Cinquième Commission: l’administration de la justice coûtera à l’ONU 320 millions de dollars en 2018-2019
La Cinquième Commission chargée des questions administratives et budgétaires était saisie, cet après-midi, d’une demande de 320 millions de dollars pour financer le système d’administration de la justice à l’ONU en 2018 et 2019, dont 4,6 millions de crédits supplémentaires proposés par le Secrétaire général, sans remporter l’adhésion du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB). Plusieurs délégations ont appelé à améliorer davantage le système, en particulier la représentation juridique des employés, l’accès à la justice des non-fonctionnaires et la protection contre les représailles.
Inauguré en 2009, ce système autorise un fonctionnaire de l’ONU qui n’est pas satisfait d’une décision administrative à demander, dans le cadre d’une procédure formelle, un « contrôle hiérarchique » de la décision au Groupe du contrôle hiérarchique. S’il n’est toujours pas satisfait, il peut déposer une requête auprès du Tribunal du contentieux administratif, puis, si le jugement rendu lui est défavorable, saisir le Tribunal d’appel de l’ONU. À tout moment, le fonctionnaire peut aussi frapper à la porte du Bureau de l’aide juridique au personnel pour bénéficier de conseils et d’une représentation juridiques. Parallèlement, le fonctionnaire peut se contenter de résoudre un conflit par des moyens informels, en sollicitant le Bureau des services d’ombudsman et de médiation, lequel peut également être saisi par le Tribunal du contentieux administratif.
Le nouveau système « a pris un bon départ » et constitue une « amélioration » par rapport aux systèmes précédents, ont noté avec enthousiasme le Groupe des 77 et la Chine, saluant notamment le recours de plus en plus fréquent aux ombudsmans et aux médiateurs. Le Groupe a appelé à maintenir « cette tendance positive » à la résolution informelle des contentieux, « lorsque cela est approprié ». Cette procédure informelle améliore non seulement l’accès à la justice, mais réduit également la longueur et le coût des procédures, dans l’intérêt du personnel comme de l’administration, a souligné l’Union européenne. Voulant aller plus loin, le Japon a plaidé pour une mentalité de coopération et une culture de « communication directe » entre le personnel et l’administration pour éviter les contentieux.
Le Secrétaire général demande donc 320 millions de dollars pour 2018-2019, dont des crédits supplémentaires de 4,6 millions de dollars qu’il a proposé d’imputer sur le fonds de réserve. Ces crédits permettraient notamment de financer la création de 13 nouveaux postes et la nomination de trois juges permanents au Tribunal du contentieux administratif, à la place des trois juges ad litem actuels. Sur les 13 postes, seul celui d’un juriste au Groupe du contrôle hiérarchique est justifié, a tranché le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB). Il a également recommandé d’approuver la reconduction des trois postes de juge ad litem en 2018, plutôt que de nommer des juges permanents.
Outre les questions de financement, plusieurs délégations ont appelé à améliorer encore davantage le système d’administration de la justice. Le Groupe des 77 et la Chine ont ainsi noté, avec préoccupation, « le manque généralisé de connaissances » du système chez les employés, ainsi que le pourcentage toujours élevé de fonctionnaires non représentés par des avocats au Tribunal du contentieux administratif et au Tribunal d’appel (67% en 2016), en dépit de l’aide juridique gratuite offerte par le Bureau de l’aide juridique au personnel. Le Groupe a d’ailleurs appelé à ce que le régime de financement complémentaire volontaire de ce Bureau, établi en janvier 2014 « sur une base expérimentale », soit régularisé.
Quant aux non-fonctionnaires, soit la moitié des effectifs de l’ONU, ils n’ont pas accès au système d’administration de la justice, a de son côté déploré la Suisse, également au nom du Liechtenstein. À ses yeux, toutes les catégories de personnel doivent pouvoir accéder à des voies de recours efficaces, indépendamment de la nature de leur contrat. La protection contre les représailles doit également être renforcée, a-t-elle estimé, une position défendue par les États-Unis, en particulier pour les lanceurs d’alerte. Il ne faut pas que ceux qui révèlent l’existence d’infractions aient peur des représailles, ont-ils insisté.
Les États-Unis ont en outre appelé l’administration à communiquer plus clairement sur les règles régissant le personnel, ce qui permettrait d’éviter les différends. De nombreuses affaires soumises au système de justice ne sont en effet que le résultat d’une mauvaise compréhension des règles, a constaté le Japon, qui a appelé à élaborer des politiques cohérentes et faciles à comprendre afin d’éviter les contentieux inutiles.
Les délégations étaient également saisies, cet après-midi, d’une demande de subvention de 5,9 millions de dollars pour le Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone en 2018 et 2019. Financé en principe sur une base exclusivement volontaire, le Tribunal souffre d’un déficit chronique de fonds, à tel point qu’aucune contribution n’a été annoncée pour 2018. Estimant que financer la totalité du budget du Tribunal pour 2018 et 2019 reviendrait à « remettre en cause le caractère volontaire » de son financement, le CCQAB a recommandé d’autoriser une dépense de 2,3 millions pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2018.
La prochaine réunion de la Cinquième Commission, qui aura lieu jeudi 16 novembre, portera sur le rapport de la Commission de la fonction publique internationale pour 2017.
ADMINISTRATION DE LA JUSTICE À L’ONU
Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires sur l’administration de la justice à l’ONU et les activités du Bureau des services d’ombudsman et de médiation des Nations Unies (A/72/7/Add.9)
Pour l’examen de cette question, le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) a examiné les rapports du Secrétaire général sur l’administration de la justice à l’ONU (A/72/204) et sur les activités du Bureau des services d’ombudsman et de médiation (A/72/138). Le Comité a aussi étudié le rapport du Conseil de justice interne sur l’administration de la justice à l’Organisation des Nations Unies (A/72/210).
Dans son rapport, le Secrétaire général présente un examen du fonctionnement de la procédure formelle d’administration de la justice en 2016, lequel contient des statistiques relatives aux affaires récemment traitées par les différentes entités du système: le Groupe du contrôle hiérarchique, le Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies, le Tribunal d’appel des Nations Unies et le Bureau de l’aide juridique au personnel.
Le Secrétaire général propose des crédits supplémentaires d’un montant de 4 596 300 dollars. En tenant compte de ce montant, le CCQAB note que les ressources nécessaires à l’administration de la justice s’élèveraient à un total de 320 376 200 dollars pour 2018-2019.
Au lieu des 13 postes demandés par le Secrétaire général, le Comité consultatif recommande à l’Assemblée d’en approuver un seul (P-3) au Groupe du contrôle hiérarchique. L’Assemblée devrait aussi régulariser le régime de financement complémentaire volontaire du Bureau de l’aide juridique au personnel. Elle devrait également approuver la reconduction des trois postes de juges ad litem et des contrats de leurs actuels titulaires pour une période de 12 mois, allant du 1er janvier au 31 décembre 2018; et celle pour 2018 du personnel temporaire qui travaille actuellement au service des trois juges ad litem, à savoir trois postes de juriste (P-3), soit un à Genève, un à Nairobi et un à New York, deux postes d’assistant juridique [agent des services généraux (autres classes)], soit un à Genève et un à New York, et d’un poste d’assistant juridique [agent des services généraux (agent local)] à Nairobi.
L’Assemblée devrait aussi approuver le versement de 600 dollars pour chaque demande interlocutoire examinée par un juge du Tribunal d’appel des Nations Unies à compter du 1er janvier 2018; et le versement d’une allocation mensuelle de 1 500 dollars au Président du Tribunal d’appel des Nations Unies à compter du 1er janvier 2018.
Déclarations
Au nom du Groupe des 77 et la Chine, Mme AMÉRICA LOURDES PEREIRA SOTOMAYOR (Équateur) a rappelé que, d’après les conclusions formulées l’an dernier par le Groupe d’experts chargé de l’évaluation indépendante intermédiaire du système d’administration de la justice à l’ONU, le système actuel « a pris un bon départ » et constitue une « amélioration » par rapport aux systèmes précédents. Toutefois, a nuancé Mme Pereira Sotomayor, le Groupe d’experts a également noté que différents éléments du système actuel pouvaient être améliorés. Au nombre d’entre eux, la représentante a noté, avec préoccupation, « le manque généralisé de connaissances » du système d’administration de la justice chez les employés de l’ONU, ainsi que le pourcentage toujours élevé de fonctionnaires non représentés par des avocats au Tribunal du contentieux administratif et au Tribunal d’appel. En effet, en 2016, 67% des employés se représentaient eux-mêmes, en dépit de l’aide juridique gratuite offerte par le Bureau de l’aide juridique au personnel.
Mme Pereira Sotomayor a également regretté l’affaiblissement de la culture organisationnelle de la reddition de comptes s’agissant des cadres supérieurs. Durant la période considérée, a-t-elle déploré, il n’y a pas eu d’arrêt rendu sur la responsabilité des cadres supérieurs dont les décisions avaient pourtant été jugées « grossièrement négligentes » et avaient donné lieu à des litiges ainsi que des pertes financières.
Cependant, la représentante a salué « l’amélioration globale » de la mise en œuvre du système d’administration de la justice. Elle s’est également félicitée de l’utilisation accrue du Bureau des services d’ombudsman et de médiation des Nations Unies. « Le Groupe des 77 et la Chine encouragent à maintenir cette tendance positive à la résolution informelle des différends, lorsque cela est approprié », a-t-elle déclaré, soulignant le rôle des ombudsmans et des médiateurs dans la résolution des conflits de travail. Elle a également salué la diminution du nombre de requêtes et de procédures d’appel en souffrance auprès du Tribunal du contentieux administratif et du Tribunal d’appel.
Mme Pereira Sotomayor a déclaré que son Groupe comptait examiner scrupuleusement les demandes de crédits supplémentaires formulées par le Secrétaire général pour l’administration de la justice, concernant notamment la création de 13 nouveaux postes, la nomination de trois juges permanents à temps complet au Tribunal du contentieux administratif, en lieu et place des trois juges ad litem actuels, le versement de 600 dollars pour chaque demande interlocutoire examinée par un juge du Tribunal d’appel des Nations Unies à compter du 1er janvier 2018 et le versement d’une allocation mensuelle de 1 500 dollars au Président du Tribunal d’appel des Nations Unies à compter du 1er janvier 2018.
S’agissant du Bureau de l’aide juridique au personnel, la représentante a noté que le régime de financement complémentaire volontaire de ce Bureau avait été établi le 1er janvier 2014, « sur une base expérimentale ». Elle a considéré qu’après quatre ans de mise en œuvre, les enseignements de cette expérience devraient être présentés aux États Membres afin qu’ils puissent établir une structure de financement plus durable.
Saluant les progrès dans l’application des recommandations du Groupe d’experts chargé de l’évaluation indépendante intermédiaire, M. FISHER (Suisse) a, également au nom du Liechtenstein, estimé que des améliorations étaient encore possibles. La mise en place d’un système de justice interne efficace et équitable permettra à terme de diminuer le nombre des affaires et d’accélérer leur traitement. Le délégué a soutenu le renforcement des structures existantes comme le préconise le rapport du Secrétaire général. Il a rappelé qu’il était important de soutenir le Bureau de l’aide juridique au personnel qui joue un rôle essentiel pour assurer l’égalité des armes entre les membres du personnel et l’administration.
S’agissant des autres points mentionnés dans les rapports de cette année, deux dossiers sont particulièrement importants pour la Suisse et le Liechtenstein, a-t-il dit, en citant le règlement des contentieux liés au travail impliquant des non-fonctionnaires et la protection contre les représailles.
Près de la moitié des effectifs n’a pas accès au système interne d’administration de la justice, a constaté le représentant, voyant là une situation « problématique » qui expose l’Organisation à des risques juridiques et une réputation entachée. Les Nations Unies doivent mettre en place un système permettant à toutes les catégories de personnel d’avoir accès à des voies de recours efficaces, indépendamment de la nature de leurs contrats, a insisté le représentant qui a salué la recommandation de la Sixième Commission chargée des questions juridiques de procéder à une analyse détaillée sur les voies de recours disponibles pour les non-fonctionnaires.
S’agissant de la protection effective contre les représailles, le représentant a souligné qu’il s’agit là d’une caractéristique essentielle de tout système de justice interne équitable et efficace. Les Nations Unies doivent créer un environnement où le personnel peut dénoncer un manquement en toute sécurité, porter une affaire devant les tribunaux ou comparaître devant ces derniers en tant que témoin. Il semble que les deux derniers cas soient toujours exclus de la protection contre les représailles alors qu’il est dans l’intérêt des Nations Unies de remédier à cette situation.
Réitérant l’importance de la publication rapide et simultanée des rapports requis dans les six langues officielles, M. JAN DE PRETER, de l’Union européenne, a regretté que les annexes au rapport du Secrétaire général ne fussent traduites. Il a exhorté le Secrétaire général à faire tous les efforts possibles pour donner aux États Membres les documents dans les délais impartis.
Le représentant a ajouté qu’il faut assurer que le système d’administration de la justice incarne les principes d’indépendance, de transparence et de professionnalisme. M. De Preter a également reconnu que le règlement informel des contentieux est un élément crucial dans l’administration de la justice. Il améliore l’accès au système de justice tout en réduisant les procédures longues et coûteuses, dans l’intérêt du personnel et de l’administration. Nous sommes encouragés par le recours accru au règlement informel des différends et par l’élargissement des activités de sensibilisation entreprises par le Bureau de l’ombudsman et de médiation, a dit le représentant.
M. KEISUKE FUKUDA (Japon) a parlé du défi qui consiste à régulariser le mécanisme de financement volontaire du Bureau de l’aide juridique du personnel. Les ressources nécessaires à ce Bureau devraient être assurées par les contributions financières de ses bénéficiaires. Ainsi, le Secrétaire général devrait sensibiliser le personnel à l’importance de leurs contributions et explorer d’autres options, y compris une déduction ajustable sur le salaire mensuel.
M. Fukuda a aussi souligné la nécessité de favoriser une mentalité de coopération et une culture de communication directe entre le personnel et l’administration. Il a estimé que de nombreuses affaires soumises au système de justice ne sont que le résultat d’une mauvaise compréhension des politiques liées aux ressources humaines. Renforcer une culture de communication directe et élaborer des politiques cohérentes et faciles à comprendre sont essentiels pour éviter les contentieux inutiles et assurer un environnement de travail positif. Ces défis doivent être relevés non seulement par le Bureau de l’ombudsman mais aussi par les autres départements et bureaux impliqués dans la gestion des ressources humaines. Pour faire des progrès, le système de justice doit s’efforcer de réduire le fossé entre la situation actuelle, à savoir les systèmes, les pratiques et la culture, et la situation idéale.
Mme CHERITH A. NORMAN CHALET (États-Unis) a rappelé la nécessité d’administrer la justice « efficacement et en toute indépendance ». Elle a par conséquent appelé à mettre en place un système d’administration de la justice « transparent, impartial, indépendant et efficace ». Dans le cadre du système formel, l’indépendance des juges doit demeurer la pierre angulaire du système, a-t-elle poursuivi, tout en appelant à renforcer encore davantage la transparence des décisions prises par le Tribunal du contentieux administratif et le Tribunal d’appel. Mme Norman Chalet a également reconnu que l’amélioration de l’administration de la justice passait par un renforcement non seulement du système, mais également de la gestion des ressources humaines et de la politique de protection des lanceurs d’alerte.
Elle s’est dite préoccupée par le fait que de nombreux cas présentés devant le système des Nations Unies demeuraient liés aux prestations sociales, à la cessation de service et à des questions contractuelles. Elle a appelé l’administration à communiquer plus clairement sur les règles régissant le personnel des Nations Unies, ce qui permettrait, selon elle, d’éviter de nombreux différends.
S’agissant de la protection des lanceurs d’alerte, Mme Norman Chalet a estimé que les Nations Unies devaient mieux garantir la protection de ceux qui révèlent l’existence d’infractions. « Il ne faut pas qu’ils aient peur des représailles », a-t-elle insisté. Sur ce point, elle a appuyé la lettre du Président de la Sixième Commission, en date du 26 octobre 2017, dans laquelle il appelle à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, notamment pour le personnel se présentant devant les tribunaux administratifs de l’ONU.
La représentante a par ailleurs félicité le Bureau des services d’ombudsman, pour ces « efforts inlassables » et pour être parvenu à une médiation dans 89% des cas reçus du Tribunal du contentieux administratif. Elle a toutefois appelé le Secrétariat à sensibiliser davantage le personnel de l’ONU à ses droits, et ce, dans le but de réduire le nombre de requêtes, y compris les demandes de contrôle hiérarchique.
PROJET DE BUDGET-PROGRAMME POUR L’EXERCICE BIENNAL 2018-2019
Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires sur l’utilisation de l’autorisation d’engagement de dépenses et sur la demande de subvention pour le Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone (A/72/7/Add.20)
Pour l’examen de cette question, le CCQAB a étudié le rapport du Secrétaire général (A/72/384), dans lequel une subvention de 5 931 800 dollars est demandée pour l’exercice biennal 2018–2019 afin de permettre au Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone de continuer à s’acquitter de son mandat.
Le Comité consultatif rappelle sa préoccupation concernant la pérennité des contributions volontaires servant au financement des activités du Tribunal spécial résiduel et des activités de transmission de l’héritage institutionnel. Il recommande donc que l’Assemblée générale prie le Secrétaire général d’analyser de façon plus approfondie les différentes options concernant les modalités à long terme de financement du Tribunal résiduel, notamment en détectant les possibilités de réduire les dépenses et de faire des économies d’échelle, et d’en rendre compte dans son rapport détaillé sur l’utilisation de l’autorisation de dépenses pour le Tribunal.
Le Comité consultatif constate également que, après trois demandes consécutives de subvention pour financer le Tribunal résiduel, y compris la demande présentée pour l’exercice biennal 2018–2019, la pratique ne revêt plus un caractère exceptionnel. En même temps, le Comité constate que le principe du financement volontaire du Tribunal n’est pas remis en question.
Compte tenu du déficit de financement prévu, tant pour 2018 que pour 2019, le Comité consultatif recommande que l’Assemblée générale autorise le Secrétaire général à engager des dépenses à concurrence de 2 300 000 dollars pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2018. Le Comité consultatif note que l’utilisation finale de l’autorisation d’engagement de dépenses sera fonction du montant des contributions volontaires versées par les donateurs.
Le Comité continue d’insister sur le fait qu’il est entendu que le Tribunal spécial résiduel continuera de s’employer à obtenir des contributions volontaires, notamment en ayant recours à des méthodes novatrices de mobilisation de fonds.
Dans le cas où le montant des contributions volontaires reçues dépasserait les besoins du Tribunal pour 2018, tous les fonds alloués au Tribunal pour la période au titre de l’autorisation d’engagement de dépenses seront remboursés à l’ONU. Des mesures seront prises pour obtenir des gains d’efficience au Tribunal.
Déclarations
Au nom du Groupe des 77 et la Chine, Mme AMÉRICA LOURDES PEREIRA SOTOMAYOR (Équateur) a rappelé qu’en décembre 2016, l’Assemblée générale avait autorisé le Secrétaire général à allouer une subvention de 2,8 millions de dollars au Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone, afin de pallier le manque de contributions volontaires pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2017.
Malgré les efforts de collecte de fonds déployés par le Secrétaire général, Mme Pereira Sotomayor s’est déclarée très préoccupée par le fait qu’aucune nouvelle annonce de contribution volontaire n’ait, à ce jour, été effectuée pour 2018. À ses yeux, l’absence de financement durable pourrait avoir des « conséquences délétères » sur le Tribunal. Étant donné la « nature imprévisible » du mécanisme de financement, et compte tenu du fait que les subventions accordées par l’ONU ne sont que des « mesures temporaires », la représentante a insisté sur la nécessité de parvenir à un mécanisme de financement « durable sur le long terme », de préférence, selon elle, un mécanisme d’examen des besoins financiers par les États Membres.
Au nom du Canada, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande (groupe CANZ), Mme SOPHIE PICHÉ (Canada) a dit que son Groupe avait soutenu le Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone depuis sa création parce qu’il a joué un rôle essentiel en aidant la Sierra Leone et la région à sortir du conflit. Il a contribué directement à la paix durable et à la prévention de la résurgence du conflit. Mais le Tribunal a aussi, par ses actions et l’exécution exemplaire de son mandat, promu la valeur d’un système judiciaire pénal impartial et fonctionnel dans la construction d’une société pacifique et juste.
« Le Tribunal spécial résiduel est devenu un modèle pour les autres tribunaux, et, aujourd’hui, il est un corps très maigre », a indiqué la représentante. Il exerce le mandat d’une Cour, administre les peines et continue à superviser les activités de protection des témoins, fournit une assistance aux autorités nationales, maintient et préserve les archives, des activités qui restent essentielles aujourd’hui.
Sans des ressources adéquates, le Tribunal spécial résiduel ne serait pas en mesure de continuer ses opérations en 2018. Le groupe CANZ, a annoncé la représentante, est impatient de travailler avec tous les collègues de la Cinquième Commission pour trouver une solution qui permettra au Tribunal spécial résiduel de remplir son mandat et de continuer à jouer un rôle important.
M. FELIX ALIE KOROMA (Sierra Leone) a rappelé la pertinence des principaux mandats du Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone, dont celui d’enquêter sur les entraves à la justice dans le cadre des travaux du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL), qui a fermé ses portes le 31 décembre 2013, et de protéger les personnes ayant témoigné au TSSL.
Constatant toutefois les lacunes du mécanisme de financement du Tribunal sur la base de contributions volontaires, le représentant a déclaré que « la situation financière désastreuse » du Tribunal faisait « sérieusement entrave » à la conduite de ses travaux. Malgré les efforts du Tribunal, de son Comité de surveillance et du Secrétaire général de l’ONU pour lever des fonds, le représentant a indiqué que le Tribunal n’avait reçu que 150 000 dollars de contributions volontaires en 2017. Pire encore, a-t-il dit, aucune annonce de contribution n’a été reçue au titre du budget biennal 2018-2019 du Tribunal, d’un montant de 5,9 millions de dollars.
M. Koroma a par conséquent imploré les délégations de recommander à l’Assemblée générale d’allouer le montant total des ressources demandées par le Secrétaire général pour le Tribunal, d’un montant de 5,9 millions de dollars, pour l’exercice biennal 2018-2019. Il s’est dit conscient qu’il ne s’agissait là que d’une mesure temporaire et s’est déclaré prêt à travailler avec les États Membres et les partenaires du développement pour trouver une solution de financement viable à long terme. D’ici là, M. Koroma a estimé que le Mécanisme international appelé à exercer les fonctions résiduelles des tribunaux pénaux, basé à La Haye, devait continuer à apporter un soutien logistique et administratif au Tribunal spécial résiduel pour la Sierra Leone, sur une base remboursable.