信息和评估

1. 针对除名请求分析信息

  监察员建议安全理事会伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁委员会考虑将某个人或实体从伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单上除名还是将其保留在该名单上,取决于监察员根据对已收集资料的评估,是否满意地认为在审查之时有足够信息来为列名提供合理和可信的依据。[1]

1.1 与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织有关联

  要作出这样一项建议,需要分析已收集的资料是否能成为合乎上述标准的行为或活动证据,表明某个个人、团体、企业或实体与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织有关联,并能适合地列入伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单。[2]

  列名标准包括:(a) 参与资助、策划、协助、筹备或实施伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织所实施、伙同其实施、以其名义实施、代表其实施或为向其提供支持而实施的行动或活动;[3] (b) 向其供应、销售或转让军火和有关物资;(c) 为其招募人员;或以其他方式支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或其任何基层组织、下属机构、从中分裂或衍生出来的团体的行为或活动。[4]

1.2 是伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织的成员或参与其中

  从这一提法看,显然个人作为伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织的成员或参与这些组织的活动将导致其继续列名,但却不是个人符合安全理事会列名标准的必要条件。[5]此外,个人作为与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织有关联而被列名的团体、企业或实体的成员或代理人,也可以被认为与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织“有关联”,无论该团体、企业或实体是否专门从事恐怖主义行为。

  如果所收集信息的全部或部分内容涉及某一个人与一个已列名实体之间的关联关系,则对此类信息的分析必须着重于这个人的行动而不只是关联关系本身。例如,当一个人的关联关系仅限于人道主义工作时就是如此。与列名有关的行为可以从关联的情形中推断出来。

1.3 保留列名的必要心理要件

  个人的具体意图不是监察员根据伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁制度建议保留列名的必要条件。这是因为制裁措施具有预防性,不受国内法所规定的刑事标准的制约。与此同时,个人无意中或因为疏忽而与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织发生关联也不是这些措施的打击对象。监察员在考察个人对伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织或任何相关实体的支持行为时,如果有资料表明或者从中可以推断出该人知道或应当知道是这种情况,则应建议保留列名。

1.4 个人行为构成保留一个实体的列名的依据

  个人的行为可以成为监察员建议保留实体列名的原因,或至少是促成这种建议的原因之一。监察员的建议取决于特定的事实情况,包括个人行为的性质、这些行为与该人在实体中的角色或位置的关系、这些行为是否违反实体内部的现有管控以及该人在实体中的职责级别和资历。将对这些因素进行合并评估,以确定个人的活动是否会牵连实体。

1.5 以其他方式支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或其任何基层组织、下属机构、从中分裂或衍生出来的团体的行为或活动

  1.5.1 宣传

  安全理事会决议所用措辞从未暗示,宣传与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织相似的目标但却与这些组织或其关联实体没有任何联系的情形能被视为“以其他方式支持”伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或任何关联实体。

  1.5.2 言论

  口头言论或通过散发书面材料发表的言论可以作为安全理事会决议规定的“其他支持”,构成建议保留列名的依据。监察员将仔细考虑每个案件的具体事实,以确定言论或材料是否达到以其他方式支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或任何关联实体的门槛程度。具有实际意义的因素是,言论是否超出表达意见或同情的范畴,构成煽动、鼓励、建议或劝导从事支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或任何相关实体的特定活动或企图招募,或构成颂扬这些组织(为其辩解)。在分析后一种情况时,需要考虑讲话者/作者的实际用词,是否公开表达或有意传播,或企图煽动任何支持基地组织的活动。确定是否达到门槛程度,还必须考虑到从这些用词和言论的整体影响作出的推断。

  其他考虑因素包括发表言论的地域和政治背景,发表言论者的特点/角色,以及此人在相关背景下产生的影响。与此相关的一点是,此人可触及的受众和潜在影响也是同样重要的因素。

  需要确定言论/材料与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或任何关联实体之间是否存在足够具体的联系。可以直接从内容判断或通过推断或背景来确定这种联系。

  1.5.3 物质支持

  向已列名的个人或实体提供物质支持,不论这些物资后来的用途如何,足以构成“其他支持”。在物质支持不是由申请人直接提供给已列名实体的情况下,如果有信息表明申请人知悉或应当知悉接收实体是伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织或有关联的个人或实体,仍有可能构成“其他支持”。

2. 评估信息

  在评估收集的信息时,监察员采用适合于国际背景的方法,不为任何法律制度的程序性规则所制约。此外,这种方法合乎制裁措施的预防性质并符合适用的准则和标准。

  具体而言,监察员将在综合报告中评估已获得的全部信息,但需遵守有关保密限制。监察员不“承认”或“排除”信息或以其他方式适用一些法律传统,尤其是普通法所确认的“证据规则”。相反,监察员评估每一条信息时,除其他外,会考虑相关性、具体性和可信度。在某些情况下,基于评估的结果,监察员可能会决定不依赖具体信息,不将其作为分析的组成部分或建议的基础。监察员将向委员会详细说明其决定和原因。

  信息的相关性、具体性和可信度及其权重应由监察员逐案评估。在每个案例中,加以考虑的各个因素可能具有更大或更小的意义,这要视背景和情形而定。

  监察员收集的相当一部分资料包括各国对其掌握的关于申请人及其活动的相关信息所作的摘要说明。与刑事审判中法官和(或)当事各方通常会彻底检验证据的做法不同,监察员没有这样的机会。[6]监察员彻底审查分别收集和累积的资料(见下文),但很少了解已收集信息的出处,更不用说了解信息来源。在所涉资料包含很宽泛的陈述而缺乏详情、细节或支持性材料或信息时,则不足以作为建议保留列名的依据。当申请人对资料提出质疑或其反对意见有可信的信息和解释提供支持时,尤其如此。

  相比之下,对一些具体陈述中所包含的信息加以一并考虑时可以相互印证,应给与额外权重。但是,在考虑存在来自不同出处的相互佐证或强化的材料时,监察员应注意看似来自不同来源的信息是否有可能实际上出自一个来源。因此,虽然所涉信息也许看起来可信,但在无法确定相互佐证的信息的原始来源时,监察员在给予这些信息更多权重时仍应审慎行事,因为有可能复制了来自同一个来源的信息。

2.1 评估新闻资料

  审查报刊文章和报告时也需要特别谨慎,因为它们对信息的叙述有可能不准确。在大多数情况下,信息的原始来源不明,无法加以评估,因此无法回答其可信度和此种报告的可靠性问题。同一原则也在不同程度上适用于书籍和出版物等其他公共来源的信息。因此,监察员在评估与特定申请人有关的具体出版物和报告时应铭记所有这些因素并采取谨慎办法。在许多情况下,监察员可能会发现有必要与有关记者或作者联系,以进一步审议特定报告的可信度。监察员会特别关注这类信息的可靠性和可信度问题。

2.2 关于使用酷刑及残忍、不人道或有辱人格的待遇获取信息的指控

  申请人有可能提出,监察员收集到的与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁委员会特定列名有关的信息是通过酷刑获取的。依照有关国际文书和义务,[7]监察员应仔细、认真地审查任何此类指控。此外,监察员的工作设定这样一个前提:通过酷刑获取的信息本质上是不可靠的。监察员用同样的方法处理通过残忍、不人道或有辱人格的待遇获取的信息。这种待遇使由此产生的信息值得怀疑,足以失去可靠性。因此,这种指控直接关系到信息的可信度,而可信度是监察员所适用标准的关键组成部分。

  如果受到质疑的此种资料最终被用于支持保留列名,则监察员将询问任何有关国家、组织或个人,并就使用酷刑及残忍、不人道或有辱人格的待遇获取此种资料的指称尽可能收集更多信息。

  如果监察员对相关标准满意,[8]该信息是通过酷刑、残忍、不人道或有辱人格的待遇获取的,则在分析时不得依赖该资料,因此该资料不构成建议的依据。提交给委员会的综合报告将详细说明与申请有关的这种评估,以供委员会审议。

  此外,即使对使用酷刑及残忍、不人道或有辱人格的待遇的明证未达到相关标准,所收集的信息仍有可能影响被质疑资料的权重。综合报告应详细说明此种评估。

2.3 声称资料被篡改

  如果申请人声称资料已被篡改,例如被国家“栽赃”,则要有相关、可信和具体的支持性材料。在对一些资料的可靠性产生关切的情况下,基本资料的来源以及可信度标记就更加重要。

3. 利用累积的信息和推断,包括反向推断

3.1 总体情况和得出的推断

  在每个案子中,监察员都会检视总体情况以及从收集到的累积资料中可以得出的推断。

  如果缺乏单个资料来合乎标准地直接证明申请人实施了符合列名标准的一项或多项行为或活动,但许多单个资料累积起来得出适当推断,也足以表明可以保留列名。鉴于审查除名请求的有关标准低于就犯罪行为判定有罪所适用的标准,在审查除名请求时得出的推断虽然必须合理,但不必是唯一合理的推断。[9]

  如上所述,各国提供的资料有时包括一般性信息,单个来看可能不足以作为保留列名的依据。在这样的案件中,监察员还应合并评估这类一般信息。实际上,一并考查时,一些分散的碎片信息在作出推断方面会更强有力。但是,单个来看不足且缺乏具体性的材料合并起来也很少能将信息的质量提高到足以符合必要标准的程度。

3.2 缺乏可信度

  从申请人关于其所参与活动所作的答复缺乏可信度,可以得出反向推断。如果监察员评估后认为,申请人对关键问题的回答缺乏可信度,目的是掩盖其参与,则可以基于申请人不愿承认过去行为的事实作出推断,认为该人持续牵涉支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织的活动。此外,申请人对表明其持续从事支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织的活动的信息作出推诿和误导性答复的具体事例将会影响申请人所作否认能够获得的权重。

4. 对脱离关系的评估

  对监察员向委员会提出的建议所依据的已收集资料进行评估并不止步于得出结论,认定申请人是否与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体和个人有关联。是否存在已发生变化的情形,是否有可能已脱离关系,对于已收集的资料是否在合乎相关标准的程度上支持审查之时将申请人继续列名,具有特别实际的意义。

  以下讨论说明了评估申请人是否与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体或个人脱离关系时所采用方法中的若干一般性考虑和相关因素。

4.1 一般考虑

  4.1.1 何时考虑是否存在脱离关系的可能性?

  在分析一项除名请求时,监察员会考虑申请人是否与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体有关联。在这方面,监察员会评估申请人是否已脱离有关实体,除非监察员已掌握资料表明近来他们仍有关联或一直有关联,在这种情况下,则无须考虑这一问题。监察员在合并考虑已收集信息的基础上,逐案作出上述决定,无论申请人是否专门提出过这个问题。

  通常,承认过去曾与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体有关联但声称现在已无关联的申请人会主张存在脱离关系的情况。申请人可在初次除名申请或重复除名申请时提出这种主张作为支持。[10]申请人必须提供补充资料,以便监察员审议再次提出的除名申请。这种新资料当然包括申请人为支持其脱离关系的声明而提供的材料。

  4.1.2 过去和现在的参与程度以及今后参与的可能性

  申请人以往行为的严重性就其本身而言不会改变用于确定是否脱离关系的阈值。然而,最初行为的性质和程度与评估脱离关系、当前和今后的行为有关,包括能显示申请人参与的深度以及对伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体的献身程度。

  4.1.3 缺乏当前信息

  监察员可以从被指责的活动发生后所经过的时间,特别是在这段时间不短的情况下,得出已脱离关系的推断。但是,缺乏显示申请人近期参与活动的最新资料本身并不能确定除名或继续列名的建议是否合适。表面上无所作为的原因可能有很多,包括情势限制了个人的活动,或情报收集受到阻碍。最终,监察员将逐案评估缺乏最新信息的各种情形,确定申请人是否有可能一直在参与,特别是一旦取消制裁,将来是否会参与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联实体。

  例如,如果申请人正在或一直被监禁,可能影响到这段时间内该人继续参与支持活动的能力。因此,外部因素以及制裁措施和脱离关系,都可以解释为什么会没有显示关联关系的最新资料。考虑到这些综合情况,在像监禁这样的情况下缺乏最新信息本身可能不会是有利于除名的因素。

4.2 评估脱离关系的相关因素

  4.2.1改变心态,承认责任,悔恨,重新考虑和拒绝暴力极端主义

  监察员如建议保留列名,则无需证明申请人有支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或其关联个人和实体的意图。但是,在确定是否存在脱离关系的情况时,申请人是否有可能改变想法这个问题成为一个特别相关的因素。

  监察员在评估是否存在脱离关系的情况时,会考虑到通过一系列因素和行动表现出来的承认责任和悔恨心理。

  申请人对伊黎伊斯兰国或基地组织的看法改变,如果真实而且持续一段时间,可以成为有利于除名的一个重要因素。如果根据监察员的建议拒绝申请人的除名请求,向申请人说明的经委员会核准的详细理由原则上应帮助申请人反思其行为。申请人对其参与行为的错误描述或否认通常表明其尚不承认自己应为这种关联承担全部责任。反之,如果申请人承认对自己过去行为的责任,坦言是什么原因导致其支持伊黎伊斯兰国或基地组织,现在为什么又改变对它们的看法,这种承认原则上可以是此人已进入脱离关系过程的真实迹象。如果在足够长的时间内也没有信息表明其继续保持关联,则尤其如此可能是脱离关系的迹象。

  在具体个案中,申请人表明其重新审视并拒绝暴力极端主义的态度也具有相关性。如果申请人曾经赞同并支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或任何关联实体的目标,除非有资料表明申请人已转变观念,否则只能得出他继续支持相关组织或团体的推断。例如,在确定某个人是否已脱离伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或任何关联实体时,监察员可能会看重此人是否明确且一贯反对伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织和此类组织或团体的言论。监察员可能还会考虑到申请人是否愿意依照第2368(2017)号决议附件二第7(b)段签署一份声明,这样做会强化已脱离关系的说法。

  4.2.2. 行为改变

  思想状态的转变通常需要伴之以行为的改变。要达到行为改变,申请人的行动必须表明此人不再参加构成其列名理由的活动,或已采取步骤改变可能表明与伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)、基地组织或任何关联实体或个人有关联的行为。

  有些情况下,申请人在羁押中,而且已收集的资料证明申请人在羁押期间行为发生了改变,例如申请人表现出去激进化、与国家当局合作或申请人作出其他努力,显示其思想状态发生了转变,这些努力通常有利于申请人的除名。然而,取决于案件的具体情况,可能很难评估行为改变在多大程度上归因于思想转变,或者只是因为申请人支持相关组织、团体和个人并与其发生关联的机会有限。

  从个人被列名到监察员审查其除名申请,其间相隔的时间越短,行为改变作为评估申请的因素应有的权重就越小。如果申请人观念转变或行为改变的时间较短,特别是与先前的行为、支持或关联持续的时间相比较短,则尤其如此。

  4.2.3. 可以证明脱离关系过程的因素

  脱离关系不是一个瞬间过程,有多种因素可能促使个人决定进入这一过程,并与被列名实体断绝联系。在一些个案中,申请人需要支持和指导,在这方面,去激进化方案可以对申请人给予很大支持。监察员也可以对申请人进入脱离关系过程起到很大的支持作用。申请人无疑认为监察员有一定权威。基于这一权威,并利用在对话阶段与申请人接触的独特机会,监察员可以在他/她的分析中列入认可申请人在脱离关系过程中所作努力的信息。如果需要,监察员也可以指导申请人进一步采取必要步骤以彻底完成这一过程。国家当局和监察员可以为进入脱离关系过程的申请人提供相互补充的支持。

  对于因相同或类似行为被审判和定罪之后或在审判和定罪的同时被委员会列名的申请人而言,这种指导特别重要。在一些此类个案中,申请人在服刑其间已经开始脱离关系的过程。监察员可以从被质疑的行为发生后的时间推移推断脱离关系的情况,特别是在时间并非极短的情况下。但是,如果申请人被监禁,他或她在这段时期继续参与支持活动的能力受到限制,在这种情况下,监察员应察看申请人被羁押期间和出狱以后(如已获释)脱离关系的具体迹象。即使在申请人被羁押其间,也可能有各种脱离关系的迹象,包括:真正参与去激进化过程;努力避免与激进分子接触和(或)劝阻激进分子接近自己;承认对过去行为的责任,即使曾在受审时否认这种责任。

  监察员的综合报告可以确认申请人脱离关系的努力,对这种努力给予特别鼓励,并(或)就如何作出这种努力给予指导。重要的是,委员会在告知申请人关于将其从制裁名单中除名或保留其列名的决定的理由时,不可遗漏这些因素。这些因素对负责某些申请人的刑事处罚的拘留当局和缓刑官员也会有用。

  4.2.4. 存在持续的联系

  申请人继续与构成其列名理由的行为所涉的个人或实体保持关联,通常会令人关切申请人是否一直参与且将来仍会参与此种行为,这是不利于除名的因素。然而,在某些情况下,可能很难从这种持续关联中作出任何不利的推断。如果这种关联是在曾构成列名理由的行为之外单独存在(例如家庭关系),或者所涉个人或实体已经证明他们本身脱离了关系并已被除名,就很难作出不利于除名的推断。

 


 

[1] 符合标准的做法可查阅:办法和标准。正如本文件指出的,“充分性”为评估不同来源的不同类型信息提供了数量上、质量上和实质内容方面的必要灵活性。“合理和可信”标准确保综合情况为列名提供合理依据,足够可靠地证明有理由施加制裁措施。这些充分性、合理性和可信性因素也为尽可能深入地分析基本信息及其与列名之间的逻辑链提供了适当基准。

[2] 见第2368(2017)号决议第3段载列的列名标准。安全理事会第2253(2015)决议确认,任何由与基地组织或伊黎伊斯兰国有关联的个人、团体、企业和实体,包括被列入伊黎伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单者,直接或间接拥有或控制、或以其他方式向其提供支持的个人、团体、企业或实体,均可列入名单(第5段)。又见第2178(2014)号决议,该决议规定,外国恐怖主义战斗人员和那些资助或以其他方式协助他们旅行及随后各项活动者如果从事下列活动,可能符合被列入基地组织制裁名单的条件:参与资助、筹划、协助、筹备或实施基地组织所实施、伙同其实施、以其名义实施、代表其实施或为向其提供支持而实施的行动或活动;向其供应、销售或转让军火和有关物资;为其招募人员;或以其他方式支持基地组织或其任何基层组织、下属机构、分裂团体或衍生团体的行为或活动。

[3] 安全理事会确认,资产冻结的规定适用于:(a) 所有类别的金融和经济资源,其中包括但不限于用来提供因特网托管服务或相关服务,以支持伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)或基地组织以及伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单上的其他个人、团体、企业或实体的资源;(b) 直接或间接提供给已被列名的个人或供其用于其旅行的资金、金融资产或经济资源,包括交通和住宿费用(取决于豁免程序);(c) 向伊拉克和黎凡特伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单所列个人、团体、企业或实体支付的赎金,而不论赎金的支付方式或支付人为何(第 2253 (2015)号决议,第6至8段)。另见基地组织制裁委员会于2015年2月24日核准的题为“资产冻结:用语解释”的文件(可查阅冻结资产:用语解释PDF文件)。

[4] 安全理事会在第2161(2014)号决议中指出,此种资助或支持手段包括但不限于使用包括非法种植、生产及贩运毒品及其前体在内的犯罪行为所得收入。

[5] 在逐案基础上评估成员身份。例如,宣誓效忠某一团体或个人是成员身份的明确表示,但并不是必要条件。

[6] 取决于法律制度的性质是大陆法还是普通法,由法官纠问证人及(或)对证人进行询问/交叉询问,对有争议的文件进行质证。

[7] 《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》(1984年12月10日,1465,联合国,《条约汇编》,85)(《禁止酷刑公约》);《公民权利和政治权利国际公约》(1966年12月16日,999,联合国,《条约汇编》,171),《保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚宣言》(《禁止酷刑公约》的前奏)(大会第3452(XXX)号决议,1975年12月9日)。

[8] 监察员认为,该标准应与一般情况下评估除名申请的标准一致。因此,问题是有无足够的信息为被质疑的具体资料有关的酷刑指控提供合理和可信的依据。

[9] 举例而言,几个国际刑事法庭的审判规程要求确定有罪须排除合理怀疑,据此,如要从间接证据推断出存在犯罪要件或责任形式,则该推断必须是从证据中得出的唯一合理推断。例见,起诉应对1994年1月1日至12月31日期间在卢旺达境内的灭绝种族和其他严重违反国际人道主义法行为负责者和应对这一期间邻国境内灭绝种族和其他这类违法行为负责的卢旺达公民的国际刑事法庭(卢旺达问题国际法庭),案件号ICTR-99-46-A,检察官诉André Ntagerura、Emmanuel Bagambiki和Samuel Imanishimwe案,2015年7月7日上诉判决,第304至306段;起诉应对1991年以来前南斯拉夫境内所犯严重违反国际人道主义法行为负责者的国际法庭(前南问题国际法庭),案件号ICTY-IT-96-21-A,检察官诉Zejnil Delalić、Zdravko Mucić、Hazim Delić和Esad Landžo,2001年2月20日上诉判决,第304段。

[10] 重复申请是指申请人在委员会根据监察员的第一次审查和建议决定保留对其列名后提出的请求。