报告全文-第三章

三. 联合国迅速有效部署行动的能力

84. 许多观察者询问为何联合国在安全理事会通过决议后要花相当长的时间才能全面部署行动。这其中有若干原因。联合国既没有常备军和执行外地行动的常备警察部队,也没有特派团领导人的预备骨干：只有在迫切需要时才物色秘书长特别代表和特派团团长、部队指挥官、警务专员、行政主任及其他领导成员。目前实行的联合国待命安排制度（待命制度）是供可能由各国政府提供军事人员、警察和文职人员的制度,它还未成为资源的可靠来源。1990年代中期的大型特派团使用之后转送到意大利布林迪西联合国后勤基地的主要设备储存因当前特派团数量激增而取用渐空,目前尚无预算以供迅速补充。维和采购程序也许不足以既顾及成本效益和财务责任,又能满足和平行动压倒一切的需要,即保证特派团及时做出反应并确保其信用。人们很早就认识到,有必要在征聘实务领域和支助领域的文职人员方面实行待命安排,但这一安排尚未得到执行。最后,不管看上去和平行动多有可能获得通过,秘书长多半无权在安全理事会通过决议设立特派团之前获得、聘用并预先部署所需货物和人员,以便迅速部署和平行动。

85. 简言之,要使联合国快速得到并部署所需人力和物质资源,以便今后开展任何复杂和平行动,目前几乎不具备任何基本条件。

A．界定“迅速和有效部署”的涵义

86. 安全理事会的会议记录、维持和平行动特别委员会的报告、外地特派团、秘书处和会员国向本小组提供的资料一致认为,联合国有必要显著加强迅速和有效部署新的外地行动的能力。为加强这些能力,联合国必须首先商定有关的基本参数,界定“迅速”和“有效”的涵义。

87. 对于建立稳定和平并树立维持和平人员的信用而言,停火或和平协定签署后的头六至十二个星期通常是最为至关重要的时期。在这段时期丧失的信用和政治势头多半难以重新获得。因此,应相应专门制订出相配的部署时间表。然而,如果军事人员、民警和文职人员得不到执行任务的装备,那么即使迅速部署这些人员也无助于巩固脆弱的和平并树立行动的信用。特派团要行之有效,其人员就需要得到物资（装备和后勤支助）、经费（采购货物和服务的现金）、情报资源（培训和情况介绍）和行动战略,而且对于部署到情况不明局势中的行动,还需要有一个军事和政治“重心”,足以使其能够预见并克服一方或多方产生反悔、不愿推进和平进程的情况。

88. 由于每个冲突后环境均有独特的政治－军事状况,迅速有效部署的时间表自然会有所不同。然而,要提高联合国迅速部署的能力,首先必须商定联合国应努力实现的一个标准。目前尚没有这种标准。因此,小组提议,联合国应建立行动能力,以便在安全理事会决议通过之后30天和90天之内,分别全面部署“传统”的维和行动和复杂的维和行动。对后者而言,特派团总部应在十五天之内完全设立并运作。

89. 为赶上这些时限,秘书处将需要满足一个或数个下列条件：(a)常备的军事人员、民警和文职专家、物资和经费；(b)极为可靠的待命能力,接到通知即可征召；或(c)足够的筹备时间来获得这些资源,这将需要有能力提前几个月为可能的新特派团预测开支、为之筹划并开始支用。小组许多建议的目的在于加强秘书处的分析能力,并与特派团筹划程序相协调,帮助联合国更妥善地筹备可能的新行动。然而,战争的爆发与和平的缔结并不总是老早就能预测。实际上,过去的经验表明,情况经常并非如此。因此,秘书处必须能够通过建立新的常备能力并加强现有的待命能力,保持某种一般水平的准备状态,为不时之需做好准备。

90. 许多会员国反对建立一支联合国常备军或警察部队,不愿意做出可靠的待命安排,告诫不应为建立装备储备引起财务支出,或者劝阻秘书处在秘书长因发生危机而获得明确的立法授权之前为可能的行动着手筹划。在这种情况下,联合国无法在所建议的时间表内“迅速而有效地”部署行动。以下的分析指出,这些情况至少有一些必须改变,才能使迅速有效地部署行动成为可能。

91. 关于决定部署时间表的重要建议摘要: 联合国应将“迅速而有效部署的能力”从行动角度界定为能够分别在安全理事会决议通过后30天和90天之内,完全部署传统的维和行动和复杂的维和行动。

B．特派团的有效领导

92. 特派团如有生气蓬勃的有效、灵活的领导,就会富有凝聚力,即便在不利的情况下仍然士气高涨、卓有成效；否则特派团就难以保持上述任何优势。换言之,特派团领导人的性格和能力能够深刻影响整个特派团的状态。

93. 鉴于特派团领导所起的这一关键作用,联合国目前的征聘、遴选、培训和支助其特派团领导的方法很有改进的余地。可能的候选人名单被非正式保存。可能要等到临近安全理事会通过决议设立新的特派团甚至在通过有关决议之后方可选定秘书长代表或秘书长特别代表、特派团团长、部队指挥官、民警专员及其各自的副手。他们与实务和行政部门的其他负责人也许要到与总部官员举行几天介绍性会议后到了特派任务地区才能见面。他们将得到一般性的职权范围,其中规定其总的作用和职责,但是很少有人能在离开总部时就得到具体的特派团政策或行动指南。至少在开始时,他们将自行决定如何执行安全理事会的任务规定,及如何处理执行任务规定时面临的潜在挑战。他们必须制订任务规定的执行战略,同时努力建立特派团的政治/军事重心并维持可能是十分脆弱的和平进程。

94. 对遴选人员的政治动作进行详细分析,会使该程序更容易为人所理解。对一个新特派团的政治敏感性可能使秘书长无法在设立特派团之前老早就物色到可能的候选人。秘书长在选定秘书长特别代表、秘书长代表或特派团其他负责人时,必须考虑安全理事会成员、该区域内各国及当地各方的意见。秘书长代表/秘书长特别代表需要获得所有各方的信任才能有效工作。特派团领导的地域分布均衡的需要可能影响对一名或多名秘书长副特别代表的选择。部队指挥官、警务专员及其副手的国籍要反映军事和警察部门人员的组成,而且还要考虑到当地各方的政治敏感性。

95. 尽管政治和地域分布的考虑是合理的,但本小组认为,在选定特派团领导时,也必须给予管理能力和经验至少同等的优先地位。基于小组一些成员领导外地行动的个人经验,小组同意有必要尽早将特派团的领导层召集起来,以便他们为制订特派团的行动概念、其支助计划、预算和人员配置的安排做出共同努力。

96. 小组建议,为便利尽早选定人员,秘书长应根据各会员国提供的资料,有系统地编制一份综合名单,列出秘书长特别代表、部队指挥官、民警局长及其副手以及特派团其他实务部门负责人的可能人选。该名单要有广泛的地域分布,而且男女比例要公平。这种数据库将便利尽早找到并选定领导小组。

97. 秘书处应向特派团领导提供战略指南和计划,以预见并克服对执行任务规定的挑战,并应尽可能与特派团领导共同制订这种指南和计划。秘书处应将这种做法作为标准做法。特派团领导还应广泛咨询联合国驻地小组和在特派任务地区工作的各非政府组织的意见,以扩大并加深对当地的了解,这对执行从战争向和平过渡的综合战略至关重要。国家小组的驻地协调员应更频繁地参与特派团的正式筹划程序。

98. 小组认为,特派团的高级管理小组中应总是至少有一名成员具备联合国的相关经验,最好既有在外地特派团又有在总部工作的经验。这名成员将便利管理小组中来自联合国系统之外的成员的工作,缩短他们熟悉联合国各种规章、政策和工作方法所需的时间,并回答部署前培训所无法预见的各种问题。

99. 小组注意到以前曾有先例,将在一国从事发展工作和人道主义援助的联合国各机构、基金和规划署的驻地协调员/人道主义协调员任命为复杂和平行动的秘书长特别代表的副手。小组认为,该做法应尽可能加以推广。

100. 相反,联合国各机构、基金和规划署的外地代表必须便利秘书长特别代表（或秘书长代表）作为联合国在有关国家所有活动的协调员而开展的工作。在许多情况下,履行该职责的努力因官僚主义对协调的过分抵制而受到损害。这种倾向不符合秘书长一向大加鼓励的联合国大家庭的概念。

101. 关于特派团领导的重要建议摘要:

(a) 秘书长应按照公平的地域分布和男女比例以及会员国提供的资料,着手编制一份综合名单,列出秘书长代表或特别代表、部队指挥官、民警专员及其副手以及实务和行政部门的其他负责人的可能人选,以此作为第一步,将选定特派团领导的方法系统化。

(b) 特派团的整个领导层应尽早选定并召集到总部,以便参与特派团筹划程序的关键方面,听取特派任务地区的情况介绍,并与其在特派团领导层的同事见面和共事。

C. 军事人员

102. 联合国在1990年代中期创立了待命制度,以便提高其快速部署能力,使之能够应付在开展新一代错综复杂的维和行动方面始料不及的暴增局面。待命制度是一个数据库,储存着各国政府指出从理论上讲,在接到通知之后7天、15天、30天、60天或90天内可以调派到联合国维和行动的军事人员、民警、民有资源和专门知识等资料。目前,数据库存有87个会员国的147 900名人员：军事战斗单位,85 000名；军事支援小单位,56 700人；军事观察员,1 600名；民警,2 150名；其他文职专家,2 450名。87个参与国中,有31个与联合国签署了谅解备忘录,列举了它们为使有关人员做好准备应承担的种种职责,同一备忘录可也明文规定它们的承诺是有条件的。谅解备忘录从本质上确认,各国接到秘书长为维和行动提供上述资源的请求时,保留其“一口回绝”的主权权利。

103. 虽然没有有关回应的详细统计资料,许多会员国都“拒绝”调遣建制军事部队参与联合国领导的维和行动,次数远远多于它们“答应”的次数。在本组织创立后的头50年里,参与联合国维和行动的部队大多来自发达国家,但近几年来一改此一长期传统,截至2000年6月底,联合国维和行动部署的建制军事部队,有77％的军事人员是由发展中国家派遣的。

104. 安全理事会五个常任理事国目前派遣参加联合国所领导维和行动的部队要比以往少得多,但其中有四个常任理事国曾派遣相当庞大的部队参加以北约为首在波斯尼亚和科索沃的军事行动,它为联合国行动波黑特派团和科索沃特派团正常开展工作提供一个安全的环境。联合王国还在危机的关键时刻派遣军队前往塞拉利昂（不受联合国的作战控制）,起到了稳定局势的宝贵作用,但是目前没有一个发达国家从安全角度考虑,派遣军队参加联合国领导的最困难的维和行动,即在塞拉利昂的维和行动（联塞特派团）和刚果民主共和国维和行动(联刚特派团)。

105. 维和人员在摩加迪沙和基加利惨遭杀害,在塞拉利昂被扣为人质,给人们留下了不良的印象；因此不难理解,各会员国要使本国立法机关和公众相信,它们应当支持派遣军队参加联合国所领导,尤其是在非洲开展的维和行动,确实有种种困难。而且发达国家往往看到对攸关的国家战略利益视而不见。各国军队日益裁减,欧洲区域维和行动日盛,使得发达国家备用的一批训练有素、装备精良的军事特遣队中可为联合国所领导行动服务的部队进一步锐减。

106. 因此联合国目前面临非常严重的困境。诸如联塞特派团之类特派团,它所得到的部队如果同作为驻科部队一部分、目前在科索沃维持和平的军队一样强大,大概就不会遭遇今年春季的种种困难。本小组深信,北约军事规划人员不会同意单单把原先核准派遣的6 000名部队部署到塞拉利昂。鉴于目前的趋势,近期内要在非洲部署驻科部队式的行动,可能性似乎微乎其微。即使联合国试图部署一支驻科部队式的军队,由于目前的待命安排部队与装备从何而来也很难说。

107. 不少发展中国家确实对派遣维和部队的请求作出了回应。这些军队遵照才分高的专业标准,恪守大会所通过要求各国特遣队自行携带维持其作业所需的几乎全部装备与给养的特遣队所属装备新程序（“湿租赁”协定）,表现优异,尽心尽力。联合国承诺利用部队派遣国的装备一定向其偿还费用,并为特遣队所属装备新程序未列入的那些服务与支助提供经费。反过来,部队派遣国承诺奉行它们所签署的特遣队所属装备谅解备忘录。

108. 但是秘书长发现自己处于难以维持的境地。他接到了安全理事会的一份决议,明文规定部队人数,但又不知道他是否会得到可部署到现场的部队。最后终于抵达战区的部队仍可能装备不足：有些国家没有给士兵配备枪支,或配备了枪支而没有头盔,或配备了头盔而没有防弹片茄克,没有建制运输能力（卡车或部队运输车辆）。部队未接受维和行动的训练,而且不管怎么说,参加行动的各特遣队以前不可能在一起训练或工作过。有些单位可能没有会讲特派团所用语言的人。纵使语言不成问题,它们也可能缺乏共同的作业程序,对命令和指挥的要点,对特派团的接战规各有不同的解释,而且对特派团使用武力的要求也可能有不同的期待。

109. 再也不能这样下去了。不能履行其谅解备忘录条款的部队派遣国应当向联合国言明,因而也不应部署部队。为此,秘书长应当得到必要的资源与支助,以便在部署之前评价可能派遣部队国家的准备程度,确认将能履行谅解备忘录的各项规定。

110. 改善现状可采取的另一措施是,按安全理事会的授权,让秘书长能够迅速召集军事规划人员、参谋人员和其他军事技术专家,先前曾在联合国特派团工作过的更佳,与总部的特派团规划人员联络,然后与一名维和部骨干一起派往现场,协助建立特派团的军事指挥部。利用现行的待命安排制度,拟订一份“待征召名单”,列明在公平地域分配的范围内,经会员国提名,由联合国维和部仔细审查和认可的这类人员,以达到上述目的,也可以在危机之时增援现有特派团。这份待征召名单指定大约100名军官,有少校至上校军衔,一接到紧急征召,作一些适当调整后,即可担任联合国军事观察员。

111. 选入“待征召名单”的人员,在体格和行政两方面都要符合部署到世界各地的要求；而且还要参加先期训练,承诺在至多两年内一接到通知后7天内即可立即赴任。每3个月,待征召名单会更新一次,按会员国的提名换上10至15名新人,在最初3个月内接受训练。由于持续每3个月更新一次,所以“待征召名单”将会有大约五到七个一接通知即可部署的小队。初期集训包括一开始进行的资格预审与教育阶段（在联合国系统进行短短一周的课堂和见习指导）,接着是专业发展实习阶段（作为一个军事观察员小组,部署参与联合国现行维和行动,为期10周）。最初3个月集训期结束以后,参训个人就要返回本国,取得待征召地位。

112. 经安全理事会授权,可以征召一个以上上述小队立即执行任务。必要的话,他们可以来联合国总部再次听取复习概况介绍和具体任务指导,与负责这一行动的特派团综合工作队（见下面第198-217段）的规划人员交流切磋,然后派往现场。各小队的任务就是把特派团综合工作队制订的对任务的广泛战略设想,化为具体的作业和战术计划,并开展直接的协调与联络工作,以迎接特遣部队的部署。先遣队一旦部署,就要工作下去,直到部署特遣队来接替（通常为2至3个月,但可以酌情延长,最长不超过6个月）。

113. 小队初期训练的经费由小队所属的现有特派团的预算筹供,待征召人员部署的经费由预期维和特派团预算筹供。这些人员等待征召的地位待在其本国之时,联合国不负担任何费用,因为他们将在本国军队中履行正常的职务。本小组建议秘书长向会员国概要介绍这项建议,连同执行细则,以便在现行待命安排制度参数范围内立即执行。

114. 然而这种应急军事外勤规划和联络人员能力还不足以确保部队的协调一致。我们认为,要成为一支协调一致的部队,各特遣部队本身至少应按共同的标准装备和接受训练,再由各特遣队指挥层级的共同规划予以补充。最理想的是,他们能有机会进行联合野战演习训练。

115. 如果联合国的军事计划人员评定,在执行一项行动任务时,需要一个旅（约5 000人）才足以有效地阻止或应付暴力挑战,那么联合国行动的军事部门就应当编制一个旅予以部署,而不应由一些彼此互不熟悉对方原则、领导和行动惯例的营混合编成。这个旅的人员应来自如上所述在制订共同训练与装备标准、共同原则、共同的部队行动指挥安排方面一直协力合作的一组国家。最理想的当然就是,联合国待命安排制度应有几支旅级统一指挥部队,外加必要的支援部队,如需开展传统的维和行动,则可以在30天内全面部署,如需开展复杂的行动,则可以在90天内全面部署。

116. 为此,联合国应当制订部队参加联合国维和行动所需满足的最低训练、装备及其它标准。会员国若有财力,可以结成合作伙伴,在联合国待命安排制度下,向较不发达的部队派遣国提供财政、装备、训练或其它援助,使它们能够达到并维持上述最低标准,目的是让如此组建的每一个旅都有比较高的素质,都能够召集有效的业务支助。这样的编队一直是一组创建常设高度戒备旅的国家的目标,这些国家已经在指挥一级建立了日常一起工作的规划单位。不过,目的不是要以这种拟议安排为手段,解除某些国家积极参与联合国维和行动的责任,或者阻止较小的国家参与这种行动。

117. 关于军事人员的重要建议摘要：

(a) 应当酌情鼓励各会员国彼此合作,在联合国待命安排制度（待命制度）的范围内,组成几支旅级统一指挥部队,外加必要的支援部队,随时准备在安全理事会通过决议,设立传统维和行动的30天内,或设立复杂维和行动的90天内进行有效部署；

(b) 应当授权秘书长,一旦看来可能达成停火协议或协定,设想联合国发挥执行作用,就正式征求参加待命制度的会员国的意见,问它们是否愿意派遣部队参加可能开展的行动；

(d) 小组建议,在待命制度中拟订一个大约包括100名军官的循环“待征召名单”,以备在接到通知7天内,用接受过为新的维和行动建立特派团总部训练的小队,扩充维和部核心规划人员。

D. 民警

118. 就参与联合国维持和平行动的国际人员人数而言,民警仅次于军队。在处理国内冲突的行动方面,可能仍非常需要民警来协助一个饱受战祸蹂躏社会恢复各种条件以促进社会、经济和政治稳定。由民警监测和培训的地方警察部队公平和公正对于维持一个安全和稳定的环境极为重要,并且当恐吓和犯罪网络继续妨碍政治和经济方面的进展时,地方警察部队发挥功效是不可或缺的。

119. 因此,小组（见上文第39、40和47（b）段）极力主张在利用民警从事联合国和平行动方面作出原则性的改变,除了传统的咨询、培训和监测任务之外,主要集中注意地方警察部队的改革和重组。在各会员国为满足目前的需求都已面临种种困难时,上述改变将需要它们向联合国提供更加有素和专业的警务专家。截至2000年8月1日为止,为联合国各项行动核准的8 641个警察员额仍有25％的空缺。

120. 虽然各会员国派遣军事单位参与联合国和平行动可能会面临种种国内政治困难,但各国政府为和平行动提供民警所面临的政治牵制则比较少。不过,各会员国在这方面仍有一些实际困难,因为各国的警察力量的规模和结构往往只适合本国需求。

121. 在这种情况下,为特派团服务选定警察和相关的司法专家,让其离职再加以训练的过程通常相当耗时,使联合国无法迅速有效地部署特派团的民警部门。况且,特派团的警察部门可能由从多至40个国家抽调来的警察组成,他们彼此从未见过,几乎没有任何联合国工作经验,相关的训练或针对特派团任务的简报并且他们维持治安的做法和原则也可能大不相同,此外,民警通常在六个月至一年之后即调离行动。所有这些因素都使各特派团的民警专员很难将这一批散乱的员警转变成团结有效的力量。

122. 因此,小组吁请各会员国在联合国待命安排制度范围内,设立一批国家服勤警察备选人员（如有必要,可由符合专业和体格要求的最近退休警察予以支援）,这些警察符合行政和体格要求,随时备供联合国和平行动部署。这批备选人员的规模自然随每个国家的大小和实力而各不相同。维和部民警股应通过确定所需的专长和专门知识并公布关于专业标准的共同准则,协助各会员国决定这批备选警察的选择标准和训练需求。一些部署于联合国特派团,民警应至少服务一年,以确保最低限度的连续性。

123. 小组认为,如果警察派遣国开展联合培训操练,则可进一步促进警察部门的团结,因此建议各会员国斟酌建立新的区域性训练伙伴关系并加强目前的伙伴关系。根据联合国颁布的准则、标准作业程序和业绩标准,小组也吁请能够提供援助的各会员国向较小的警察派遣国提供援助（训练和设备）,以维持必要程度的待命状态。

124. 小组也建议各会员国在其政府结构中指定单一的联络点,负责协调和管理向联合国和平行动提供警务人员的工作。

125. 小组认为,秘书长应当能够在很短时间内集合高级民警规划人员和技术专家,最好预先具备联合国特派团经验,同总部的特派团规划人员联络,然后调至外地,按照安全理事会所核准的方式,协助设立特派团的民警总部,采取类似军事总部待征召名单和程序的待命安排。一旦被征召,待征召名单上人员将同联合国行动中其他民警享有相同的合同和法律地位。“待征召名单”人员的训练和部署安排也可同与其对应的军事人员相同。此外,在开始一项新的行动时,军方和个别名单上民警间的联合训练和规划将进一步促进特派团各部门间的团结与合作。

126. 关于民警人员的重要建议摘要：

(a) 鼓励各会员国在联合国待命安排制度范围内,各自设立国家民警备选人员库,一接通知即随时备供联合国和平行动调度；

(b) 鼓励各会员国为各自国家备选人员库内的民警,建立区域性训练伙伴关系,以便根据联合国将颁布的准则、标准作业程序和业绩标准提高待命状态的共同水平；

(d) 小组建议在待命制度内编制一份包括约100名警察和有关专家的循环“待征召名单”,在接到通知七天后即可提供经过训练的工作队,以创设新的维持和平行动的民警部门、训练即将到来的人员和及早促使该部门更为团结一致；

(e) 小组建议为司法、刑事、人权和其他相关专家作出类似上面建议（a）、(b)和(c)的安排。他们将同专家民警组成综合“法治”工作队。

E. 文职专家

127. 迄今为止,秘书处一直未能适时地物色、征聘和部署足够的适当合格文职人员来从事实务和支助职务。目前,在六个月至一年前成立,仍急需必要专家的各特派团中,实务领域约有50％的外地员额和行政和后勤领域多达40％的员额仍然出缺。有些已部署的人员发现他们的职位与其过去的经验不符合,例如在联合国东帝汶过渡行政当局（东帝汶过渡当局）和科索沃特派团的民政管理部门。此外,征聘率几乎与离职率相当,因为特派团人员对其所处工作条件感到厌倦,包括对工作人员不足这一现象本身的不满。出缺率和更替率偏高预示开展和维持下一个复杂的维持和平行动的前景颇不乐观,并妨碍目前各特派团的充分部署。这些问题还由于一些因素而益形严重。

1. 缺乏待命系统以回应突然或暴增的需求

128. 向新一代维持和平行动指派的每一项新的复杂任务都引起联合国系统无法一接通知即可满足的需求。这种现象最初是在1990年代初期出现,当时为执行和平协定创建了下列行动：柬埔寨过渡时期联合国权力机构、联合国萨尔瓦多观察团、联合国安哥拉核查团和联合国莫桑比克行动。联合国系统尽力设法在接到通知后立即征聘下列方面的专家：选举援助、经济重建和复兴、人权监测、无线电和电视制作、司法事务和机构建立。到九十年代中期,该系统已建立一批骨干人员,他们在这些领域内取得在职专门知识,这是该系统内前所未见的。不过,由于将在下面说明的一些理由,他们当中许多人已离开联合国系统。

129. 1999年秘书处再次意外接获任务,当时它必须为特派团配置人员,承担在东帝汶和科索沃的治理职责。秘书处内或联合国各机构、基金或规划署内很少有人具备管理市政府或国家部会所需的技术专门知识和经验。各会员国本身也无法立即填补所缺人员,因为它们也没有事先规划,在各本国机构内物色现成的合格人选。此外,人员不足的过渡行政特派团本身甚至花了些时间才能确定它们究竟需要什么。最后,有几个会员国主动提出人选（有些无需联合国支付费用）,以满足需求的一些重要要素。不过,秘书处并没有完全采用这些人选,部分是为了避免在特派团人员配置上发生一边倒的地域分配现象。个别会员国接管整个行政部门（部门责任）的想法也得到支持,但显然由于提出太迟,以致未能搞定细节。至少对提供具备专门知识的小型民政人员工作队而言,这个想法值得重新考虑。

130. 秘书处需要编制和维持一份文职人选名册,以便迅速回应、确保质量控制,甚至满足可预见的需求量。这一名册（与待命制度分开）应包括经积极物色（在个人基础上选出或是通过联合国大家庭成员、政府、政府间和非政府组织的夥伴关系和/或协助选出）,经事先审查、约谈、事先选定和体检合格的各种不同领域的个别人士的姓名以及向其提供一般适用于外地特派团服务的基本情况材料,并且这些人选已表明当他们接到通知立即可以报到。

131. 目前还没有这样的名册。因此,必须给各会员国、联合国各部门和机构以及各特派团本身打紧急电话,在最后一分钟确定适当人选,然后指望这些人选能够立即放下一切。通过这种办法,秘书处在去年勉力征聘和部署了至少1 500名新工作人员（其中不包括联合国系统内管理下调动的现有工作人员）,但质量控制有所减损。

132. 应按照上面提议的方式建立利用中央内联网编制的名册,由和平与安全执行委员会有关成员加以利用和维持。该名册应包括该委员会成员同意让他们离职以便为特派团服务的其本身工作人员的姓名。将需要增拨资源来维持这些名册,但可通过互联网自动提醒获选的外部人员刷新他们自己的档案,特别是关于是否可任职的信息,也应可从互联网取得联机简报和训练材料。根据秘书处为确保公平地域和性别分配将颁布的准则,应当授权外地特派团利用名册进行征聘。

2. 吸引和留住最佳外聘人员的困难

133. 虽然征聘制度一直采用个案处理办法,但联合国在整个1990年代勉力征聘到一些杰出和忠于职守的个人,从事外地任务。他们在柬埔寨管理投票,在索马里闪避子弹,及时撤离利比里亚,并来到前南斯拉夫接受炮火洗礼,这些都成为他们日常生活的一部分。然而联合国系统迄今尚未找出一种合同机制,适当地确认和酬谢他们的服务,为他们提供工作保障。虽然的确曾经明确告诉特派团征聘人员,不要对未来雇用抱有幻想,因为外聘人员是用来满足“临时”需求,这种服务条件不可能长期吸引和留住绩优工作者。一般而言,需要重新考虑历来对维持和平所持的一种流行看法：即视之为一种短暂的异常现象,而不是联合国的核心职责。

134. 因此,至少对一部分的最佳外聘人员应当在他们目前的限期合同之外,给予较长期的职业前途。并且应当积极征聘其中一些人来充任秘书处复杂紧急情况部门的职位,以增加总部具有外地经验的工作人员人数。人数有限的特派团征聘人员已经设法在总部得到工作,但显然属个别个案性质,而且非按照一种一致的透明战略得到的。

135. 目前正在拟定建议,处理这种情况,只要有可能,将使在外地服务四年的特派团征聘人员获得“继续任命”,不象目前的合同,这些任命将不限于特定的任务期限。这种倡议,如被采纳,将有助于解决那些于九十年代中期加入外地工作现在仍然留在系统内的工作人员的问题。不过,这些建议可能还不足以吸引新的征聘人员,他们通常一次只能接受六个月至一年的外派任务,而不一定知道一旦外派任务完成后他们是否还有职位。必须过着四年提心吊胆的日子,这种想法可能吓跑了了一些最佳人选,特别是那些有家有眷,又有很多其他就业机会（往往具有更具竞争性的服务条件）的人。因此,应当考虑对在和平行动中至少服务两年,表现优异的外聘人员,给予继续任命。

3. 担任中级和高级行政和支助职务的人员不足

136. 整个1990年代期间,联合国和平行动一直为主要行政领域（采购、财务、预算、人事）和后勤支助领域（合同管理人员、工程师、信息系统分析、后勤规划人员）的人员短缺现象所困扰。本组织的行政规则、条例和内部程序的独特和特定性质使未经充分训练的新聘人员无法在特派团开办阶段的不断变化情况下承担这些行政和后勤职务。虽在1995年开展了这些人员的特别培训方案,这些方案尚待制度化,因为最有经验的人,亦即未来的训练员放不下他们的专任职责。一般来说,当新的特派团急需配置工作人员时,首先搁置的项目就是培训和编制方便用户的准则文件。因此,1992年《外勤行政手册》的增订本仍然只是草稿。

4. 有害无益的外地部署

137. 熟悉各项规则、条例和程序的总部工作人员并不轻易地被部署到外地。行政和实务两个领域的工作人员都必须自愿申请到外地工作,而且必须经过其主管同意,让这些人离职。各部门的主管人员常常阻止、劝阻和/或拒绝让其工作成绩最好的人员调往外地工作,因为其本身办公室称职的人员短缺,主管担心临时替换的人员无法解决这种短缺问题。同时可能的志愿申请人失去兴趣的原因是还有,他们知道有些同事就是因为“没见到就没想到”而错过了升级。出于安全因素,外勤业务大多属于“不带家属的任务”,这也使自愿申请的人数减少。有一些比较侧重外地业务的联合国机构、基金和规划署（如难民专员办事处、世界粮食计划署（粮食计划署）、儿童基金会、联合国人口基金（人口基金）、开发计划署）确实拥有一些在维持和平业务方面可能很合格的候选人,但是也面临着资源短缺的牵制,而且一般都优先考虑其本身外地业务的工作人员配置需要。

138. 人力资源管理厅在一些部门间工作组的支持下建议了一系列循序渐进的改革,以处理其中的一些问题。改革需要在秘书处内部具有流动性,旨在通过考虑晋升时奖励外地出差服务经历,以鼓励总部与外地之间人员的轮调。改革力图缩短征聘过程中的耽搁,并且授予部门主管充分的征聘权力。小组认为,尽快批准这些倡议是至关重要的。

5. “外勤业务”类别的陈旧性

139. 外勤业务是联合国内部专门为维持和平行动服务制订的唯一类别（其服务条件与合同也相应地制订,而薪金和福利完全由特派团的预算来支付）。但是,这一类别现已没有多大价值,因为联合国组织没有拨出足够的资源用于外勤事务干事的职业发展。这一类别是1950年代设立的,以便特别为支助维持和平行动的军事特遣队提供具有高度机动性的一支技术专家骨干。随着维和行动性质的变化,要求外勤事务干事发挥的职能也有了变化。到1980年代末和1990年代初,有些人员最终逐级晋升,并在维持和平行动的行政与后勤方面担任了管理职务。

140. 现在,这批人中最有经验和最有经历的人数有限,部署在目前的维和特派团,而许多已到达或接近退休年龄。剩下的许多人缺乏有效经管复杂和平行动关键行政部门所需的管理技能或训练。其他一些人的技术知识已经过时。因此,外勤部门的人员组成已不再符合较新一代维持和平行动的所有或许多行政与后勤支助需要。因此,小组鼓励紧急修改外勤事务处的组成和设置的理由,以便更密切地配合现在和今后外地行动的需求,并特别重视关键行政与后勤方面的中层和高层管理人员。对这一类别人员进行的持续性工作人员发展与培训也应当作为高度优先来对待,并应当修订其服务条件,以便吸引并挽留最佳人选。

6. 和平行动缺乏员额配置通盘战略

141. 任何行动都没有一套保证文职人员适当组合的全面性工作员额配置战略。联合国系统内部有些人才必须挖掘利用,并通过对外征聘填补空缺,而两者之间还有各种各样的其他选择,例如使用联合国志愿人员、分包合同人员、商业性服务机构、以及在各国国内征聘的工作人员。联合国在过去十年已经利用了所有这些工作人员的来源,但所用的方法是个案考虑,而非依据一项全球性战略。需要这样一种战略来保证成本效用,并促进特派团的连贯性和工作人员的士气。

142. 这项员额配置战略应当优先处理维持和平行动中使用联合国志愿人员的问题。自1992年以来,已有4千多名联合国志愿人员在19个不同的和平行动中服务。仅在过去18个月内,就有大约1 500名联合国志愿人员被派往驻东帝汶、科索沃和塞拉利昂的新的特派团,在民政管理、选举事务、人权、行政与后勤支助方面起了作用。联合国志愿人员在其工作领域里历来证明是忠心耿耿而且十分称职的。立法机构已根据联合国志愿人员过去可资典范的工作表现而鼓励在维持和平行动多加利用此类人员,但是将联合国志愿人员当作廉价劳力使用就可能损害这一方案,并可能破坏特派团人员的积极性。与许多联合国志愿人员并肩工作的一些同事尽管职务相类似,但薪金是志愿人员的三至四倍。维和部目前正与联合国志愿人员方案商讨,准备缔结一项关于在维持和平行动中使用联合国志愿人员的全球性谅解备忘录。将这一项备忘录纳入更广泛的和平行动员额配置通盘战略是至关重要的。

143. 这项战略尤其还应当包括关于设立“文职人员待命安排制度”的详尽建议。该项制度应当包括编制一份经事先选定、通过体格检查、并取得其本单位承诺派遣的联合国系统内工作人员名单,以便能在接到通知后72小时内加入特派团的开办小组。应当把权力和职责授予联合国大家庭的各相关成员,让各种职业群组在其各自专业知识的范围内,主动与政府间组织和非政府组织结成合作伙伴关系,并签订谅解备忘录,以便提供人员,补充由联合国系统内部抽调组成的特派团开办小组。

144. 外地行政和后勤司（后勤司）只要有一点时间就自行采取行动,独力担负起制订全球员额配置战略及文职人员待命安排的责任,这事实本身就表明秘书处没有充分重视这一至关重要的问题。特派团由上而下的员额配置也许是特派团任务取得成功的最重要基石之一。因此,这一问题应得到秘书处高级管理人员最优先的关注。

145. 关于文职专家的重要建议摘要：

(a) 秘书处应当利用中央因特网/内联网编制一份事先选定,接到通知后即可调派到和平行动的文职候选人名册。应当授权各外地特派团利用这一名册,根据秘书处即将颁发的公平地域和性别分配指导方针从名册上征聘人选；

(b) 应当重新组成外勤业务类别人员,以反映所有和平行动经常面临的需求,特别是对行政与后勤方面中高级人员的需求；

(d) 维和部应当为和平行动制订一项员额配置通盘战略,其中除其他问题外,概要规定：联合国志愿人员的使用、接到通知后72小时内提供文职人员的待命安排,从而便利特派团的开办,以及如何在和平与安全执行委员会各成员之间分担执行这项战略的责任。

F. 新闻能力

146. 在特派任务地区建设有效的新闻和通讯能力是使联合国几乎所有和平行动开展业务的必要条件。有效的通讯有助于破除谣言,纠正误传,并取得当地居民的合作。它可以在与相互抗争的集团领袖打交道时提供讨价还价的手段,加强联合国人员的安全,并作为一种增加力量的工具。因此,每一项和平行动都必须特别是为特派团任务的关键方面制订发动新闻宣传的战略,而且这类战略以及为执行战略所需要的人员必须纳入第一批部署的人员,以便帮助开办新的特派团。

147. 外地特派团需要称职的发言人,发言人应当纳入高层管理小组,并每天向全世界反映该团的面貌。为有效开展工作,发言人必须具有新闻采访经验和本能,并了解特派团和联合国总部的运作方式。此人还必须得到秘书长特别代表的信任,并与特派团其他领导成员建立良好关系。因此,秘书处必须加紧努力罗致并挽留一批这种备选人员。

148. 联合国外勤业务还必须能够有效地与其本身的人员通话,使工作人员随时了解特派团的政策与事态发展,并且在各部门之间以及在由下到上和由上到下的指令发布各环节之间建立联系。新的信息技术为这种通讯提供了有效的工具,应当包括布林迪西联合国后勤基地所储存的开办装备包和设备储存内。

149. 应当按照特派团的任务、规模和需要,并为了传播和平行动的信息,建立有效的内部通讯联系之需要,增拨专用于新闻的资源和有关工作人员以及信息技术的资源,而这方面的资源现在很少超过特派团业务预算的百分之一。

150. 关于快速部署新闻能力的重要建议摘要：在特派团预算中应当增拨专用于新闻、有关工作人员和信息技术的资源,以便传播和平行动的信息,并建立有效的内部通讯联系。

G. 后勤支助、采购过程及开支的管理

151. 由于联合国设备储存用罄,甚至连系统合同的筹备时间都十分冗长,采购过程中的瓶颈,以及为在外地进行采购取得手头现金的时间被耽搁,进一步阻碍特派团的快速部署和有效运作,尽管该团已经达到了核准的工作人员数量。如果没有有效的后勤支助,特派团就无法有效开展工作。

152. 联合国为特派团的开办和全面部署需要而向外地特派团提供基本设备与商业服务所需的筹备时间受联合国采购程序的左右。这一程序又受到大会颁布的《财务条例和细则》以及秘书处对这些条例和细则（联合国术语称之为“政策与程序”）的解释的规范。这些条例、细则、政策与程序转化成总部在向外地特派团提供设备与服务时所必须遵循的大致八个步骤：

1. 确定需求,提出请购单；

2. 证明有采购物品的资金可用；

3. 发布招标书或报价征求书；

4. 评价投标；

5. 向总部合同委员会提案；

6. 发放合同并发出生产的定单；

7. 等待物品的生产；

8. 向工作团运交物品。

153. 多数政府组织和商业公司也遵循类似的程序,但并非都象向联合国那样耗时冗长。例如,按联合国的这整个程序,采购办公室家具需要长达24个星期,发电机需要17至21个星期,预制营房需要23至27个星期,重型车辆需要27个星期；而通讯设备需要17至21个星期。当然,如果大多数采购仅能在和平行动设立之后才开始,那么这样的筹备时间就无法使特派团在规定时限内全面部署。

154. 联合国是于1990年代中期维持和平行动高潮阶段开始创设“开办装备包”概念,以便部分地解决这一问题。开办装备包含设立并在部署后最初100天内维持100人的特派团和总部的基本设备需要,所需物品已事先购置,包装妥善,在布林迪西随时准备部署到实地。然后把装备包所部署特派团的摊款用于设置新的开办装备包,特派团结束之后,可再用和耐用设备就送回布林迪西,成为开办装备包以外的设备储存。

155. 但是,由于轻型车辆和其他物品在战后环境经历磨损,有时候可能使运送和维修费用比转售该项物品或拆除使用零件,然后购买全新物品更为昂贵。因此,联合国逐渐趋向于更经常地就地拍卖这些物品,尽管秘书处未获授权使用此一程序所得资金购买新设备,而是必须把资金退还会员国。应当考虑帮助秘书处使用通过这些方式所取得的资金来购买在布林迪西储备的新设备。此外,还应当在联合国驻地协调员的协商之下考虑普通授权各外地特派团至少将此类设备的某个百分比捐赠给当地声誉较好的非政府组织,作为援助新生公民社会发展的一种方式。

156. 无论如何,这些开办装备包和设备的储备看来已大大便利了1990年代中期和末期较小型和平行动的快速部署工作。不过,新特派团的设立和扩大现在速度已超过现有和平行动的关闭结束,以至于联合国后勤基地几乎已用罄特派团全面部署所需筹备期较长的物品。除非目前进行的一个大型和平行动今天结束,其设备全部完好地运回后勤基地,联合国手头将不会有在不久将来为支助部署大型特派团的开办和快速全面部署所需的设备。

157. 当然,联合国在后勤基地或其他地方能够和应当储备的设备数量是有限度的。储存的机械设备需要维修,而这是费用高昂的办法,如果处理不当,会使特派团接到长期等待但无法使用的设备。此外,国家一级的商业和公共部门已越来越趋向于“现用现到”的存货和/或“现用现到的交货”,因为让可能在相当一段时间内不会调用的设备占用资金,其机会成本高昂。而且,由于目前技术发展速度很快,有些物品,例如通讯设备和信息系统硬件在几个月内,更不用说几年内便过时了。

158. 因此,联合国在过去几年内也朝这一方向发展,并且订立了大约20项长期性的商业系统合同,以便为和平行动提供通用设备,特别是特派团开办和扩大所需设备。根据系统合同,联合国已能通过事先选定供应商并指示它们随时待命进行生产而大大缩短了筹备时间。但是,根据目前的系统合同,轻型车辆的生产需要14个星期,而送货另外需要4个星期。

159. 大会采取了一些步骤解决这一筹备时间问题。维持和平储备基金的设立,其全额核定资金将达1亿5千万美元,提供了一笔常备备用款项,可以迅速提取。秘书长可以征求行政和预算问题咨询委员会（行预咨委会）批准从基金提取高达5千万美元的款额,以便利新特派团的开办,或现有特派团事先未能预见的扩充。一旦特派团预算得到批准或者增加,该基金就从预算得到补充。超过5千万美元的承付要求,则需大会批准。

160. 在例外情况下,大会根据行预咨委会的意见,授权秘书长在提交需时数月才能编妥的必要详尽概算编列之前便先承付最多达2亿美元开支,用于帮助较大型特派团的开办（东帝汶过渡当局、科索沃特派团和联刚特派团）。这些都是令人欢迎的发展,并表明会员国支持加强联合国组织快速部署的能力。

161. 同时,所有这些发展都只是在通过了安全理事会决议,批准设置特派团或其先遣队之后才适用的。除非某些上述措施在斯望的特派团部署日期以前早已采用,或者稍作修改以便帮助和维持采购需要很长筹备时间的设备的最低储备,那么所建议快速和有效部署的目标就无法达成。

162. 因此,秘书处应当制定一项全球后勤支助战略,使之能够在所拟议的部署时间安排范围内快速有效地部署特派团。制定这一战略的依据应当是对应当储存的长筹备期物品的适当储存量和那些在考虑到必要时缩短交货时间所造成的费用之后仍认为最好通过长期合同购置的物品,进行成本效益分析,以便支持这种战略。和平与安全部门的实务单位将需要向后勤计划人员提供设置时间可能需要12至18个月的和平行动的估计数量与类型。秘书长应当定期向大会提交执行这项战略的详尽建议,供其审查和批准,这项战略将会引起相当多的经费问题。

163. 目前阶段,大会应当授权和批准一项一次性开支,以便在布林迪西设置三个新的开办装备包（使总数达到五套）,其后将由调用开办装备包的特派团的预算自动补充。

164. 应当授权秘书长在安全理事会通过一项决议,批准设立特派团以前,但经行预咨委会核准,从维持和平储备基金提取最多达5千万美元,以便在拟议的时间安排范围内便利快速有效地部署行动。基金应当自动由使用上述款项的特派团以其分摊会费来补充。如果秘书长认为由于非常迅速地陆续设立好几个特派团以致用尽了基金的资金,则应当请大会考虑扩大基金的规模。

165. 外地特派团常常在开办以后很久仍须等待好几个月才能收到所需的物品,特别是如果原先的规划假定不准确或者特派团的需要由于新发展有了变化,情况更是如此。即使这些物品可以在当地获得,但当地采购也受一些限制。首先,外地特派团的灵活性和权力有限,例如不能将某一预算项目下节余的资金转用于支付意外需求。第二,特派团一般仅受权在每次订购中采购最多20万美元的物资。超过这一数额的采购必须转送总部,按上述八个步骤决策程序进行。

166. 小组支持采取一些措施,减少总部对外地特派团的琐碎管理,并使各团能够有必要的权力和灵活性,维持该团的信用和效率,而同时又要它们对工作负责。但是,如果总部的参与能够实际增加价值,例如在长期合同方面的价值,总部就应保留采购方面的职责。

167. 采购司的统计数字表明,1999年总部为支助和平行动所提交采购价值20万至50万美元的货物与服务的184张定购订单,93％涉及飞机和运输服务,机动车辆和计算机,其采购或者是通过国际投标进行,或者目前列在系统合同内提供。只要系统合同能迅速执行,从而能及时提供货物和服务,总部参与这类工作看来是有理的。一般推测系统合同与国际投标使得大宗购买货物与服务可以比在当地采购更便宜,而且在许多情况下还涉及特派任务地区完全没有的货物与服务。

168. 但是,对于系统合同或者长期商业服务合同不包括、而且在当地能够很容易以较低价格购得的货物与服务,总部的参与能为采购程序增加多少实际价值就不完全清楚了。在这种情况下,授权外地采购这些物品,并通过审计机制监督采购程序及其财务管制,大有道理。因此,秘书处应当将外地的能力建设列为高度优先（例如,通过征聘和训练适当的外地人员,和编制方便用户的指导文件）,使之对于当地现有,而且系统合同或长期商业服务合同并不包括的货物与服务尽快承担更高层级的采购权力（依特派团的规模和需要,最多达1百万美元）。

169. 关于后勤支助与开支管理的重要建议摘要：

(a) 秘书处应当制订一项全球后勤支助战略,以便能在所建议的时间安排范围内,并根据维持和平行动部实务性办事处所制订的规划假定迅速有效地部署特派团；

(b) 大会应当授权和批准一笔一次性开支,以便在布林迪西至少维持5份特派团开办装备包,其中应包括能可迅速部署的通讯设备。这些开办装备包随后应当由高调用这些装备包的和平行动的摊款拨供资金进行例行补充；

(d) 秘书处应当审查整个采购政策与程序（酌情向大会建议对《财务条例和细则》的修正）,以便利特别是在所建议的时间安排范围内快速全面地部署和平行动；

(e) 秘书处应当审查指导外地特派团财务资源管理的政策与程序,以便使外地特派团在管理其预算时能更加灵活得多。

(f) 秘书处应当增加授权外地特派团采购的数额（按特派团的规模和需要,从20万美元至100万美元之巨）,以采购当地现有,而系统合同或长期商业服务合同又不包括的所有货物与服务。

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