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| 我们人民：民间社会、联合国和全球施政 执行摘要 舆论已成为影响政府间和政府政策和行动的重要因素。包括民间社会和私营部门以及地方当局和议员在内的各种行为者的参与不仅对于在全球优先事项上采取有效行动、而且对于保护多边方式免遭进一步削弱均必不可少。这对联合国既是一个机会，也是一项挑战：机会是掌握新能力和多种经验，以处理当今世界面临的一些最艰巨的挑战；挑战是如何在独特的政府间性质和以开放心态同新的行为者深入合作这两者间保持平衡。 多年来，联合国加强并扩展了同民间社会的关系。秘书长的个人领导是此种发展的重要因素。不过与此同时也出现困难和进展，尤其是在议事过程中。政府并非总是欢迎同其他方面分享它们传统上的专属领地。许多政府越来越质疑联合国内的民间社会组织的数量和动机——对这些组织的代表性、合法性、健全性或问责制提出疑问。发展中国家政府有时认为民间社会组织是通过后门推动“北方议程”。与此同时，民间社会许多成员则有挫折感；它们可在联合国发言，但是它们的发言无人听取，它们的参与对结果影响甚微。 秘书长注意到民间社会的巨大力量和前进道路上的障碍，明确指出改善联合国同民间社会的关系是他在 2002 年关于进一步改革的报告（ A/57/387 和 Corr.1 ）中阐述的改革议程上的一项重要内容。 2003 年 2 月，秘书长设立了联合国与民间社会关系知名人士小组，费尔南多·恩里克·卡多担任主席。小组一开始就商定，小组的咨询意见应参考争取在国家、区域或全球级别的政策或业务事项上参与联合国工作的有关方面人士的经验。因此，小组通过会议、研讨会、重点小组，并通过网站，进行了广泛协商。 全球背景 小组知道，为了卓有成效地开展工作，小组必须首先在可能影响联合国同民间社会和其他方面关系范围内，分析影响联合国和多边方式的重大全球变化和挑战。显然，问题不是“联合国希望如何变化？”而是“鉴于世界已经变化，联合国必须如何发展它同民间社会的关系，以便充分发挥效用并与现实息息相关？”全球化、国家边界日益疏松、新通信技术、民间社会和舆论的力量与日俱增、对传统民主体制越来越深的不满、权力下放的迫切需要和其他因素等，对全球施政产生了巨大影响： · 关于民主，正在出现一种自相矛盾的现象：虽然政治的实质正在迅速全球化（在贸易、经济、环境、大流行病、恐怖主义等领域），但是政治的过程却没有全球化；主要民主体制（选举、政党和议会）仍牢固扎根于国家或者地方级别。传统民主制度对全球施政的微弱影响是世界多数国家公民要求国际组织采取更大程度民主问责制的原因之一。 · 关于民间社会在施政方面的作用，公民通过民间社会机制直接参与同其休戚相关的政策辩论，越来越多地参加政治活动。这样就从代议民主制度扩展为参与性民主制度。传统民主制度按邻里社区（选区）集合公民，但是在参与性民主制度下，公民按利益社区集合。由于现代信息和通信技术，这些利益社区可以遍布全球，也可以属于某个地方。 · 关于多边方式，制订多边议程的方法已经改变。过去，各国政府先开会讨论一个新问题，直至达成充分共识，形成一项政府间决议，然后各国政府和政府间组织根据决议开展行动。今天，越来越可能的情况是，民间社会运动和逐步增强的舆论吸引全世界注意一个新问题，然后通过包括各国政府、民间社会和其他方面的多方面支持者联盟采取关于新问题的最初行动。多边方式越来越多地包括不间断的公共辩论、政策对话和开拓性行动过程，以处理新出现的挑战。 为什么要加强联合国与民间社会的交往 ？ 在中央政府这一类别支持者之外另寻支持者并加强与民间社会的对话和合作，这样做最有力的理由是联合国会因此更有效力。由于上述全球变化的特点和许多民间社会组织的属性，加强交往可帮助联合国改进工作，促进联合国的全球目标，使联合国更注意公民的关切事项并作出反应，以及获得更多的公众支持。不过，这里有某种权衡。联合国作为政府间论坛的独特作用极其重要，必须全力加以保护。但是，今天的挑战要求联合国不仅只作为一个政府间论坛；联合国还必须同其他方面交往。而这样做可能会增加联合国会议室和议程的压力，而联合国的会议室和议程正日益拥挤不堪；这就要求比较有选择性的交往，而不是仅仅增加交往。 范式转变： 小组将背景分析归纳为四项主要原则——或者范式，在其基础上小组提出整套改革如下： · 成为外瞻性组织 。多边方式性质的变化意味着多种支持者，这就要求联合国更重视召集和促进，而不是“介入某事”，并将问题而不是机构放在中心位置。 · 包容多种支持者 。一个问题可能涉及许多行为者，需要建立新的伙伴关系处理全球性挑战。 · 将当地与全球连接起来 。联合国的议事领域和业务活动领域两者间存在鸿沟，在从发展到安全在内的所有方面，此种鸿沟妨碍了这两个领域的工作。必须使这两者间的双向联系更加密切，以便当地的业务工作真正有助于实现全球目标，同时全球性审议意见也反应当地现实。民间社会对这两个方向均至关重要。因此，国家一级应成为业务过程和议事过程交往的起点。 · 协助加强二十一世纪的民主 。联合国应接受更明确的角色，加强全球施政并处理它容易产生的民主缺失，强调参与性民主，并深化对全球公众的机构问责制。 在这些原则基础上提出下列改革领域。现在民间社会对于联合国极为重要，与之密切交往已经不是选择，而是势在必行。联合国还必须同其他各界交往，包括私营部门、议会和地方当局。如信息涉及所有行动者，而事实往往如此，则使用含义更广的“支持者”一词。拟议的改革有些是秘书长在自己的职权范围内可采取的措施，有些则需要政府间核准。 联合国的召集作用：推动多方支持进程 联合国的召集力和道义权威使之有能力，使经常发生冲突的各方走到一起，解决全球问题。当今，非国家行动者在性别、气候变化、债务、地雷和艾滋病等方面往往是主角。第一步通常是建立（政府和其他特别关注者）全球政策网络，促进全球辩论和（或）开展各种试点活动，直接同问题展开斗争。在这些创新方面，联合国至今发挥的作用比较薄弱。这一模式显然正在成为多边主义的一个重要方面，因此，联合国必须学习各种技能，更加积极主动，把与全球事务相关的所有支持者聚集在一起，推动适当的网络，实现有效成果。这就需要在全球施政方面进行创新，根据正在实施的任务开办各种论坛。大会应当在工作中更为经常地吸纳民间社会组织，因为将这些组织对政府间进程的参与仅仅局限于经济及社会理事会已经没有任何意义。大型全球会议如审慎地举行，对于建立全球规范仍可发挥重要作用。规模较小的公开听证会可以使方方面面的相关支持者参与，这对于审查商定的全球目标所获进展来说，是更为适当的工具。 对伙伴关系作出更多的投入 小组对多个利益相关者伙伴关系在解决业务和政策的各种挑战方面所能发挥的作用予以充分肯定。这并不是新的发明；今天的全球重要进展大多要归功于伙伴关系，而这种关系的深度和广度都在不断扩大。尽管这并非灵丹妙药，但是，联合国仍应全面地增加投入，凡是需要多方行动者的能力的地方，都应当将之聚集在一起，并予以孵化，使这些能力转化为实实在在的事业。必须将这些能力视为“实现全球目标的伙伴关系”，而不是“联合国伙伴关系”，这些能力要下放到相关国家和技术部门，以需要为动力，而不是为投资机遇所驱动。为推动这一目标，就必须在国家和全球一级进行创新，提供资源。 重点放在国家一级 应当优先在国家一级进行参与。这可以增强民间社会组织和其他方面对国家战略的贡献，促进实现千年发展目标和联合国其他目标，并为北方与南方民间社会组织之间的协作搭建舞台。这将强化业务活动，使之适应地方需求，改进基层现实状况，为本组织制定规范进程提供信息。对于这种做法理论上已经予以强调，但现实中往往有很大差异。联合国发展集团各机构可能会让民间社会组织参与实施，但在战略规划阶段却缺乏参与，而且在信息交流方面也很薄弱，妨碍结成强大的伙伴关系。小组的各项提议要求加强驻地协调员和其他联合国工作人员的能力，最大限度地发掘结成伙伴关系的各种机遇，更好地优先处理同所有支持者的关系。这对于世界上的穷人十分重要，对于联合国的信誉也十分重要，因为联合国的信誉在于展示在实现千年发展目标方面所获进展。 加强安全理事会 安全理事会近来扩大了同民间社会的对话，收益匪浅。当今各种冲突的性质决定了对这些冲突的社会根源及后果必须予以了解。许多交互作用重点都放在国际非政府组织上。安全理事会成员应当在秘书处的支助下加深这一对话，强调遭受冲突的国家的参与，并在安全理事会外地特派团中包括此种对话。联合国可在安理会授权任务结束后派出调查委员会，总结民间社会组织的经验，通过这种方法可以学到很多东西。 与民选代表交往 在联合国内同议员、国家议会和地方当局开展更有计划的交往，可以加强全球施政，解决政府间事务中存在的不民主现象，巩固代议制民主，使联合国和全球舆论更好地连接在一起。小组的建议旨在鼓励国家议会更加关注联合国事务，使那些前来参加联合国活动的议会成员更多地适当参与，并使国家议会更为直接地参与国际审议进程，特别是尝试在全球创建议会遴选委员会。 今天，权力下放和全球化一样，正在强有力地席卷政治领域，在这样一个时代，对于联合国来说同样重要的是必须寻求更为深刻和更为系统的途径，同民选代表和地方当局进行交往。这些代表和当局及其国际网络正在发挥越来越大的作用，帮助联合国查明本地优先事项，实施解决办法，并同公民建立更为密切的联系。秘书处应当同这一支持者群体增加交往，联合国也可以推动权力下放机制，推动有关地方自治原则的讨论。 解决核证和准入问题 小组强调针对具体需求的新的论坛，尽管如此，传统的交往做法——如认可民间社会组织参与联合国各种论坛的特定权利—— 依然重要。但是在今天，这种进程过于政治化，费用昂贵，而且可能会成为一种障碍，对于发展中国家的民间社会组织来说，尤为如此，因此，拟议了各种重大改革，重点强调技术优势。小组提议，将联合国现有的所有核证程序纳入一个由大会领导的单一机制（如果商定扩大民间社会对这一论坛的参与的话）。小组还提议为各项申请建立一个更为彻底的秘书处初始审查制度，使政府间审查制度居于次要地位，因为政府间审查制度将核证程序过于政治化。会员国将保留最终决定权，决定哪些申请者将获得认可，并界定评估申请者的标准。秘书处可以吸收整个联合国系统（也许联合国系统之外）不断增长的有关民间社会组织的现有知识，这样，秘书处就可以很好地就哪些申请者符合此类标准，哪些申请者不符合标准提供咨询。小组建议缩短对申请的政府间讨论时间，这样，大会的一个现有委员会（也许是总务委员会）就可以在开展正常业务工作的同时担负起这一角色，只在某些会员国不赞同提议的时候才对申请进行讨论。 应将核证视为一种合作协定，既有权利，也有责任；因此建议采取措施，帮助提高民间社会所作贡献的质量，通过鼓励民间社会网络内部的自我管理和自我组织程序，来实现这一目标。 确定各项提议对工作人员、资源和管理的意义 小组提出了在技术组合、财政资源、培训、管理以及改变联合国体制文化等方面的需求，以实现小组拟议的改革。小组特别建议在秘书长办公厅增设一个高级别职位，帮助领导和管理改革进程，也许可以对对话前线的一些部门、发展伙伴关系以及同各种支持者交往等方面的工作，担负起部门管理职责。应当特别注重为北方和南方的民间社会相互协作搭建舞台，为此，小组提议设立一个特别基金，以增强南方民间社会参与联合国审议进程、各项业务和伙伴关系的能力。 通盘战略在资源方面会有相当大的需求，不过少于联合国业务预算的 1 ％，其中大部分将出自小组列明的潜在节余款项和捐助者的捐赠。 发挥全球领导作用 联合国应当发挥其道义方面的主导作用，鼓励以协调一致的方式对待民间社会，鼓励各国政府为民间社会提供更为有利、相互合作的环境，并针对全球施政改革展开讨论，包括由民间社会发挥更为深远的作用。这就突出了支持者参与、伙伴关系、透明度及融入等原则，其中特别注重那些通常代表权不足的人们。 多边主义的未来 多边主义面临许多威胁和挑战；它必须处理新的全球优先事项，同时也要面对权力和资源的流失。小组申明多边主义的重要意义，也能为作出这一贡献感到高兴，因为民间社会可以帮助联合国应付这些威胁。小组还意识到在其他主题方面有各种不同的委员会和小组，因此，愿意在结束时向所有这些委员会和小组发出一些它认为有意义的信息。 小组同全球会议有一些共同特点——尽管在规模上要小一些。小组只要得到公众的尊重，就可以发挥有益的作用。这取决于小组的包容性、其提议的现实性和勇气，并取决于其提议在多大程度上能够付诸实施。 我们的起始模式也适用于其他小组，也是联合国继续保持其存在意义的基础： (a) 多边主义现在已经不仅仅涉及各国政府，而是具有多个层面，涉及到许多支持者；联合国必须开发各种新技能，用于这种新的工作方式； (b) 联合国必须成为外向型组织或网络，培养获得坚实成果所需的各种关系，不让其各种传统的常规程序成为绊脚石； (c) 联合国必须在各级宣传普遍原则、融入、参与和问责制，以此加强全球施政； (d) 联合国必须更有系统地同世界公众舆论交往，以便提高敏感度，帮助疏导公众态度，并加强对多边主义的支持。 | ||||||||||
