diesen Fonds und Programmen bei der Verbesserung ihrer internen Aufsichtsmechanismen behilflich sein könnte. Das aiad legte dem Generalsekretär im Januar 1996 einen ersten Berichtsentwurf vor. Der Generalsekretär machte sich den Entwurf uneingeschränkt zu eigen, übermittelte Ausfertigungen davon an die Leiter der Fonds und Programme und ersuchte sie, wie in der Resolution vorgesehen, Konsultationen mit ihren Leitungsgremien zu führen.

9. Das aiad wirkte aktiv an diesem Konsultationsprozeß mit, der insgesamt positive Ergebnisse erbrachte. Die Leiter aller betroffenen Organe gingen mit einer konstruktiven Haltung an die Frage heran. Der Ständige Ausschuß des Amtes des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) verabschiedete einen sehr konstruktiven Beschluß. In den Exekutivräten des Kinderhilfswerks der Vereinten Nationen (UNICEF), des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) und des Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen (UNFPA) wurde kein Beschluß gefaßt, doch fand der Bericht breite Zustimmung bei den Delegationen. Eine Reihe von Leitungsorganen nahm jedoch lediglich Kenntnis von dem Bericht. Die von den Mitgliedstaaten während dieser Konsultationen abgegebenen Stellungnahmen wurden in Form von Änderungen des ersten Berichtsentwurfs berücksichtigt. Der zweite Berichtsentwurf wurde dem Generalsekretär am 13. Januar 1997 vorgelegt. Anschließend gab der Generalsekretär die endgültige Fassung heraus (siehe A/51/801).

10. Der Bericht beschreibt die internen Aufsichtsfunktionen in den einzelnen Fonds und Programmen und gibt konkrete Empfehlungen zur Verbesserung und Stärkung der Aufsichtsfunktion ab. Er wurde im Fünften Ausschuß eingehend erörtert, und zwei Resolutionen wurden entworfen, jedoch wurde bisher noch kein Konsens erzielt. Die Administratoren der Fonds und Programme haben sich in der Zwischenzeit bereits dahin gehend geäußert, daß ihre Aufsichtsfunktionen verbesserungsfähig seien. Mehrere haben das aiad auf Gebieten um Hilfe gebeten, auf denen sie nicht das nötige Fachwissen besitzen, insbesondere bei den Funktionen Prüfung und Disziplinaruntersuchungen, und haben diese Hilfe auch erhalten. Eine Reihe der Fonds und Programme nehmen ihre interne Revision nach wie vor im Wege der vom aiad erbrachten Prüfungsdienste wahr. Ein Programm, nämlich das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, bat den Untergeneralsekretär für interne Aufsichtsdienste, Mitglied seines Ausschusses für Managementprüfung und Aufsicht zu werden.

11. Während des Berichtszeitraums unterzeichneten das aiad und das UNHCR eine Vereinbarung über die Erbringung von Innenrevisionsdiensten für dieses Amt. Dabei wurde für die Feldmissionen des Amtes ein Prüfungszyklus von durchschnittlich drei Jahren ins Auge gefaßt, wodurch eine Erhöhung der Personalressourcen der Prüfungssektion aiad/UNHCR erforderlich wird. In der Vereinbarung werden die Aufgaben der Leitung und des Aufsichtsausschusses des UNHCR bei der Aufstellung des jährlichen Prüfungsplans abgeklärt. Im Zuge der Dezentralisierung des UNHCR beabsichtigt das aiad, örtliche Rechnungsprüfer zu den großen Feldmissionen des UNHCR abzustellen.

12. Auch mit dem Internationalen Handelszentrum UNCTad/WTO wurde eine Vereinbarung über die Erbringung von Innenrevisionsdiensten auf Kostenerstattungsbasis geschlossen. Auf der Grundlage ähnlicher, während des vorangegangenen Berichtszeitraums abgeschlossener Vereinbarungen hat das aiad nunmehr auch die gesamte Innenrevisionsfunktion für den Gemeinsamen Pensionsfonds der Vereinten Nationen sowie für das Programm der Vereinten Nationen für die internationale Drogenbekämpfung übernommen (siehe die Ziffern 105 und 106).

D. Leitlinien für die Programmüberwachung und -bewertung

13. Das aiad ist verpflichtet, den Leitern der Hauptabteilungen und Bereiche Anleitung in zwei grundlegenden Bereichen des Managements zu geben, nämlich bei der Verfolgung des Arbeitsfortschritts durch laufende Kontrolle und bei dem Versuch, den Arbeitserfolg im Wege der sogenannten Selbstevaluierung zu bewerten. Wie in Ziffer 21 des aiad-Berichts vom 28. März 1996 (A/51/88, Anhang) festgestellt, wurde diese Anleitung zurückgestellt, bis genügend Inspektionen durchgeführt worden waren, um ein empirisches Bild der Stärken und Schwächen der bestehenden Abläufe in den betroffenen Organisationseinheiten zu erhalten. Die Untersuchungen des aiad haben im allgemeinen gezeigt, daß viele Hauptabteilungen und Bereiche keine angemessenen Überwachungs- und Bewertungsverfahren haben.

14. Es wurden Leitlinienentwürfe mit einer Aufzählung derjenigen Elemente der Programmkontrolle und -bewertung verteilt, die in jeder Hauptabteilung und jedem Bereich mindestens vorhanden sein sollten. Die Leitlinienentwürfe wurden mit der obersten Führungsebene der meisten Hauptabteilungen am Amtssitz eingehend erörtert; von den Hauptabteilungen und Bereichen außerhalb des Amtssitzes gingen Stellungnahmen ein. Die endgültige Fassung der Leitlinien wird im vierten Quartal 1997 erscheinen.

15. Die Leitlinien enthalten eigentlich nichts Neues. Die ihnen zugrundeliegende Absicht ist die Kodifizierung guter Praktiken. Darüber hinaus dienen sie dazu, die Managementpraktiken transparent zu machen, welche die Mitarbeiter des aiad bei künftigen Prüfungen, Überwachungen, Inspektionen und eingehenden Evaluierungen überprüfen werden, sowie die Mindestnormen, an denen sie diese ausrichten werden.

16. Zum Zweck der Programmvollzugskontrolle ist die Vorlage von Informationen an das aiad nun jeweils am Ende des ersten Jahres eines Zweijahreszeitraums, nach 18 Monaten und nach Ablauf des Zweijahreszeitraums erforderlich. Bei der letzten dieser drei Vorlagen müssen Informationen für den Programmvollzugsbericht bereitgestellt werden, den der Generalsekretär der Generalversammlung auftragsgemäß zu unterbreiten hat. Für Hauptabteilungen oder Bereiche, die über ein eigenes geeignetes Überwachungssystem verfügen und die dem aiad Leseberechtigung für dieses System einräumen, können die ersten beiden Vorlagen gemäß den neuen Leitlinien entfallen. Letztendlich wird hiermit das Ziel verfolgt, zur Einrichtung von Überwachungssystemen in den Hauptabteilungen beizutragen und es dem aiad so zu ermöglichen, auf eine aufwendige und bürokratische Vorlage von Informationen zu verzichten.

17. Ein weiteres Merkmal der Leitlinien, das von allgemeinem Interesse sein wird, ist die geplante Aufstellung und Überwachung von Leistungsnormen für Unterstützungsdienste wie Übersetzung, Vervielfältigung von Dokumenten, Bearbeitung von Ansprüchen, Beschaffungsvorgänge, Einstellung und andere Bereiche.

E. Prioritäten

18. Der erste Jahresbericht des aiad (A/50/459, Anhang) benannte drei Schwerpunktbereiche der Aufsicht: Friedenssicherung, humanitäre und damit zusammenhängende Tätigkeiten sowie Beschaffungswesen. Im Jahresbericht des vergangenen Jahres (A/51/432, Anhang) wurde auch dem Problem der Einrichtung neuer Organe Priorität eingeräumt. Diese Prioritätenordnung bleibt auch in diesem Jahresbericht unverändert.

Aufgrund von Maßnahmen des Amtes für interne Aufsichtsdienste erzielte Kosteneinsparungen und beigetriebene Beträge 1. Juli 1996 - 30. Juni 1997 (in Millionen US-Dollar)
Art der finanziellen Auswirkung	Ermittelter und empfohlener Betrag	Erzielte Einsparungen und beigetriebene Beträge
Rückforderung zuviel gezahlter Beträge	6,3	1,8
Verhütung von Überzahlungen	1,2	0,2
Ausgabenverminderung	3,0	--
Verhütung überhöhter oder ungerechtfertigter Ausgaben	7,4	5,1
Zusätzliche Einnahmen	1,3	0,6
Haushaltskürzungen für 1996-1997 gemäß den Empfehlungen des aiad	10,1	10,1
Insgesamt	29,3	17,8

Umsetzungsquoten der Prüfungsempfehlungen des aiad
		Umsetzungsquote zum
Zeitraum	Gesamtzahl der Empfehlungen	31. März 1995	30. Sept. 1995	31. Dez. 1995	30. Juni 1996	30. Juni 1997
		(in Prozent)
1. Okt. 1994 - 31. März 1995	1343	15	45	50	84	84
1. April - 30. Sept. 1995	1057	--	31	37	58	67
1. Okt. - 31. Dez. 1995	480	--	--	36	59	66
1. Jan. - 30. Juni 1996	1162	--	--	--	41	67
Insgesamt bzw. Durchschnitt	4042	15	38	41	61	71

		Umsetzungsquote zum
		31. Dez. 1996	30. Juni 1997
Zeitraum	Gesamtzahl der Empfehlungen a)	(in Prozent)
1. Juli - 31. Dez. 1996	513	36	61
1. Jan. - 30. Juni 1997	298	--	48b)
Insgesamt bzw. Durchschnitt	811	36	38
a) Umfaßt nur die in abschließenden Mitteilungen, d.h. Berichten oder Schreiben an die Leiter der Hauptabteilungen abgegebenen Empfehlungen (siehe Ziffer 5).
b) Die Umsetzungsquote bezieht sich auf die 112 Empfehlungen, zu denen bis zum 30. Juni 1997 Antworten eingegangen waren.