У воды тоже есть цена
Обеспечение людей во всем мире водой и санитарией — это грандиозная задача, для решения которой нужны деньги. Вопрос о том, кто лучше всего справляется с этой задачей — государство или частный сектор, активно обсуждается специалистами по формированию политики, экспертами и гражданскими группами. Ниже приводится информация, имеющая определенное отношение к предмету этих споров, и излагаются основные аргументы их участников.
Для обеспечения безопасной питьевой водой и санитарией всех, кто лишен сегодня этих благ, требуются значительные инвестиции, общемировой объем которых, по оценкам, должен достигать 14–30 млрд. долл. США в год в дополнение текущим среднегодовым ассигнованиям в размере 30 млрд. долл. США. Как и в случае с другими инфраструктурными услугами, например электроснабжением, электросвязью и транспортом, большинство развивающихся стран опираются на государственное коммунальное хозяйство, финансирующее водопроводные и канализационные сети и обеспечивающее их функционирование. Тем не менее в связи с ограниченностью финансовых и людских ресурсов государственный сектор зачастую работает с низкой производительностью, а предоставляемые им услуги отличаются низким качеством и недостаточностью охвата. По данным Всемирного банка только техническая неэффективность систем энергоснабжения, водоснабжения, автодорожных и железнодорожных сетей в начале 90-х годов ХХ века нанесла мировой экономике ущерб оцениваемый в 55 млрд. долл. США в год, что равно 1 проценту ВВП всех развивающихся стран вместе взятых, составляет четвертую часть ежегодного объема их инвестиций в развитие инфраструктуры и в два раза превышает ежегодные расходы на финансирование сооружения и эксплуатации инфраструктуры.
Во второй половине 80-х годов ХХ века, откликаясь на призывы международных кредиторов, многие страны во всем мире стали опираться на частный сектор, который привлекался как для эксплуатации имеющихся объектов инфраструктуры, так и для финансирования строительства новых инфраструктурных активов. Утверждалось, что опыт частного сектора в областях финансирования и управления может обеспечить повышение качества и увеличение объема инфраструктурных услуг. Появлялась возможность задействования частных финансовых ресурсов и расширения охвата населения услугами и одновременно облегчения бремени, ложащегося на скудные ресурсы государства.
В развивающихся странах услуги в области водоснабжения и санитарии часто субсидируются, традиционно с помощью прямых выплат коммунальным предприятиям, а соответствующие государственные расходы покрываются за счет общего налогообложения. Нынешний ежегодный объем инвестиций развивающихся стран в сектор водоснабжения и санитарии составляет примерно 15 млрд. долл. США. По данным Всемирного банка правительства покрывают почти 75 процентов финансирования, а частный сектор — около 11 процентов, тогда как остальные 14 процентов финансирования поступают от внешних учреждений в форме помощи.
Распространено мнение, согласно которому вода считается общим достоянием и базовой потребностью, которую лучше всего и с весьма невысокими расходами может удовлетворять государственный сектор. Поэтому потребителям редко приходится полностью оплачивать себестоимость воды. Даже там, где промышленные пользователи платят по существующим тарифам, такие тарифы обычно рассчитываются на основе средних затрат и без учета реальной стоимости внешних факторов, таких, как необходимость очистки сточных вод, а также издержек неиспользованных возможностей, например выгод, утраченных из-за невозможности альтернативного использования водных ресурсов. Основным результатом применения этого подхода является значительная недооценка и нерациональный расход воды, несмотря на все больший дефицит водных ресурсов во всем мире. Не получая компенсации за понесенные расходы, правительства развивающихся стран обычно не могут изыскать достаточно средств для расширения сетей услуг в целях охвата ими всех нуждающихся, и лишенные таких услуг неимущие нередко вынуждены прилагать значительные усилия для доставки в дом воды и, рискуя собственным здоровьем, использовать небезопасные ее источники. Некоторые сторонники приватизации систем водоснабжения и санитарии утверждают, что благодаря ей можно решить некоторые из вышеупомянутых проблем. В настоящее время частный сектор обеспечивает водой лишь 7 процентов мирового народонаселения. Предполагается, что к 2015 году этот показатель увеличится более чем вдвое. Сегодня объем услуг, предоставляемых частным сектором в сфере управления водными ресурсами, оценивается в 200 млрд. долл. США в год, однако согласно прогнозам Всемирного банка к 2021 году этот показатель достигнет 1 трлн. долл. США.
Растущее недовольство
Тем не менее увеличение доли частного сектора в общем объеме услуг водоснабжения и санитарии вызывает растущее недовольство. В частном секторе иногда наблюдаются те же явления, которые инкриминируются государственным компаниям, а именно загрязненность поставляемой воды опасными веществами, утечки из труб, которые не ликвидируются неделями, и, что вызывает наибольшую тревогу, рост цен, в результате которого неимущим нередко приходится выбирать между пищей и водой. В третьем по величине городе Боливии Кочабамбе после передачи в 1999 году городского водопровода в управление частному консорциуму цены увеличились на 35 процентов, что стало причиной многочисленных демонстраций протеста. Менее чем через год после этого контракт с частной компанией по водоснабжению был расторгнут.
Даже попытки правительств некоторых развивающихся стран взять на вооружение подходы, традиционно использовавшиеся частным сектором, привели к плачевным результатам. Когда в 2000 году правительство Южной Африки попыталось отменить субсидии на воду, миллионы неимущих оказались вынуждены пользоваться водой из загрязненных рек и озер, что привело к одной из самых крупных эпидемий холеры в истории этой страны.
Эти примеры подтверждают два распространенных мнения — что участие частного сектора приводит к обогащению кучки людей за счет широких масс и что вода течет в сторону тех, кто способен платить за нее. Критики утверждают, что в попытке выглядеть привлекательнее конкурентов при участии в конкурсах на долгосрочные контракты частные компании нередко недооценивают стоимость эксплуатации водопровода. Заполучив контракт и приступив к эксплуатации системы, они стремятся к извлечению прибыли и для этого сокращают штаты и технико-эксплуатационные расходы и/или повышают цены. Другие противники приватизации указывают на то, что водопользование является одним из прав человека и что все люди должны быть обеспечены равноправным и адекватным доступом к воде на некоммерческой основе. Водоснабжение не должно доверяться коммерческим предприятиям.
Поиск решений
Вместе с тем, кто бы ни распоряжался этим важнейшим ресурсом, кто-то должен и платить за услуги водоснабжения и санитарии — потребитель или налогоплательщик. Некоторые специалисты утверждают, что частные предприятия, которые во многих случаях могут более эффективно выявлять пробелы и предоставлять необходимые услуги, должны играть здесь активную роль. Однако взаимодействие с частным сектором вовсе не означает, что правительство может или должно просто перекладывать управление национальными водными ресурсами на частный сектор и позволять фактору прибыли играть доминирующую роль в определении своего курса. Напротив, такое взаимодействие подразумевает диалог между правительством, частным сектором и всеми потребителями, целью которого является изыскание обеспечивающих равноправие и экологически обоснованных решений.
В этом процессе может вырабатываться широкий диапазон взаимосвязей, в котором роль частного сектора может значительно варьироваться. Правительства могут преобразовывать свою роль эксклюзивного финансового спонсора и поставщика инфраструктурных услуг в функцию координации и регулирования услуг, предоставляемых частными компаниями. При этом контракты должны тщательно прорабатываться на предмет обеспечения надлежащего баланса между минимальными стандартами и штрафными санкциями, равно как и стимулами. В любом случае правительство должно осуществлять как надзор, так и общее регулирование.
Оптимизация ценообразования на воду правительствами — это еще одно возможное предлагаемое решение. Однако разработка схем ценообразования, обеспечивающих учет социальных, технических, экономических и экологических составляющих, представляет собой нелегкую задачу. Один из вариантов, который опробуется в некоторых странах, предусматривает оплату из государственного бюджета части счетов за пользование водой неимущими домашними хозяйствами, определяемыми как таковые на основе установленных критериев, в форме прямого субсидирования. Вся вода, потребляемая свыше минимального базового объема, должна оплачиваться потребителями по прогрессивным тарифам из расчета за каждую единицу. Это позволит предотвратить возникновение ситуации, когда цена воды неизбирательно занижается по сравнению с ее себестоимостью.