实现和维持可持续渔业

关于当前渔业是否具有可持续性，以及不可持续的渔业如何实现可持续性，已有很多人从不同角度进行了论述。联合国粮农组织《2016年世界渔业和水产养殖状况》¹中有两组数据显示：尽管不可持续渔业仍然存在，但所占比例较小。过去三十年间，全球捕捞渔业总产量保持稳定（图1）。同期，在被评估的鱼类种群中，被过度捕捞的鱼类种群比例仅有小幅增加（图2）。

自1990年代起，被过度捕捞的鱼群占已开发鱼群的比例一直维持在30%左右，要实现渔业的全面可持续性，仍需取得更大的进步。同时，我们还要保持警惕，避免当前可持续的渔业过度扩张，变成不可持续。有一个选择是直接减少一切渔业开发。全面减轻渔业的压力，将使遭受过度捕捞的鱼类种群得以恢复，并使可持续渔业拥有更强的抵御压力的能力，包括气候变化、海洋污染和其他因素带来的压力。有些旨在实现海洋保护目标的建议推崇这样的战略，包括：将30%的海洋划为海洋保护区，禁止在保护区内获取资源。²

如果被开发的鱼类种群数量及其所在生态系统的状况是渔业可持续性的唯一标准，那么，直接减少捕捞的方法也许是合适的。但实际情况并非如此。开展渔业活动是为了通过市场销售获得经济回报，给渔业从业者提供生计，更重要的是为人们提供食物。可持续性必须体现在所有方面的成果，即生态、经济和社会。排除极少数有严重过度捕捞史的特殊地区，直接减少捕捞就算能使目标鱼群数量增加，也会产生不可持续的社会和经济影响。

如果减少捕捞以促进生态可持续性只会影响财务，那么，制定恰当的经济政策和市场措施，就可以减少财务收入方面的消极影响，同时抑制导致捕捞船队产能过剩的进一步资本投资。然而，在许多渔业部门，尤其是小规模渔业，沿海社区几乎无法承受减少捕捞导致的生计丧失。这种社区对渔业的依赖不仅存在于欠发达国家。例如，加拿大东部鳕鱼捕捞禁令给当地经济和社会带来了严重的后果，一直持续到休渔期结束之后。在欠发达国家，由于社会支持资源和就业机会更少，丧失渔业生计的后果更为严重。小规模渔业经常为好几代人提供就业，男性和女性都在其中扮演重要的角色，因此，丧失渔业意味着整个社区的根基很可能丧失。最近，小规模渔业被提到渔业可持续性政策和对话的中心，形势正在好转。³随着人们越来越多地关注这些挑战，也许可以找到更能抵御风险的战略，来帮助小规模渔业适应对捕捞业的更大限制。

即便不考虑社会和经济后果，减少捕捞也意味着渔业将生产更少的食物。即使其他经济和社会后果可以通过其他方式缓解，这个后果会使得减少捕捞的战略难以实施，因为鱼类对全球粮食安全至关重要。2010年，我们对到2050年所需的鱼类供应量进行了估算，计算我们需要多少鱼类供应，才能满足人口增长需求，并让饥饿和营养不良的人口达到世界卫生组织的最低营养标准，同时考虑了鱼类在地方饮食中占比的区域差异。⁴结果表明，到2050年，鱼类需求量将增加约7000-8000万公吨，即相比当前捕捞业和水产养殖业总产量增加50%。2016年，我们重新进行估算，并对大型农业和小型农业的产量也作了预测，以评估气候变化对未来粮食安全的影响。将气候变化对作物和牲畜的影响纳入考虑之后，我们的估算结果是，渔业和水产养殖产量需增加1-1.2亿公吨鱼，即相比当前的产量增加三分之二。⁵这只能通过增加捕捞、大幅扩大水产养殖来实现，而非减少捕捞。因此，要保持渔业的可持续性，真正的挑战不在于解决经过几十年努力仍不能实现可持续性、仍处于过度捕捞状态的30%鱼类种群，而是在于怎样实现既能大幅增加鱼类供给以满足人口需求，又不退回到1970年代和1980年代的趋势，不让不可持续的渔业不断扩张。

这是极为艰巨的任务，但是我们已经拥有了不少迎接挑战所需的条件。我们已经认定并研究了导致渔业不可持续的外因，包括：来自市场和各地政府的不合理激励；对于有限资源的高需求，尤其是高价值资源；海洋生产系统的复杂性和相关认识不足；贫困和缺少替代生计，导致渔业从业者人数过多；缺乏有效治理机制，无法采取合理的措施；以及气候变化和海洋污染的外部性。⁶

造成不可持续性的因素，许多可以解决不可持续性问题的渔业活动，乃至促进和支持这些活动的政策与措施，都已经为众人所知。这些内容都列入到了《负责任渔业行为守则》（《守则》）及其附件，从事和管理渔业活动的相关人员都可以参阅。⁷《守则》包含了预防性策略，以应对渔业管理中的复杂性和不确定性，避免或减轻渔业活动对生态系统产生的诸多影响，包括副渔获物和对海底栖息地产生的影响。

这些都是积极的信息。《守则》对渔业进行分类，明确了渔业可持续性的主要威胁，并提出了合适的措施消除威胁。但是，整体形势并没有那么乐观。即使我们可以想到必要的政策和措施，实施起来却不一定容易。考虑到资源和渔业活动的现状，捕捞需求越大，所需的知识就越多。所需的知识不只是数据密集型的科学监测和评估，尽管对于大规模渔业而言，监测和评估是主要的知识来源。不论渔业规模如何，地方渔民的知识和传统渔业文化，在决策中都富有价值。

由于渔业产量在增加，拥有制定合理措施所需的知识，是维持渔业可持续性的必要条件但非充分条件。在受到影响的捕捞社区，必须提升当地的治理能力以合理决策，并在决策之后强制执行相关措施。所谓治理能力，对于管辖机构而言，即要做出自上而下的决策，然后指派执行和监督官员贯彻决策，而对于地方社区而言，则是指将合理的渔业行为植根于当地文化和社区渔民的日常活动之中。这两种方式都有效，但也都有弱点。自上而下的方式需要大量资源来进行评估、管理、掌控和监督，但如果供资不足，效率就会降低。在国家管辖范围以外的区域，挑战更为严峻，尽管在获得足够支持的条件下，区域渔业管理机构也能够高效运转。基于社区的方式则需要统一的社区文化。但是，当有些移民既不融入社区又不认同社区治理的合理性，或技术变革使得传统捕捞方式对资源和生态的影响越来越大时，这种方式也起不到作用。在关于海洋政策和管理的讨论中，如何提高机构和社区管理效率的问题正在获得越来越多的关注。尽管缓慢，但我们还是在国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性等领域取得了进展。⁸

要实现可持续渔业，另一个领域也需要开展严肃的对话。不管治理和管理多么有效，渔业都会改变其所在的生态系统。任何种群被充分开发，其总生物量会下降达50%以上。越来越多的证据表明，更平衡的海洋物种捕捞或许可以减轻渔业对整个生态系统的影响。但是，如果为了满足粮食安全的要求，鱼类种群的总生物量因而减少50%以上，那么，海洋生态系统将会发生变化。可持续发展目标14（保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展）将在维持海洋健康的政策讨论中发挥主要作用。这场讨论必不可少，并且一定要围绕“健康海洋”的组成要素展开。如果“尽可能接近原始状态”是“健康”的事实标准，那么，当前的渔业发展正与目标14背道而驰，为实现目标2（消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业）而进行的不同类型的渔业扩张，也将成为“健康”的主要威胁。我们必须开展严肃的对话，确定什么样的海洋和沿海生态系统变化是可持续的，不管社会选择适应其他条件还是采用别的办法。这场讨论将十分复杂，相比之下，过去致力于实现渔业可持续性的努力将显得十分简单。 

注释

1      联合国粮食及农业组织，《2016年世界渔业和水产养殖状况：为全面实现粮食和营养安全做贡献》，报告（罗马，2016年）.http://www.fao.org/fishery/sofia/en.

2      贝唐•C•奥利里等，“海洋保护的有效覆盖目标”，《保护信刊》，第9卷，第6期（2016年11-12月），第398-404页.

3      联合国粮食及农业组织，《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小规模渔业自愿准则》（罗马，2015年）.

4      杰克•C•赖斯和塞尔日•米歇尔•加西亚，“渔业、粮食安全、生物多样性和气候变化”，《国际海洋考察理事会海洋科学杂志》，第68卷，第6期（2011年），第1343-1353页.

5      https://aimp2.apec.org/sites/PDB/Lists/Proposals/DispForm.aspx?ID=1843.亚洲太平洋经济合作组织，智慧气候信息和负责人行动：在不断变化的世界中实现可持续的粮食安全.论坛项目建议（2016年）.亚太经合组织项目数据库.最新修订于2016年8月4日.https://aimp2.apec.org/sites/PDB/Lists/Proposals/DispForm.aspx?ID=1843.

6      联合国粮食及农业组织，“国际渔业文书实施和渔业不可持续性及过度开发因素国际研讨会”，毛里求斯，2003年2月3-7日，粮农组织渔业报告第700号（罗马，2004年）.ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5242e/y5242e00.pdf.

7      联合国粮食及农业组织，负责任渔业行为守则（罗马，1995年（再版：1996年,2000年））.http://www.fao.org/docrep/005/v9878e/V9878e00.htm.

8      http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom.htm.欲了解更多大会根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书的第69/292号决议所设筹备委员会的信息，请参阅http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom.htm.