儿童与武装冲突 秘书长的报告 一. 导言 1. 本报告是按照安全理事会第1261（1999）号决议第20段提交的,这项决议是保护受武装冲突影响的儿童事业中一个真正的里程碑。它的通过使保护受武装冲突影响的儿童作为理应列入安理会议程项目的问题终于获得充分的合法性。现在安全理事会已在几项决议和主席声明中明确地确认武装冲突对儿童造成的恶劣影响已对和平与安全产生影响。在第1261（1999）号决议之外,安全理事会第1265（1999）号和第1296（1999）号决议都是关于保护武装冲突中的平民的问题,也强调了儿童特别易受伤害的特点以及必须为保护儿童采取特殊措施。 2. 在近几年中自相残杀的冲突中,儿童日益成为暴力行为的对象,但又是施暴者。世界上2,100万难民中几乎有一半是儿童,据估计,还有1,300万儿童在自己国家境内流离失所。一般估计,被迫或被诱骗当儿童兵拿起武器的儿童人数为30万。每年有8 000至10 000儿童成为地雷受害者。2000年4月举行的世界教育论坛确认,过去十年中冲突的数目之多和范围之广对在2000年前为所有人提供教育这一目标构成主要障碍。教科文组织的数据表明,在1986至1996的这十年中,武装冲突使200万儿童丧生、600万儿童伤残、1,000多万儿童遭受心理创伤以及100多万儿童成为孤儿。 3. 除了这些冷酷的数字外,可以看到许多地方的少女被强奸（强奸已象子弹和大刀那样成为战争的武器）、还没有他们扛着的自动武器高的儿童兵以及儿童在极其困难的情况下与家人分离的惨痛画面。武装冲突还日益成为艾滋病毒/艾滋病的传病媒介,艾滋病毒/艾滋病紧随着武装部队以及在冲突地带传播。这些冲突依靠蓬勃的非法军火贸易和当地自然资源提供其给养,势将破坏培育和保护我们的青年人所需的公众价值观念及法律和社会结构。 4. 上述统计数字和画面都告诉我们同一件事：正如安全理事会和大会所确认的那样,武装冲突使儿童受到过分严重影响,我们应共同注意他们的需要。儿童正处于人生发展的关键阶段,战争对他们的影响更大于对成年人的影响。他们比成年人更需要和平时期的家庭、社会和法律提供的保护。战争很可能撕破这种保护层,对儿童的发展以及从而对子孙后代的和平与稳定产生不利影响。 5. 四年前Graca Machel根据过去非政府组织的研究和各种学术研究向大会提交了一份关于武装冲突对儿童影响问题的重要报告。一年后,我按照大会的决议任命奥拉拉·奥图纽为我的儿童和武装冲突问题特别代表。 二. 规范基础 6. 如果颇为可观的各种旨在保护儿童不受武装冲突影响的人道主义和人权标准能在全世界得以认真实施,那么就可以基本确保对儿童的保护。如在先前提交安理会关于保护武装冲突中的平民的一份报告（S/1999/957）中说,各种国际文书是在武装冲突中为平民提供法律保护的必要工具,批准这些文书,最重要的是予以执行应是会员国的优先事项。 7. 到2000年9月,《儿童权利公约》已经生效十年。我们确保在武装冲突时期保护儿童的努力是在《公约》框架内进行的,《公约》具有与在武装冲突局势中保护儿童有关的一些独有的特点：它全面阐述了儿童的政治、公民、经济、社会和文化权利；强调儿童参与的重要性并体现了人道主义法；它在武装冲突局势中仍然完全有效；它使缔约国承诺促进恢复武装冲突中受害儿童的身心健康和促进其重返社会；以及规定缔约国有义务一视同仁地对其管辖下的所有儿童实施《公约》的规定。例如,这样就把保护范围扩大到在本国战争时到另一缔约国避难的儿童。《公约》请缔约国采取切实措施铲除有害儿童健康的社会习俗。这必将包括武装冲突局势中使儿童受到伤害的做法。 8. 1949年的《日内瓦四公约》及其1977年附加议定书载有与儿童相关的许多条款。此外,最近的一些发展也补偿了本已强有力的儿童保护法律基础。1998年国际刑事法院的《罗马规约》把国家武装部队或武装集团征募或在敌对行动中使用15岁以下的儿童、有意袭击平民、人道主义援助人员和车辆、医院及教育机构房舍界定为战争罪行。国际刑事法院的《规约》把强行将属于一个受威胁的民族、族裔、种族或宗教集团的儿童转移至另一集团界定为种族灭绝,强奸和性奴役界定为战争罪行,又是危害人类罪行。1999年劳工组织《消除最恶劣形式童工的公约》（第182号）禁止强迫或强制性征募或在武装冲突中使用18岁以下的儿童。《非洲儿童权利与福利宪章》于1999年11月生效,它禁止任何18岁以下的人入伍或直接参与敌对行动或国内冲突。 9． 今年1月出现了一个非常重要的事态发展,在经过六年的艰苦谈判后,《儿童权利公约》关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书工作组就一项案文达成协商一致意见。解决这个问题在很大程度上要归功于会员国、我的儿童和武装冲突问题特别代表、联合国各机构以及非政府组织（尤其是制止利用儿童兵非政府组织论坛联盟）之间的富有成效的合作。5月25日,大会通过了这项任择议定书,6月5日议定书开放供或未签署或未批准《儿童权利公约》的所有国家签署和批准。10. 《任择议定书》以若干重要方式加强了《公约》： · · 呼吁缔约国提高自愿入伍的年龄并为18岁以下的人提供特殊的保护和保障；· 坚决禁止武装集团征募或在敌对行动中使用任何18岁以下的人； · 呼吁缔约国提供技术合作和财政合作以协助防止征募和使用儿童,并改进前儿童兵的康复和重返社会的工作。 11. 除了正式的国际和国内法律标准外,历史上大多数社会都承认保护儿童不受伤害的基本义务,即使在冲突时期也是如此。但在今天许多冲突“各行其是”的局势中,各地的这些法令受到忽视和破坏。我们必须调动所有资源和社会网络,重新确定我们社会历来在武装冲突时期用以保护儿童的社会价值和规范。 建议 1. 我吁请会员国们应批准《儿童权利公约》关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书,并在批准时交存有约束力的声明,宣布18岁为自愿应募参加国家武装部队的适宜年龄。 2. 我吁请会员国们应批准国际刑事法院的《罗马规约》和劳工组织的《第182号公约》,二者都载有关于在武装冲突局势中保护儿童的重要规定。 3. 会员国们,特别是那些审查其国家立法以便批准《罗马规约》的国家,应把国际刑事法院管辖范围涵盖的罪行也界定为国内罪行,并应确保国内法院能够对在武装冲突局势中严重侵犯儿童权利的行为实施“普遍管辖权”。 4. 我吁请安全理事会应敦促各武装集团承诺通过《儿童权利公约》及其任择议定书以及关于武装冲突时期儿童权利和保护儿童的国际人道主义法中体现的保护儿童标准,以及接受并合作监测关于这些标准的遵守情况。 5. 联合国系统和国际非政府组织应该同地方社区和民间社会密切合作并给予支持,以协助它们努力加强历来用于保护儿童（包括战争时期）的各种地方准则和社会网络。 三. 保护武装冲突中的儿童 A. 监测各项义务和承诺的执行情况 12. 过去两年以来,我的儿童和武装冲突问题特别代表与联合国各国家小组,特别是各驻地协调员和儿童基金会代表共同工作,有计划地引导一些国家,包括布隆迪、哥伦比亚、刚果民主共和国、塞拉利昂、斯里兰卡和苏丹的冲突方领导人作出以下承诺：不以平民百姓为目标；不阻挡前往其控制地区接触受难人民；不干扰救济物品的分配工作；遵守人道主义停火以便接种疫苗或提供救济物品；不攻击学校或医院；不使用地雷；不征召或利用娃娃兵。安全理事会在其第1261(1999)号决议中表示支持这种努力,敦促武装冲突各方履行所作的具体承诺,确实保护处于武装冲突情势下的儿童。 13. 由于参与冲突各方经常无法履行这类承诺,因此必须积极地和持续地监测履行承诺所采取的各个步骤。已经将地面工作人员,包括联合国各国家小组以及各地方和国际非政府组织部署妥当,以发挥监测和汇报的作用。联合国外勤业务,儿童基金会,联合国难民事务高级专员办事处（难民专员办事处）和联合国人权事务高级专员办事处（人权专员办事处）的外地办事处已经做好执行任务的准备。红十字国际委员会（红十字委员会）负有重要的倡导任务。地方和国际非政府组织以及当地民间社会的其他成员都是重要的工作伙伴,因为他们具有各种监测和倡导的能力。 B. 鼓励遵守义务和承诺的措施 14. 国际社会有责任确保那些刻意伤害儿童或以儿童为目标的人承担责任,不许他们从这类行动获利。可以在武装冲突期间采取形式明确的手段来迫使所涉各方重新考虑他们在冲突中使用的伎俩。向交战方提供军事、经济或政治援助的会员国可以将尊重各项儿童权利基本原则作为援助条件。可以吁请移居国外的有影响力人士以遵守国际上接受的对待儿童的行为标准作为支持交战方的条件。可以让具有特殊影响力的第三方向特定交战方传达国际社会对儿童问题的关切,同时明确告知如果继续这种行为将要承担什么后果。新步骤可以包括公开揭发以降低某集团在政治上的合法性及其在核心组织里的地位。对于严重的案情应当坚持对战争罪行提出起诉。 各国政府和私营部门可以各自采取重要步骤,减少经济鼓励措施,限制交战方获得作战所需的工具,同时惩罚那些从持续冲突中获利的人。许多正在进行的冲突依赖非法跨境运输的武器、珍贵自然资源-钻石、黄金和木材以及硬通货。国内冲突通常使儿童遭受极大苦难,这种冲突一般利用非法跨越国际边界运输的小型武器和轻武器作战。在这方面,安理会通过的关于塞拉利昂的第1306（2000）号决议将焦点放在钻石的非法交易、武器的非法交易与这些交易对资助和助长冲突所起共同作用之间的关系方面,其长期重要性如何强调都不为过。 16. 安全理事会根据制裁委员会关于安哥拉问题报告要我建立的专家监测机制应当有助于界定针对违反安理会制裁安盟规定的人所需采取的适当行动。同样,我希望安全理事会设立的负责初步调查非法开采刚果民主共和国自然资源和其他形式财富专家小组能够探讨阻止这种贩运的努力对儿童产生的影响,以及儿童在提炼和贩运这种资源方面所起的作用。我鼓励安全理事会将这些调查结果应用在其他地区的类似情况。 17. 我在1999年初同劳工组织、联合国环境规划署和联合国人权高级专员和联合国开发计划署（开发计划署）联合发起了全球协约,联合国根据该协约争取各公司在它们各自的领域内通过寻找良好做法来推行劳工平等标准、尊重人权和保护环境。在这方面,还必须让(地方、区域和全球性)私营部门参与对话,探讨各公司、政府和政府间机构就防止冲突、保护儿童和冲突后重建经济和社会结构使儿童受益的广泛议程进行合作的方法。 建议 6. 我吁请各会员国考虑采取措施, 视参与冲突的国家或非国家方是否遵守保护武装冲突中的儿童的国际标准,来决定是否向他们提供政治、外交、财政、物质和军事援助。7. 我吁请各会员国采取执行措施和法律措施,在其管辖范围内劝阻公司行动者不要同有计划地违反在武装冲突中保护儿童国际标准的武装冲突方有商业往来。 8． 建议安全理事会继续调查非法贸易和从事战争之间的关系；制裁非法贩运自然资源和小型武器的国家,并鼓励会员国和区域组织采取措施,制裁参与这类进一步助长冲突,使儿童和妇女成为主要受害者的行动的公司行动者、个人和实体。9. 安全理事会似宜依照我提出的关于武装冲突中保护平民的报告(S/1999/ 957)的建议,安全理事会应要求参与武装冲突各方切勿犯下伤害儿童的恶劣罪行。 10. 我吁请安全理事会和各会员国敦促国际公司部门研订自己的关于同公然侵犯儿童权利的武装冲突方进行经济活动,包括武器和自然资源贸易的志愿行为守则；这种守则还应当包括工业监督和监测机制。 C. 确保获得人道主义援助 18. 剥夺人民在冲突情势下获得人道主义援助的机会特别对儿童产生毁灭性的影响。切断粮食、医疗援助、住房和衣物的供应,很多儿童便只有眼睁睁看着他们的父母在保护和养活子女方面变得越来越无助。安全理事会已经表示愿意支持向苦难中的平民百姓提供人道主义援助,同时考虑到儿童的特殊需要。例如第1279（1999）号决议就把保护儿童纳入联合国联合国刚果民主共和国特派团 (联刚特派团)的任务,并指示联刚特派团协助交运支援儿童的人道主义救援物品。 19. 在冲突各方不让急需帮助者有正常的生活机会时,儿童基金会、世界卫生组织（卫生组织）、难民专员办事处和联合国其他机构和计划署首创了一种做法,即说服冲突各方指定某几日或某几周为停火日,在此期间尊重人道主义或安全区,或开放安全通道,让人道主义工作人员接触战区的儿童群落,以便向他们提供疫苗接种、基本粮食和医药。 20. 由于这些年来国内暴乱具有战乱性质,过去十年来儿童和人道主义工作人员都遭到攻击不是偶发事件。除非扭转这种令人忧心的势头,不然就不可能保护受武装冲突影响的儿童,也无法满足他们的需要。 建议 11. 建议安全理事会坚持,武装冲突各方根据国际人道主义法应当无条件地和不加阻扰地让人道主义工作人员和人道主义供应物资达到处于武装冲突环境下的儿童。 12. 我吁请尚未批准《1994年关于联合国人员及有关人员安全公约》的会员国尽快这么做,并吁请缔约国确保其有效执行。 13. 我吁请各会员国提供充分的资源,支助联合国改善工作人员安全的努力。 D. 遏制小型武器流通 21． 毫无疑问,容易获得小型武器与妇女和儿童受害人数激增之间有很大的相关关系。随着武器变得更为轻便、体积更小和容易使用,在武装冲突中儿童的死亡率随之增加,而儿童越来越被利用为士兵和武器搬运者。小型武器协调行动机制最近发起了一次国际巡回展览,主题是“瞄准小型武器,保护儿童权利”。这是由儿童基金会同裁军事务部共同举办的。儿童基金会同特别代表办事处积极努力,通过小型武器协调行动把儿童问题和童兵问题放在国际政治的议程上。22． 次区域的组织与安排是处理武器、自然资源和儿童非法越境活动的适当机构。1998年,西非经济共同体（西非经共体）成员国宣布了一份关于在西非国家进口、出口和暂停制造小型武器的宣言,期限为三年。2000年3月,大湖区和非洲之角小型武器扩散问题会议有十国部长级代表参加,会上通过了《内罗毕宣言》,其中提出关于区域合作措施的建议,以禁止非法小型武器的流动。2000年4月,西非经共体国家在安卡拉作出承诺,要促进此区域的跨境倡议,以减少小型武器和轻型武器的流动、征募和绑架儿童、迫迁人口和分离家庭以及非法贩运自然资源。当前的挑战是将这种协同一致的努力转换成具体倡议和行动。建议 14． 在拟于2001年举行的关于非法贩运小型武器和轻型武器的所有方面的会议范围内,各会员国应对制止非法贩运小型武器的措施作出承诺,这些措施应包括拟订全球行为准则,其中应充分考虑到对儿童的保护,包括一个在制造武器和弹药时作出标记的可靠制度。E. 停止地雷的威胁 23． 在布雷地区,必须经过许多月甚至许多年的侦测地雷和排除地雷工作以后才能充分发展商业、农业和自由行动。在这段时间,返回的流离失所人口和难民面对着一项危险和复杂的工作。儿童经常暴露在地雷的风险下,因为他们比较不容易接受到防雷教育。在那些胡乱布雷的地区,每次儿童外出游玩或到农地工作,或在路边行走收集木柴或取水时,都会暴露在受伤和死亡的风险中。地雷爆炸对一名儿童的身体所造成的伤害通常也大于对成人的伤害,而受到伤残的儿童需要许多年的医疗和心理辅导。24． 对这个问题,国际社会已经作出了若干以儿童为中心的反应,联合国排雷行动协调中心在南斯拉夫联盟共和国科索沃执行了一项“儿童对儿童”的方案,成功地利用游戏、戏曲和歌曲来增加高风险年龄的儿童对地雷的认识,这些儿童转过来向他们同年龄的人宣传地雷的危险。在这种活动之外,还创作和在全世界散发与防雷有关的材料,如漫画书、标记、海报、汗衫、徽章、电视和无线电节目,这些都是以儿童为对象。在学校和社区活动中也从事防雷教育。为了尽量使受地雷之害的儿童充分参与家庭和社区活动,越来越多的向他们提供理疗、立法规定和方案支助。方框1 柬埔寨的排雷行动 联合国与非政府组织在柬埔寨合作进行了下列活动：在学校和村庄里向儿童提供关于地雷的危险性的教育（儿童基金会和地方上的非政府组织于1999年在231个村庄里达到50 539人）；社区教育和地方上的能力建设；防雷标志和排雷；向受地雷和未爆炸弹伤害的儿童提供医疗；促进伤残者在社会和经济上融入社会。 儿童基金会于1994年开始向下列活动提供支助：儿童的防雷教育、社区的防雷标志、社区地雷意外事件数据库以及若干向地雷受害者提供援助的项目。开发计划署管理一项支助柬埔寨地雷行动中心的信托基金,该中心是负责排雷行动的全国机构。比利时、挪威和联合王国的非政府组织以及其他一些非政府组织正在从事排雷活动,并为国家机构提供必要的技术援助。非政府组织特别注意的是那些原先的战区,而现在成为难民和内部流离失所人口回归的地区,并采取联合行动来恢复提供基本社会服务、展开排雷活动、以及建立地方能力。难民事务专员办事处已经同三个柬埔寨的排雷机构签订合同,在返回者集居地点从事排雷工作。 建议 我吁请所有会员国采取紧急措施,为在他们领土上生产和出口杀伤人员的地雷作出规定和进行监测。我促请还没有批准《渥太华公约》的国家尽快这么做,并且应当采取必要措施,发展充分和有助于执行的法律。16．建议请安全理事会和大会确保,在维持和平行动的任务范围内和在预算中列入充分的、为儿童而设的排雷与防雷宣传的技术和财务援助。 17．吁请各会员国、多边援助者和私营部门应当合作和提供资源,以供早期发展新的、更有效的侦测地雷与清除地雷的技术。 18． 在尽可能的范围内,应当在冲突后的援助方案中纳入以儿童为主的防雷宣传与援助伤者的方案。F. 保护儿童,使其免受制裁的影响 25. 对政府或武装对抗集团的生硬的制裁无意中影响到几十万儿童。应在长期制裁可能带来的好处与儿童为之付出的立即和长期的代价之间进行权衡。这方面的代价包括保健和教育基础设施的崩溃,经济机会减少和非正式部门童工的增加,婴儿患病率和死亡率的增加。儿童基金会所报告的伊拉克儿童和巴尔干儿童所经历的苦难都是这方面令人不安的事例。我的儿童和武装冲突问题特别代表和其他人积极地到处陈情,说明对布隆迪的区域性制裁给儿童和家庭造成了过分的不良影响,因此建议中止这一制裁。 26. 安全理事会已反复表示愿意系统和联贯地审议制裁对包括儿童在内的脆弱群体所产生的人道主义方面的影响。最近,联合国系统、一些政府和私营研究中心展开了研究,目的是设计出更加能击中目标的“更精明的”制裁。 27. 虽然这些研究很重要,但是它们并没有直接针对制裁制度对儿童造成的影响。人道主义事务协调厅最近再次举行了关于制裁的人道主义影响的机构间常设委员会咨商小组会议。该小组将开展和/或协调实地评价工作,监测和评价制裁的人道主义影响,并及时地提供关于这类强迫性措施所产生的影响的综合性资料。我将鼓励儿童基金会和儿童和武装冲突问题特别代表办公室积极参加这些评价工作。这将使秘书长能够向安全理事会提供更准确的关于制裁中与儿童有关的问题的资料,并就人道主义豁免问题提出更有事实依据的建议。 建议 19． 请安全理事会在按照《联合国宪章》第四十一条实施措施时,制订一套协调的综合办法,主要是通过建立有效的人道主义豁免办法,以尽量减少造成对平民人口,特别是儿童的非故意的影响。为此,安全理事会可考虑在实施制裁之前授权派遣评价特派团前往目标国和邻国,以便评价这些制裁可能造成的非故意的影响,并提出尽量减少这类影响可以采取的其他适当措施与有效监测措施。20. 安全理事会在通过根据《联合国宪章》第四十一条制订的措施时,应重申制裁的对象国和武装集团的责任,以确保对所有处于其控制之下的人,特别是儿童进行人道主义保护。 G. 逃难和流离失所儿童 28. 战争期间,由于敌对、恐吓,或由于家庭中一些成员被征兵,而其他成员逃到较安全的地区,儿童往往与其家庭分离。拯救儿童联盟联合王国分会最近在一项研究中估计,1 300万儿童在战乱中在自己的国家内流离失所。据人道协调厅估计,自1998年12月安哥拉政府军与安盟叛军再次爆发冲突以来,安哥拉境内估计为250万的流离失所者中儿童占75％。2000年1月在布隆迪境内流离失所的80万人中,估计儿童和妇女占68％。 29. 流离失所者的食品、水、收入、保健和住所没有保障,也缺乏邻里互助。婴儿和少年所受的影响往往没有得到注意,而所给予的一点注意只集中在幼童。卫生组织的经验显示,流离失所的母亲往往减少母乳哺养,而逃难中的青少年更容易感染性传染病,发生不想要的怀孕、心理健康问题、暴力和吸毒。在某些情况下,流离失所者往往受到社会蔑视。流离失所的青年特别容易被征兵或征入团伙。 30. 即使设法跨越国境到邻国避难的儿童也不一定安全。逃离冲突的成人往往受到创伤,因而不能够提供儿童所需的感情和有形的支助。难民儿童和内部流离失所儿童,尤其如果他们与家庭分离,特别容易受到虐待,包括受剥削,性虐待和被征入武装团伙或军队。逃避强行征兵的儿童往往受到追捕和惩罚,或遭杀害。难民专员办事处正在采取措施,改善难民营的安全情况,我已就此在SG/SM/7364号文件中作了报告。国际拯救儿童联盟和难民专员办事处编写的保护儿童权利行动培训资料最近定了稿,目前正在使用这套资料来培训联合国和非政府组织工作人员以及政府官员,指导他们如何保护难民和其他流离失所儿童的权利。 31. 许多联合国实体,包括难民专员办事处、世界粮食方案（粮食方案）、联合国开发计划署（开发计划署）、联合国儿童基金会（儿童基金会）、人权高级专员办事处和人道主义事务协调厅以及红十字国际委员会和许多国际和地方的非政府组织,仍参与向流离失所者提供了生命攸关的援助。机构间常设委员会（机构间常委会）正在积极地制订政策和指导原则,以便更有效地解决内部流离失所者的需要。在今年的经社理事会会议的人道主义部分,关于采取措施以加强对流离失所情况人道主义反应的协调的讨论将以内部流离失所情况作为重点。我的内部流离失所者问题代表在他所有的实地访问和在区域研讨会上特别注意内部流离失所的儿童和妇女的需要,他正在与秘书长的代表/民事协调员和拯救儿童联盟一起制订共同的措施。特别值得一提的是,拯救儿童联合王国分会最近出版了“战争将我们带到这里”,该出版物引起了国际上对内部流离失所儿童境遇的注意。儿童基金会对斯里兰卡和哥伦比亚流离失所儿童状况的集中调查开始弥补我们对流离失所儿童情况了解上的空缺,包括他们准确的人数和需要以及如何最好地对他们的需要作出反应。 32. 在实地解决问题的过程中日益采用通讯技术。在南斯拉夫联盟共和国（科索沃）,国际救援委员会制订了一项“寻找子女”项目,向当地所有从事使流散儿童与其父母团聚的机构提供帮助。在普里什蒂那设立了一个共用的卫星/无线电因特网,使当地所有寻人机构能够通过因特网提交资料。所有联合国机构、欧洲安全与合作组织、几个国家代表团和大部分非政府组织都可以通过该网络24小时上网。这些机构可以提供无人陪伴和离散儿童的照片,也可以提交父母的寻人请求。 33. 1999年12月,根据我的内部流离失所者问题代表的建议,建立了一个全球内部流离失所者数据库。该数据库系统地收集、接收和传播关于内部流离失所的资讯。该数据库是关于内部流离失所问题的信息中心,并且是有关这一问题的参考档案中心,其目的包括支助在当地工作的人道主义组织。 方框2 刚果民主共和国境内的流离失所儿童 刚果民主共和国境内及其周边国家的状况对儿童产生了极大的危害。我在2000年1月提交安全理事会的报告中指出（S/2000/30）：刚果民主共和国的儿童由于流离失所、和家人失散或失去家庭、身体受伤、长期遭受暴行、和被迫征入武装部队,受害非浅。估计约有1万至两万名15岁以下的儿童在各支武装部队中充当战斗人员。 据国际拯救委员会最近报告,由于流离失所和疾病,刚果民主共和国东部的死亡率急剧增加。据联合国估计,在刚果民主共和国境内约有130万人流离失所。21万多名内部流离失所儿童正在遭受流行病和食物短缺的折磨。在基桑加尼的一个难民营,到今年初,仍然有大约1 500名无人陪伴或离散儿童无家可归。霍乱和痢疾夺去了该营地260名儿童的生命,在此之后,政府当局同意将其余儿童转移到其他地方。政府官员称,这些儿童是马伊-马伊的作战人员。 根据儿童基金会支助的对各城市中未成年者的一项人口普查,仅在金沙萨一地,流落街头的儿童人数估计在12 000到15 000之间。根据拯救儿童联合王国分会的报告,在基武市区,约有1万名儿童需要保护。 建议 21. 建议安全理事会呼吁武装冲突各方遵守《关于国内流离失所问题指导原则》。该原则查明了有关下列方面的权利和保证：保护人们（特别是儿童）不被迫流离失所。 22. 请安全理事会促请冲突各方向国内流离失所者（其中大多数为儿童和妇女）提供保护和实际援助。 23. 吁请安全理事会、区域和分区域组织以及会员国考虑采取有效措施和步骤,包括保护流离失所者的营地不受武装分子渗透,确保营内或其他安置地点的难民和国内流离失所儿童的人身安全。 24.安全理事会可考虑促请各国和冲突各方容许联合国机构和非政府组织更有效地监测国内流离失所儿童的情况。 H. 女孩的权利和特别需要 34. 人们仍然不大认识到武装冲突对女孩造成极大的苦难,也不大认识到女孩往往在冲突期间和冲突结束很久以后仍被迫担当许多角色。武装团体和部队往往为了性目的和其他目的绑架女孩。女孩面对各种威胁,包括强奸和被迫卖淫的威胁。武装冲突期间蓄意强奸、性奴役和奴隶般制度问题特别报告员和对妇女的暴力行为问题特别报告员执行其工作时促进人们注意在武装冲突期间妇女和女孩的人权受到侵犯,包括做性奴隶的问题。联合国人口基金最近记录了关于在科索沃贩卖妇女和女孩的报告。在塞拉利昂,妇女和女孩长期以来被蓄意强奸和虐待。这种遭遇往往造成心理和社会疤痕、不想要的怀孕和性传染病,包括爱滋病毒/爱滋病。 35. 社会加诸的耻辱使遭遇到上述情况的女孩不愿寻求医疗或情绪上的帮助。她们在冲突后往往没有获得足够的教育和职业培训机会。复员和重新融入社会方案很少能够满足她们的特别需要。孤身女孩或女孤儿较多受到性虐待。1994年卢旺达发生灭绝种族事件之后,约有45 000户由儿童担当户主,其中90%为女孩。不过,卢旺达法律规定女孩不能继承土地。我的儿童和武装冲突问题特别代表于1999年2月访问卢旺达,在一些非政府组织和联合国机构较早时取得的工作成果的基础上与卢旺达政府对话,促请该国立法准许女孩继承农田和其他财产。1999年11月,该国政府为此订立了有关法律。 36. 联合国系统以各种方式满足受武装冲突影响的女孩的需要。裁军事务部、妇发基金、儿童基金会、人权高级专员办事处和提高妇女地位司协同处理性别和裁军的问题,并将特别注意女童兵的困境。贵格会联合国办事处目前对女童兵的经验和需求进行研究。其成果将有助于提供方案规划亟需的资料。联合国维持和平工作人员的培训将包括与性别有关的人权和人道主义法规定。此外,所有在外地的联合国人员,不论是在执行人道主义、发展或维持和平任务,也不论是在和平时期或武装冲突时期,都要严格遵守行为守则,对平民人口一律给予体面和尊重的对待。联合国人员如果被指控色情剥削或性虐待,就会受到迅速的调查。 37. 更重要的是,在战时对儿童犯下的性暴力行为的人终于不能逍遥法外了。前南斯拉夫问题国际刑事法庭和卢旺达问题国际刑事法庭将一些性暴力和强奸犯定了罪。卢旺达问题特别刑事法庭最近以灭绝种族和危害人类罪将一些犯人定罪,其中包括将强奸一名幼龄女童的人定罪。如上面所述,特别严重的性暴力行为（包括强奸、性奴役和强迫卖淫）在国际刑事法庭管辖范围内构成战争罪。在妇发基金的支持下,妇女伸张性别正义核心组等非政府组织作出了一些努力。主要是由于这种努力,日后将成为国际刑事法庭程序的各个部分目前都在处理性别问题。 方框3 处理性暴力行为 预防是关键。难民专员办事处印发了重要的《预防和应付性暴力准则》,目的在于确保难民营的安全和促进保护流离失所者。冲突后的失落感、怨恨和无助感可能使儿童和妇女遭受家庭暴力的情况恶化。 对付性虐待和强奸问题。广泛规模的强奸和性暴力越来越成为现代战争的工具,对战后的情况造成重大的影响。在刚果共和国,开发计划署曾处理家庭和社区融合问题,通过媒体提高公众意识,提供医疗护理和注意心理和社会的愈合问题。 冲突后儿童卖淫、童工、家庭暴力和贩卖儿童和妇女的问题。战争造成流离失所和混乱,使儿童和妇女容易成为被剥削的工人、娼妓和非法工人。必须灵活变通地提供教育机会和进行经济重建,以确保除雇用童工外,还可以采取别的途径。联合国科索沃特派团执行了许多建设和平的任务,其中之一是帮助建立有关的国内机构和培训当地警察和社会服务工作人员,以侦察和防止发生儿童受到虐待的情况。 重新融入社会。牢固的性暴力受害耻辱感会妨碍受害者重新融入家庭和社区。进行宣传,使其他人理解到儿童和妇女在冲突期间所受到的苦难,对受害者融入家庭和社会极其有用。在科索沃,国际救援委员会、难民专员办事处和地方非政府组织执行的教育和支助方案正陆续满足曾受到性虐待的女孩和妇女重新融入家庭和社会的特别需要。 建议 25. 建议安全理事会呼吁冲突各方和其他关心的行动者系统地考虑到女孩的特别需要和特别易受侵害的处境。 26. 应确保在进行和平谈判期间和在冲突后的安排中充分顾及女孩和妇女的权利、保护和特别需要。应当采取步骤,特别是在冲突后确保女孩和妇女平等地受教育、继承财产、接受训练和争取就业的机会。应特别注意给予机会和资源,使曾被绑架并受性奴役侵害的儿童能够根据其意愿享受独立的新生活,脱离绑架者。 27. 建议安全理事会促请冲突各方促进妇女参与和平进程。 I. 童兵 38．儿童可以成为服从、花费少的士兵,能使平民百姓和敌军心生恐惧。被迫当兵的儿童多为来自农村的没文化的穷孩子。自愿当兵的通常是为了摆脱贫困,或因容易受到民族、宗教或政治意识形态吸引力的诱惑。十几岁的青少年正处于性格定型的激动期,极易受到当兵打仗的诱惑。那些幸存者往往身心俱伤,错过了上学和社会化的时机。冲突结束后,有的遭人冷落,那些未受冷落者又被指望重新扮演各种角色：学生、手足兄弟、父母、社区成员和工人。 39．有效的预防措施将必须针对招募儿童入伍和参战的根本原因,针对那些格外容易受征召吸引的儿童,以及针对招募人本身。联合国、国际社会和当地社区以及无数非政府组织正在全世界范围内努力减轻贫困、改善教育及就业机会,并为年轻人参与所在社区及国家的发展开辟渠道。在形势多变的地区,这类努力是实现未来和平与安全所必不可少的。 40．根据就《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》达成的协商一致意见,国际社会现在应该只有一个声音,坚持：不论是作为武装部队还是武装团体的一员,参与冲突的最低年龄为18岁；向那些利用童兵的各方施加一致的国际压力；为原童兵的康复需要建立能力和调动更多资源。在现场的各联合国机构和非政府组织对高风险群体如青少年、与家庭分离的儿童、童工和流浪儿进行监测和提出报告,以发挥重要的预防作用,同时努力为这些儿童提供除入伍之外的其他出路。关于参加联合国外勤业务的部队,我曾于1998年10月宣布参加联合国维持和平行动的派遣国不得派遣25岁以下的民警或军事观察员,士兵的年龄最好在21岁以上,但绝不能低于18岁。 41．如果要使原童兵成为冲突后社会的有用成员,则必须使这个进程在冲突的最初阶段直至正式的解除武装、复员和重返社会进程结束止就必须到位,以便提供除参加战斗以外的其他出路和有效的重返社会方案。在我关于联合国维持和平行动在解除武装、复员和重返社会进程中的作用的报告中,我向安全理事会指出,应将这一进程纳入任何和平协定中,我们应加强关注童兵的需要。安理会在其2000年3月23日的主席声明中（S/PRST/2000/10）同意并扩大了上述主张。1999年7月为塞拉利昂缔结的《洛美和平协定》是第一个规定在现有解除武装、复原和重返社会进程中将对这些童兵的特殊需要给予特别关注的这类协定。遗憾的是,当地的现实很少按照我们的要求发展。在柬埔寨、萨尔瓦多、危地马拉、利比里亚、莫桑比克及其他地方,不论是在和平协定中,还是在解除武装、复员和重返社会进程中,都没有对这个问题给予特别关注。 42．在利比里亚,1996年11月至1997年2月之间,最后匆匆遣散了大约21 000名战斗人员,其中包括4 300多名儿童,尽管儿童基金会和非政府组织作出了最大的努力,这种复员未能给童兵提供多少实际帮助。据估计,还有数千名利比里亚童兵根本没有正式复员。他们和许多没有复员的士兵仍在丛林里,受到军队长官的这际控制,据相,许多人仍在塞拉利昂边境一带作战。 43．应安全理事会的要求（S/PRST/2000/10）,联合国系统及其合作伙伴一直在努力把经验教训总结成文字。在过去的一年中,儿童基金会和主管停止武装冲突问题的秘书长特别代表办公室参与了几项由维持和平行动部和人道主义事务执行委员会牵头的活动,编印有关解除武装、复员和重返社会进程的培训教材和指导方针,以满足童兵的特殊需要。这些努力设法为实施考虑到儿童的活动确定主要问题和优先次序,包括：儿童参与方案的规划和实施过程；在复员军人营地为年轻人提供安全的、单独的设施；早在解除武装、复员和重返社会进程正式开始之前便为童兵复员并安全地重返平民生活提供机会；确保在复员现场的工作人员接受良好的训练,能够发现并处理原童兵的特殊需要,并对女童兵和随军女童给予特别关注。 建议 28．至关重要的是解决儿童入伍和参加冲突的问题,要从根本原因着手,包括社会、经济和意识形态因素。 29．应鼓励各会员国、多边捐助机构和国际非政府组织为提供必要的资源作出承诺,以确保有足够的能力,确保童兵的长期重返社会和康复进程。 30．建议安全理事会敦促有关各方确保,在对童兵执行通常适用于成人的复员规定时,应加以适当调整,例如关于交出可用枪支作为领取援助资格的证据的规定。 J. 教育与青少年：两个被忽略的关切事项 44．儿童也需要智力发展也要需人身保护和人道主义援助。鉴于儿童享有受教育的权利,危机状况下的应急教育是一个重要的、然而往往被忽略的优先事项。按部就班地上课本身,不管多么不正式,对身处令人痛苦而难忘的环境中的儿童来说,都象征着连贯性和稳定性,具有治疗意义。有组织的活动,例如绘画、阅读、讲故事、音乐和体育,对承受武装冲突造成的压力的儿童来说,都是有益的宣泄方式。持续的教育机会不仅可救眼前之急,而且还可为国家经济及社会发展带来长远的好处,也许是朝着防止未来冲突的方向迈进了一步。 45．青少年卷入武装冲突的可能性最大,在学校上课或参与青年方案的可能性却最小。在许多地方,正式教育到小学毕业便结束了,面向青少年的社区方案少于其他方案。难民妇女和儿童问题妇女委员会最近的一份研究《未开发的潜力：受武装冲突影响的青少年》的结论认为,青少年在武装冲突中有其特有的经历,特有的恢复正常的需要和能力。与幼童相比,青少年更有可能应征入伍、由于没有机会或没有家庭负担而更有可能游离校外,更有可能受到经济剥削而且-特别是对女童来说-更有可能受到性虐待。同时,他们还常常承担家庭角色和领导角色,成为一家之主,成为同龄人的榜样和导师。因此以年轻人为对象的和平教育倡议,吸引他们参与冲突后的和平建设,变得加倍重要。特别是在冲突后时期,对青少年的特殊需要,包括咨询、职业培训和当兵以外的经济机会,应给予特别关注。 方框4 在科索沃和东帝汶提供教育机会 在科索沃难民危机初期就很明显的是,迫切需要从难民中招聘教师并进行培训；提供教材,并在难民营和提供课堂的住家开办非正式的课程。儿童基金会和非政府组织合作伙伴,包括儿童直接援助和拯救儿童联盟,准备了几十万个书包,开设了补课班。校舍被交战各方作为兵营,遭到严重毁坏。因此,重建校舍成为儿童基金会、难民专员办事处、欧洲共同体人道主义办事处、美援署和许多非政府组织的主要重点。为了接纳不断流入的难民,向捐助方提出的要求是,请他们为扩大接纳社区的当地学校的能力提供援助。联合国科索沃特派团主持一个特殊教育工作队的工作,帮助确保有特殊需要的儿童可以方便地出入重建后的校舍。 同样,一俟东帝汶的暴力活动平息之后,儿童基金会立即发起一项复课的紧急方案。儿童基金会提供了支助,以供批量采购和分发文具、鼓励教师继续上课,直至联合国东帝汶过渡行政当局能够开始发薪金和修缮校舍。儿童基金会和非政府组织伙伴开展了师资培训活动,粮食计划署协助儿童基金会为学生提供食品。 46. 在为确保受到武装冲突影响的儿童受教育的权利不被剥夺而努力时,应考虑到几个方面。第一,冲突期间及脆弱的冲突后期间,学校教材内容事关重大。在科索沃,塞尔维亚族和阿尔巴尼亚族儿童所学的课程内容一直不一样,现在必须统一起来。在冲突后的波斯尼亚,据报告,儿童按民族分班,学习不同内容的历史课程,这种情况肯定会妨碍实现长期的和解。第二,学校有时被用来当作武装集团或部队的征兵中心,一些教师利用其对儿童们的影响力,从而使儿童们处于危险的境地。第三,确保女童享有平等的接受教育的机会,常常需要持之以恒、坚持不懈的努力。最后,必须有意识地努力确保那些国内流离失所儿童、难民儿童或通常教育设施不足的农村地区的儿童享有受教育的机会。难民专员办事处最近的一项举措-发起难民教育信托基金-致力于建立一项用于难民小学后教育的独立的基金。 47. 在2000年4月,达喀尔举行的世界教育论坛中审查全世界提供人人接受基本教育的进度时,在难民专员办事处、儿童基金会和联合国教育、科学及文化组织（教科文组织）的领导下,设立了一个机构间小组,负责加强紧急情况中提供教育的问题。虽然大家已认识到教育是预防、保护与和解的关键工具,但在这方面的努力仍然极缺资源。 建议 31. 成员国、联合国系统和各非政府组织应协调一致,作为优先事项,在武装冲突的全部期间及其后,确保小学和中学一级的儿童能得到教材与教育机会。应特别重视为流离失所的儿童、青少年、女童、残疾儿童、前童兵和性暴力受害者提供教育。 32. 应鼓励成员国、多边捐助者和各种国际非政府组织在冲突期间及冲突之后为所有儿童的持续教育提供技术与财政资源。 33. 在和平谈判与冲突后的安排中应列入明确经费供作重建教育基础设施,特别是在冲突中受影响最严重的农村及其他地区；确保儿童能接受中、小学教育；并酌情审查全国的课程内容。 34. 各国政府、教育者及民间社会应努力促进容忍、多样性、和解、社区间社会互动及儿童间平等的价值观念,以期能为可持续的和平奠定长远的基础。 四. 将保护儿童的工作纳入缔造和平与维持和平 A. 在和平谈判中纳入保护儿童 48. 在缔造和平的进程中儿童常被忽视,这一疏忽的代价已日益沉痛而明显。在和平谈判中如果不具体提出儿童问题,冲突后方案和资源便不能适当地拨供儿童的需要。 49. 安全理事会已促请冲突所有各方在和平谈判中考虑到儿童权利和保护儿童的问题。我的儿童与武装冲突问题特别代表去年得到布隆迪、哥伦比亚、塞拉利昂和苏丹各国政府及其境内的反叛集团承诺,在这些国家进行中的和平进程议程中将列入儿童权利和保护儿童的问题。至今为止,只有在1998年关于北爱尔兰缔结的《耶稣受难日协定》和1999年7月在塞拉利昂达成的《洛美和平协定》中明确提到儿童问题。我的特别代表在危地马拉已同儿童基金会合力监测和平进程中关于儿童问题方面的进展,但1994至1996年期间达成的各项协议中并未明确提到儿童权利和保护儿童。 B. 向安全理事会报告受武装冲突影响的儿童的命运 50. 依照安全理事会在其第1261（1999）号决议中的要求,我已指出将在我的报告中定期提供资料,使安理会能在就和平与安全问题采取行动时特别重视保护儿童和儿童权利。过去一年中,我在提交安理会有关保护平民的报告、联合国在解除武装、复员和重返社会过程中的作用的报告以及有关制裁问题的汇报中都特别提到儿童问题。此外,我在关于阿富汗、安哥拉、刚果民主共和国、刚果共和国、伊拉克、科索沃、东帝汶、塞拉利昂等国的局势的报告中,已定期、明确地提到保护儿童的关切事项。这样加强注意的结果是,在维持和平行动的任务规定及工作人员配置表中体现了更多的儿童问题意识。 C. 在联合国维持和平行动中纳入保护儿童 51. 维持和平行动特派团能够、而且也已经在提供儿童保护方面发挥关键作用。安全理事会认识到这一作用,已核可了关于在维持和平行动的任务规定中优先关切保护儿童、儿童权利与福祉的提议。安理会在其第1260（1999）号决议关于驻塞拉利昂特派团的任务规定中和在其第1279（1999）号决议关于驻刚果民主共和国特派团的任务规定中分别纳入保护儿童的工作。 52. 为确保在维持和平行动任务规定中执行保护儿童的工作,并向特定国家内的维持和平特派团团长提供咨询,安全理事会已通过了关于在维持和平行动中部署资深保护儿童官员的提议。维持和平行动部、负责儿童和武装冲突问题的秘书长特别代表办公室和儿童基金会同其他联合国机构进行协作,确定了保护儿童顾问的职权范围。 方框5 保护儿童顾问的职权范围 保护儿童顾问负责协助秘书长特别代表或特派团团长履行以下任务： · · 同联合国国家小组一同倡导,在联合国协调机制、国际和地方非政府组织和国际捐助界的议程中纳入对儿童权利及保护儿童的关切；· 确保儿童权利和保护儿童列入所有有关缔造和平委员会与机构的议程内；· 列明资源并倡导在为各种具有儿童意识的方案进行筹资可提供技术支助时,列入这些资源；· 倡导建立一适当的国家机制或进程,以确保保护儿童（如建立国家儿童委员会）；· 促进国内外所有关键行动者之间的资讯分享；· 充当和平行动的不同部门之间、和平行动与所有有关机构与实体,包括联合国系统、政府、国际社会、民间社会与非政府组织之间的联络者；· 协助确保所有参与缔造和平、维持和平与建设和平活动的人士都具备关于保护儿童和儿童权利方面的适当训练。53. 目前已有两个维持和平行动中在现场设有资深保护儿童顾问；两名是借调自儿童基金会,第三名是以前一个联合国维持和平行动的顾问。安全理事会第1260（1999）号决议授权一名资深保护儿童顾问到联合国塞拉利昂特派团（联塞特派团）,两名儿童权利干事在该团的人权部门工作。同样,安理会第1279（1999）号决议授权一名保护儿童工作人员到联刚观察团。有两名保护儿童顾问同我在金沙萨的特别代表一同工作,目前正在征聘一些保护儿童顾问以备立即部署。 54. 维持和平行动可通过向儿童及其家人传达资讯与和解的积极信息的方式,协助保护儿童的工作。安全理事会在其第1296（2000）号决议中申明,联合国维持和平行动应酌情设置一个大众媒体部门,散发有关保护儿童的资料。的确,联合国在积极利用媒体方面已发挥了主动的作用。例如,派往波斯尼亚和黑塞哥维那、柬埔寨、科索沃和利比里亚的外地特派团已与当地的无线电台合作,确保进行负责任的广播工作与制作节目。诸如儿童基金会、难民专员办事处和开发计划署之类的实体常与当地和国际广播业者合作,编写各种关键主题,如儿童权利、保护儿童、有关难民与国内流离失所者问题的广播材料,以及教育和健康的广播材料。 方框6 儿童之声项目 信息既可提供保护也是和解的手段。联合国涉及维持和平与建设和平活动的所有外勤业务都应与当地广播机构合作,制作针对儿童的广播节目,并应让儿童有渠道通过媒体表达自己的意见。在这方面,负责儿童和武装冲突问题的秘书长特别代表提议为受战争影响的儿童制作广播节目。在当地电台电视台与国际广播网结成伙伴关系的基础上,这些节目致力于表达儿童关切的问题,提供教育、培训和娱乐活动,并强调容忍、和解与人权等主题。目前正在一些受战争蹂躏的国家探索这方面的做法。 建议 35．建议安全理事会确保将监测保护儿童的情况并就此提出报告的任务列入联合国所有有关维持和平行动的任务规定中。 D. 培训和监督联合国维持和平工作人员 55． 秘书处正在按照安全理事会第1261（1999）号、第1265（1999）号和第1296（2000）号决议的规定,努力确保参与建立和平、维持和平与建设和平活动的联合国人员获得关于国际人道主义法、人权法和难民法的适当培训。56． 去年8月,在《日内瓦四公约》50周年之际,我公布了关于联合国部队遵守国际人道主义法的公报（ST/SGB/1999/13）。该公报禁止诸如虐待、强奸和卖淫之类的行为。公报宣布应特别尊重儿童,并应保护儿童免遭任何形式的猥亵攻击。公报在提到被拘留者的待遇问题时指出,如有未满16岁儿童因直接参与敌对行动而被联合国部队拘留或关押,他们应继续得到特别保护。57． 在维持和平与冲突后环境中,在面对战场儿童兵、保护被拘留的儿童战士和儿童平民问题时,提供关于处理的适当办法的指导也是有益的,并应建议处理性虐待的程序。为此,维持和平行动部、负责儿童和武装冲突问题的秘书长特别代表办公室、儿童基金会、联合国人权事务高级专员办事处、难民专员办事处及其非政府组织伙伴正在探索如何以最佳方式提高联合国和其他行动者的能力,确保外地的联合国工作人员获得关于有关准则和原则的培训,以及不断指导如何处理在履行职责过程中产生的两难问题。在执行之中或处于规划阶段的各种合作计划包括：完成题为“保护儿童权利行动”的综合训练教材；供外地工作人员使用、明确阐述保护儿童基本标准的袖珍卡片；和关于处理联合国外地工作人员与平民人口、特别是与儿童和妇女的互动关系的简明扼要的行为守则。58． 在塞拉利昂,联塞特派团的儿童保护顾问正与该特派团的军事部门和人权部门同事以及儿童基金会合作,以确保为新进驻维持和平部队开办的培训班包括人权和人道主义法与儿童有关的内容,在解除武装、复员和重返社会过程中考虑到童兵的特殊需要,在开展外地行动时遇到的帮助和保护童兵涉及到的实际问题。儿童保护顾问从拯救儿童联盟/瑞典收到了培训教材并正在编写整套培训材料,同时还争取保证提供以某些国际部队的第一语言编写的关键材料。59． 联合国可协助训练维和人员并在他们投入现场工作后监督他们的行为。但是时间短缺、资源有限和优先次序竞相变动这些维持和平环境中的典型问题显示,会员国必须不断对部队进行这些领域的初步训练。联合国愿意在现有资源范围内协助此类培训努力,还鼓励在各国部队在部署从事维持和平服务之前向其提供双边技术援助和培训。欧洲安全与合作组织正在努力,确保其为科索沃当地部队以及为欧安组织派驻克罗地亚的警察特派团成员举办的警察培训班重点突出儿童权利和保护的内容。拯救儿童联盟/瑞典和西非经共体执行了一个项目,向在西非国家的各国部队的军事教官提供关于儿童权利和保护的培训；首次培训班在2000年6月举行。60． 在我提交安全理事会关于武装冲突中保护平民问题的报告（S/1999/957）中,我提议在所有维持和平行动中设一名公共“监察员”,以处理一般民众对联合国维持和平人员行为的投诉。在这方面应强调指出,部队派遣国有义务调查并起诉本国派遣人员违反国际人道主义法的行为。我还请部队派遣国就采取措施起诉其武装部队在为联合国服务时违反国际人道主义法和人权法的人员,向联合国提出报告。建议 36．请会员国确保对参加联合国维持和平行动的所有文职人员、军人、警察和人道主义人员进行关于国际人道主义法、人权法和难民法,特别是关于儿童和妇女权利的适当培训。应在部署部队参加联合国行动之前提供此类培训。 37．安全理事会不妨要求部队派遣国向联合国秘书处通报它们为调查和起诉被控违反国际人道主义法,包括侵犯了儿童权利的本国武装部队成员所采取的措施。 E. 解决有罪不罚的问题 61． 和平与正义-二者对于儿童都很重要-在和平进程的许多方面相互交织。提供大赦可以将立场顽固的当事方带到谈判桌上,有时候对交战各派宣布大赦,以便确保它们转变为和平的政治参加者。饱经战火的公民有时候表示愿意几乎以任何代价换取和平。在其他情况下,例如在卢旺达,可以对犯罪者进行审判,但是由于国内司法制度遭受严重破坏,训练有素的司法管理人员死亡,这可能排除了对罪犯进行公平审判的可能性。62． 为确保在努力建立和平的过程中不至于损害真相和正义,安全理事会第1261（1999）号决议强调所有国家均有责任制止有罪不罚现象并有义务起诉应对严重违反1949年8月12日各项《日内瓦公约》负责的人。作为第一步,联合国的外地特派团正在设法确保在真相调查过程中关注针对儿童的犯罪事件。例如在东帝汶,儿童基金会在国际东帝汶问题调查委员会访问期间组织了一次特别会议,提请注意侵犯儿童的行为并提高当地民众和非政府组织的认识。危地马拉查明历史真相委员会指出,该国的内战给儿童带来痛苦,羞辱受害者造成大量社会解体问题,15岁以上的男青年被大规模强迫参加民团巡逻队。该委员会呼吁联合国协助执行它们提出的建议,包括一些专门与儿童有关的建议。联合国危地马拉核查团（联危核查团）、儿童基金会和联合国人权事务高级专员办事处正在努力排除障碍,以便设立一个特别委员会,查明武装冲突期间失踪儿童的下落。63． 另外具有重要意义的是,国际法的近期发展现在使各国能够、并且有时候要求各国对本国境内涉嫌犯下国际法规定的严重罪行者行使管辖,无论这些罪行在何处犯下,被告或受害者为何国籍。可援引此种“普遍管辖权”的罪行包括严重违反《日内瓦四公约》和违反《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的行为。64． 虽然违法行为发生所在国的国家当局对起诉该违法行为负主要责任,但是很难发现一种在冲突后局面,其社会和政治环境允许起诉而且国家司法当局能够胜任。例如在危地马拉,儿童基金会和非政府组织伙伴注意到,1999年,在起诉针对城市街头儿童犯下的罪行的案件中只有13％的案件获得解决。如上文指出,危地马拉和平协定并未明确要求加强儿童保护机构和青少年司法系统。65． 当儿童被起诉犯下严重战争罪行的时候,国家司法制度的现状尤其令人关切。卢旺达是一个显著的实例。自1996年6月开始,被控犯下灭绝种族罪行的1700多名儿童被关押在条件恶劣的场所。儿童基金会与司法部合作,向年龄已够承担灭绝种族罪行指控的1 191名儿童提供了法律援助。但是几年以后,仍未制订处理这些青年的具体程序。年龄太小、不能对其起诉或审判的儿童仍在等候文件和等候与家人团聚。对低于刑事责任年龄的儿童必须采取适当的措施,促进他们的身心恢复和重新参与社会生活。建议 38．建议请安全理事会敦促会员国采取具体步骤,调查、起诉和制裁参与非法贩运货币、武器、自然资源或其他资源,加剧武装冲突从而严重虐待或残害儿童的个人和公司。 39． 和平谈判期间考虑制订的大赦条款应将灭绝种族罪、战争罪和危害人类罪及其他严重罪行排除在外。40． 在制订国际法庭和国际刑事法院的程序和证据规则时,应保证在法院诉讼每一阶段保护所涉受害儿童和儿童证人。41． 安全理事会不妨敦促会员国更多地相互合作,追踪被控犯下战争罪、特别是危害儿童罪行的个人的行踪和活动。42．建议请安全理事会敦促会员国、冲突各方和其他有关行动者确保设想的冲突后真相调查过程重点调查虐待儿童行为和发生这些虐待行为的环境。 五. 冲突后建设和平以求造福儿童 66. 战后各国要面对的最大挑战之一是“年轻人危机”-幼童和青少年处于绝望之中。许多国家的复兴前途在很大程度上取决于能否确保年轻人在重建进程中发挥作用及使这些年轻人康复和重燃他们的希望。我的儿童与武装冲突问题特别代表将其倡导工作中的一个重要部分列为呼吁各负责制订冲突后建设和平方案的主要行动者,特别是各国政府、世界银行、欧洲联盟。联合国各机构、双边援助机构和非政府组织,在开始计划、规划和分配资源时将儿童的权利、保护和福利列为一个主要的关注事项。 67. 在冲突缓和后,需要就一系列与儿童有关的事务作出一致和有效的响应,这些事务包括解除武装、复员和重返社会；流离失所家庭与儿童的团聚和安置；制订防雷宣传方案和受地雷伤害的儿童的复健方案；受伤、致残、遭性攻击和心理受创伤者的身心复健方案；提供和恢复医疗与教育服务。应同时努力提高当地能力,以接替在战争和建设和平期间由国际非政府组织和救济机构担当的职务。往往在冲突情况中,最能干和具有高度技术的成人成为攻击目标或离开该区域,造成一种真空状态,既无有能力承担重建任务的当地技术熟练人员,也无可供年轻人模仿的榜样。 方框7 响应造福儿童的冲突后方案 在冲突情况下最近的协同响应的例子包括： 心理-社会治疗。针对心理社会创伤的努力应以社区为基础,并特别注意当地惯例。在塞拉利昂,开发计划署的速效行动计划旨在对受战争伤害最脆弱的一些人提供心理创伤治疗和指导,并协助培训各级心理创伤治疗者,主要辅助妇女和女孩。在科索沃,塞族和阿族儿童在医师无国界协会、小丑无国界协会、以及难民专员办事处的协助下,正开始面对他们的心理创伤经验。 加强保护儿童权利的规范和体制框架。在许多冲突后地点,包括东帝汶、危地马和拉科索沃,联合国系统从事向地方当局提供关于起草和订正儿童权利法律及改革和加强司法行政与保护机构的技术援助。东帝汶过渡当局颁布的第一项条例确保《儿童权利公约》将是在东帝汶执行的重要人权文书之一。 失散的儿童。应尽可能让家庭保持完整。在不可能团聚时应适当照顾儿童。红十字委员会、非政府组织和联合国各机构在许多方面合作追踪儿童的下落,并使他们与家人团聚。国际人道主义法和《儿童权利公约》强调必须维持家庭单元,并通过家书来往、寻找和团聚恢复联系。 促进和保护的儿童之友园地。在东帝汶,儿童基金会、东帝汶过渡当局和各非政府组织合作开辟“儿童之友园地”,其中为儿童提供一系列服务,包括保健、心理社会支助、教育和文娱活动、儿童权利教育。这项方案仿照儿童基金会在阿尔巴尼亚为科索沃阿尔巴尼亚难民服务推动的一项类似的成功工作。 68. 许多国家处于不可预测的非和非战模糊状态；武装冲突可能在该国特定区域零星爆发,经过一段时候后冲突可能恶化或减轻。还有其他的例子,象经过许多年后和平才能扎根,也才能充分稳固,使国际社会具有信心。虽然在提供保健和教育等方面存在许多可以解决儿童在旷日持久的冲突中需要的机会,但是捐助者往往不愿提供必要的长期援助。同样,冲突后重建和复健需要长期注意。不幸的是,这些关注在紧急阶段也往往资金不足,或可能受到忽视,直至国际社会认为环境很安全,可制订方案和投资时为止。在开发计划署的领导下,一个机构间常设委员会咨商小组编制了一份详细的报告,其中阐明影响到冲突后重建和复原行动的五大相互联系领域。这些领域涉及国家能力不足；双边捐助者的政治优先考虑；非同步过渡资金筹措；各机构进行过渡活动规划和计划；以及为达到基于共同战略目标协议作出的努力不足。不断接受教育是此一从救济到发展中最令人遗憾的损失。 69. 我认为在当地建立地方能力方面还需做许多事,以便为受战争影响的儿童作出有效宣传和制订冲突后响应方案。 方框8 塞拉利昂协助受战争影响儿童国家委员会 1999年9月,我的儿童与武装冲突问题特别代表访问塞拉利昂并与该国政府和民间社会展开广泛协商,提议设立一个协助受战争影响儿童国家委员会,以确保在制订优先事项、资源分配、方案规划和国家决策时,特别是在巩固和平与国家重建进程期间,充分注意到对儿童和青年的关注及其福祉。2000年4月,塞拉利昂总统宣布设立协助受战争影响儿童国家委员会。加拿大政府正在对委员会的工作提供初步支助。 建议 43. 在冲突后复原的国家中,应尽力确保在制订优先事项、资源分配、方案规划和国家决策时,特别是在巩固和平与重建期间,充分和系统地注意到儿童的权利、保护和福祉。 44. 应鼓励受冲突影响国家设立有效国家机构和机制,诸如协助儿童国家委员会等,以确保将有关儿童的关注作为高度优先事项列入国家议程。 45. 联合国系统、捐助界、以及非政府组织应对提高国家机构、地方非政府组织和民间社会组织的能力方面提供更多支助,以确保持续执行。 六. 关于受武装冲突影响的儿童的区域倡议 70. 我的儿童和武装冲突问题特别代表的一个优先事项是,使区域和分区域组织参与并鼓励它们把保护受武装冲突影响的儿童列为其议程的一个重要方面。我对这些组织为把这些关切纳入其议程所采取的措施感到鼓舞。 71. 欧洲联盟委员会把保护和促进儿童权利、包括童兵的权利列为欧洲民主与人权倡议1999年的五大优先主题之一。欧洲议会举行了关于保护受武装冲突影响儿童问题的听证会,并随后通过了一项支持把征募和参与战争行动的年龄限制提高到18岁的决议。2000年3月,非加太国家－欧盟联合大会通过了一项关于童兵问题的综合决议。 72. 我的儿童和武装冲突问题特别代表提议的主要内容得到在1999年召开的非加太国家－欧盟部长级谈判会议的核可,并被纳入6月23日在贝宁签署的《非加太国家－欧盟伙伴关系协议》中。这些内容表明,缔约国打算研究童兵、保护儿童,尤其是女童、确保他们的权利、特别是促进冲突后局势中儿童的重返社会和康复；以及使前童兵复员和重返社会的问题。 73. 2000年4月,欧洲理事会议会举行了三次辩论,强调越来越需要确保整个大陆儿童的权利和保护儿童。议会一致认为,科索沃冲突中的童兵和年轻的受害者需要得到特别支助,议会还支持关于设立一位儿童问题欧洲监察专员的计划。 74. 在欧安组织1999年11月在伊斯坦布尔召开的审查会议上,我的儿童和武装冲突问题特别代表在非政府组织早些时候的努力的基础上,提出了一个“与欧安组织对话议程”的十点建议。随后,参与国在伊斯坦布尔首脑会议通过的《宣言》和欧洲安全宪章中,承诺制定和实施积极促进儿童权利和利益的各项措施,并特别重视冲突中和冲突后局势中的儿童身心健康的问题。他们还决定把2000年欧安组织人的方面讨论会专门用来讨论儿童和武装冲突的问题。这次专家讨论会于5月23日至26日在华沙举行,结果就欧安组织如何把保护受武装冲突影响的儿童及其权利纳入其工作的问题提出了很多建议,包括在欧安组织所有机构内研究这个问题,制定政策,促进和保护受武装冲突影响的儿童,在相关的外勤业务中,指定儿童问题协调人,确保对工作人员提供充分的训练。轮值主席确保在欧安组织所有机关和机构、包括在下一次部长级理事会会议上,对这些建议采取适当的后续行动。我还鼓励欧安组织与我的特别代表在制定该议程的过程中,继续进行协作。 75. 1999年7月非洲统一组织国家元首和政府首脑会议通过的《阿尔及尔宣言》,重申非洲统一组织决心坚决努力,促进儿童的权利和福祉,取缔剥削儿童的所有形式,尤其是制止童兵的现象。 76. 继我的儿童和武装冲突问题特别代表发出呼吁之后,共同体政府首脑在1999年11月在德班举行的会议上,强烈谴责在武装冲突中以儿童为目标、虐待、征募和部署儿童的做法,呼吁所有有关各方结束这些做法。 77. 2000年4月,在加纳和加拿大共同赞助、并得到西非经共体秘书长和我的儿童和武装冲突问题特别代表的积极支助和参与下,西非经共体国家举行了一次部长级会议。会上通过了一个具有深远意义的协助西非受武装冲突影响的儿童问题的宣言和行动计划。《阿克拉宣言和行动计划》载有多项重要内容,其中包括监测实施保护儿童的国际规范和标准；为受战争影响的儿童休战一周；为军事和维持和平人员进行儿童权利和保护方面的训练；在西非经共体秘书处内设立一个专门保护战争中儿童受害者办事处；通过西非经共体暂停进口小型武器的机制,控制非法跨界活动。 78. 在阿克拉势头的基础上,加拿大政府正计划主办定于2000年9月在温尼伯召开的关于受战争影响的儿童问题国际会议。联合国各机构、政府和来自世界各区域的民间社会和青年都将参加会议,共同进行反对这种祸患的共同事业。 79. 2000年6月,美洲国家组织大会通过了一项关于儿童和武装冲突问题的决议,呼吁武装冲突各方尊重与儿童有关的国际人道主义法,敦促各会员国支助为使童兵复员、并使受冲突影响的儿童融入社会和康复而进行的努力。 80. 2000年7月八个工业化国家外交部长在日本冲绳举行的会议上发布了一项共同报告,指出武装冲突给儿童所带来的苦难是今日世界面临的最令人不安的人权保障问题,承诺决心通过消除非法武器和金钱,以免其在全世界煽风点火,来制止武装冲突。部长们承诺与联合国合作对针对儿童或征募儿童加入他们的武装冲突的执行者施加压力。 81. 联合国还参与与欧洲委员会、阿拉伯国家联盟、非洲统一组织(非统组织)和伊斯兰会议组织建立保护受战争影响儿童的合作伙伴关系。仅在过去的一年中,除其他外,非洲统一组织和美洲人权委员会都重申支助制定有力的全球规范,采取有力的区域行动,以保护受到武装冲突不利影响的儿童。 建议 46. 我吁请安全理事会应鼓励联合国与区域组织继续协作,保护受武装冲突影响的儿童。 47. 应鼓励区域组织建立适当的机制,协助制定和实施有助于在它们的区域内,为受战争影响的儿童造福的政策和活动。 48. 应鼓励区域组织为参与区域维持和平、建立和平和缔造和平行动的人员提供保护儿童和妇女及其权利方面的训练,并将保护儿童的工作人员编入编制。 49. 应鼓励区域组织促进邻国倡议,例如建立协作机制,以监测和抑制有可能引发冲突的武器、自然资源和货币的非法跨界流动,在这些冲突中,妇女和儿童往往是主要的受害者。 50. 促请区域组织在实施制裁时,制订一套协调的综合办法,以期尽量减少对平民,尤其是儿童的非故意的影响。为此,区域组织应考虑在实施制裁之前,派遣评估团前往目标国和邻国,以便评估制裁可能产生的非故意的影响,并提出人道主义豁免和可能采取的适当措施以期尽量减少这种影响。 51. 在有保护儿童权利的区域法律文书的地方,应鼓励区域组织为监测实施这些文书,发展适当的机构机制和能力。 52. 应鼓励区域组织合作监测被怀疑在武装冲突期间,公然侵犯儿童权利的人的行动和活动,并对他们绳之以法。 七. 非政府组织和民间社会的作用 82. 在设计关于受武装冲突影响的儿童的议程方面,非政府组织及其他民间社会组织起着必不可少的作用。他们在三个领域的贡献尤其重要：在国家和国际各级建立宣传网络；制订当地行动方案,以更有效地响应受害儿童的需要；作为提供关于特别情况和问题的资料、看法和新建议的一个重要来源。 83. 联合国与非政府组织在当地的伙伴关系以最切实、最活跃和最有成效的形式表现出来。许多合办项目和方案都体现出这种情况。多年来,在会员国、国际组织和非政府组织的协同努力下已经取得了显著的进展。本报告引述的例子将说明这一点。 84. 联合国系统与非政府组织之间的另一重要合作领域是为受武装冲突影响的儿童展开宣传工作。最近的几个例子说明今后如何进行更有效的协作。制止利用儿童兵联盟的宣传运动有助于推动全球就《儿童权利公约》关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书达成一项协定。世界展望和儿童基金会非政府组织委员会已制定并发表了关于第1261（1999）号决议执行情况的建议。拯救儿童联盟的报告-战争把我们带到这里来-有助于引起全球注意内部流离失所的儿童处境和向他们提供援助的措施。 85. 我的儿童和武装冲突问题特别代表还与研究和学术机构合力制定了国际研究人员联络网,以帮助我们认识如何最好地在战时和战后保护儿童并填补在这方面比较明显的空白。他促请制订有关受战争影响儿童的保护、复原和重返社会的大量可以取得的“经验数据”；评价为受战争影响儿童采取干预措施所产生的影响；调查和支持在冲突中和冲突后保护及支助儿童的当地价值系统；制订更多有关武装冲突中儿童受害情况的资料；进一步分析战争的一般行为如何对平民特别对儿童造成过多伤害。 方框9 利比里亚儿童倡议 利比里亚儿童倡议说明联合国机构、国际非政府组织、当地非政府组织和当地工作团体如何进行合作造福儿童。儿童基金会和难民专员办事处建立战略性伙伴关系,以满足回返者、内部流离失所的儿童和青少年的需要。基督复临会发展救济局和国际援救委员会提供师资训练和赚取收入项目,以扩大利比里亚儿童倡议的教育推广工作。国际非政府组织和当地非政府组织包括寻求共同点和宣传中心合力编制并播放无线电节目,使更多年轻的回返者和重新定居的国内流离失所者-包括在学校、孤儿院、难民营和过境中心的人能够收听。拯救儿童基金会执行有关追查家属下落、家庭重聚和重返社会的项目组成部分。 86. 对受武装冲突影响的儿童提供的主要支助往往来自他们的家庭和社区。事实上,《儿童权利公约》和国际人道主义法特别强调维持家庭单位。尤其在武装冲突期间和武装冲突后母亲往往成为一家唯一的赡养者。父母、德高望重的老人和社区领袖可以成为儿童权利的有力支持者,也可以提供资料说明武装冲突期间和武装冲突后的儿童情况。 87. 各种宗教社区都可以通过当地宣传努力和工作在儿童保护方面发挥重要作用。他们的精神领袖和机构应当运用精神上的影响力、领导才能和在社区的地位力促保护儿童和妇女。我的特别代表怀着这个目标与各宗教社区积极进行对话。 88. 在这方面已与世界基督教协进会建立一个富有前景的合作框架。基督教协进会是一个拥有300多个教会的团体,这些教会分布于120多个国家。1999年8月,我的特别代表在中央委员会上发言后,中央委员会表示大力支持安全理事会第1261（1999）号决议,决意将儿童和武装冲突问题并入基督教协进会基督教克服暴力问题十年（2001-2010）方案和活动中,作为一个重要的部分。 89. 我还欢迎梵蒂冈大力支持关于受武装冲突影响的儿童的议题,欢迎天主教教会参加受冲突影响的社区的工作。我的特别代表还与伊斯兰教会议组织秘书长进行协商。我鼓励我的特别代表加紧参加工作,继续探讨与所有重要宗教信仰社区进行合作的可能性。 建议 53. 建议安全理事会有系统地向非政府组织社区索取关于冲突方遵守情况及关于保护儿童的义务和承诺的资料,并应一贯地考虑到这些资料。 54. 应鼓励地方非政府组织和国际非政府组织与政府和联合国机构合作,为保护儿童、特别为保护武装冲突中的儿童,努力鼓动公共舆论和施加政治压力。 55. 非政府组织在冲突期间和冲突后在当地提供人道主义援助和发展援助时,应当确保儿童权利、儿童保护和儿童福利在其方案发展、优先项目的拟定和资源的调拨中受到主要的关注。 八. 最后意见 90. 联合国从建立之初起就一直寻求更有效的途径,以切实影响冲突方的政策和行为；法治与实际以及承诺与履行情况之间的差距持续存在,儿童往往是这种情况的无辜受害者。必须使侵犯国际人权和破坏人道主义标准的人知道,他们的行为所付出的代价超过任何可以察觉的利益。如果民众正视这些做法,有关政府、联合国、非政府组织、学者和传媒就可以使那些在武装冲突中侵犯儿童权利的人付出更大的政治代价和物质代价。他们应当理解第1261（1999）号决议是谚语中的“墙上铭文”。 91. 本报告已指出许多进行中的步骤。各种国家、区域和国际行动者也可以采取许多这些步骤,设法履行我们对儿童的集体责任。在许多方面都需要同时获得进展。首先,国际社会必须言行一致,从制定规范进入“落实的时代”。我们必须利用世界上更多的研究、分析和知识才能,创造新的想法,设法保护儿童,制止在冲突中对儿童的剥削行为。我们必须更有系统地研究我们保护儿童生命的工作所产生的影响,这是不断评价如何改进工作的一部分。在这方面,重要的问题是,如何在整个联合国系统促进更大的协调和协作,以处理这种相互交织的挑战性问题。 92. 当然减少儿童所受伤害的最佳办法是首先预防武装冲突,建立安全理事会所主张的“预防文化”（S/PRST/1999/34,1999年11月30日）。这需要缩小结构的不平等,处理赤贫、排斥性做法和利用差异性的问题。这些都是当今许多冲突的根源。发展战略的目的应是减少国家内部和国家之间资源分配一贯不均衡的情况。社会内部的对立主张可以通过民主程序和法治以和平的惯常方式予以调和,而无须诉诸暴力。 93. 我向安全理事会提出的关于保护武装冲突中平民问题的报告指出,若要预防更恶劣的侵犯事件,我们需要更加及时的预警系统和更好地进行监测和报告。应在最初阶段就注意评价和处理儿童易受伤害的问题。 94. 我按照安全理事会的要求和《宪章》第九十九条所规定的任务编制关于可能威胁国际和平与安全的纠纷的定期报告时,打算对保护受武装冲突影响的儿童的问题继续给予特别注意。联合国的业务机构和方案可以及时提供关于侵犯事件即将发生的有用的资料。从事该领域工作的私人自愿机构也可以这样做。 95. 但是,如果预防性措施失败,就必须在当地、国家、区域和全球各级采取协调一致的行动,设法保护儿童,使其免受战争造成的破坏性影响。为应付这种双重挑战,必须在全系统战略中纳入对儿童关注的问题和观点,以预防冲突和保护武装冲突中的平民。 96. 联合国将就保护受武装冲突影响的儿童的问题,继续与区域组织、次区域组织和各种安排寻求更密切的合作和更定期地进行协商。在制订保护儿童的政策、机制并施加压力时,他们起着潜在的作用,这种作用非常重要,应予充分鼓励。 97. 最后,儿童和武装冲突问题是联合国维持国际和平与安全、增进人权和可持续人的发展的核心责任的一个组成部分。几个最新的例子说明,如果整个和平和安全局势不断恶化,仅将有关儿童的前瞻性规定并入和平协定、维持和平任务和国家法规中是不够的。我们不仅要制订影响冲突方行为的更有效的工具,而且必须下定决心以协调一致和及时的方式利用这些工具。
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