保护责任

引言

在2005年世界首脑会议上，各国国家元首和政府首脑肯定了保护人民免受种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任。保护责任（通常简称 “RtoP” ）原则有地位平等的三大支柱：每个国家皆有保护其人民的责任（支柱一）；国际社会有帮助各国保护其人民的责任（支柱二）；当某国明显无法保护其人民时，国际社会有保护该国人民的责任（支柱三）。保护责任原则在2005年获得通过，形成了一个郑重的承诺，也代表全世界都期待不存在上述罪行的未来。

面对当前全世界所发生危机的范围和强度，很多人都无奈地表示，保护责任没有发挥应有的作用。然而，这一原则的发展和全面实施该原则的举措设计，都取得了重大的进步，前景显得比较乐观。在确定未来保护责任实施行动步骤的时候，应把这两方面因素都考虑进去。

挑战

毫无疑问，尽管保护责任取得了很大进步，但我们离2005年设想的目标还相去甚远。过去几年令人担忧的形势，可能会扩大各国国家元首和政府首脑所做的承诺与全世界人民所面对的日常遭遇之间的差距。

当今，还有很多人民面临保护责任所涉及罪行的威胁，或者他们的国家正发生此类罪行。与此同时，国际主义衰退，国际人道主义法和人权法所受尊重逐渐下降，安理会等关键决策机构内部存在政治分裂，推进保护的宏大议程陷入了悲观情绪。

我们看到国际法基本信条受到惊人的漠视。在近年来发生的武装冲突中，冲突方公然违反国际人道主义法；我们也看到，医院、学校等保护平民地点和人道主义与医疗工作者等受保护人员正遭到广泛、明目张胆的攻击。

叙利亚平民社区遭围困，但无法获得人道主义救济，造成了难以想象的苦难，这种情况令人尤为烦恼。在当今时代，冲突区域的平民不应再面对饥饿的威胁，或因缺乏基本医疗援助而死亡。与此同时，记者和人权维护者也仍然遭受袭击。

尽管出现了残忍的非国家武装团体，但大多数可能构成暴行罪的严重违反国际人道主义法和人权法的行为，仍是会员国的武装部队及其附属民兵所为，这是一个令人警醒的事实。同样，各国政府未能追究暴行罪实施者的罪责。在国际层面，一些《罗马规约》缔约国并没有与根据《规约》建立起来的国际刑事法院充分合作，有的甚至主动退出《规约》，以避免对暴行罪的调查和起诉。安理会越来越不愿意将情势提交给法院审理，有些政治领导人明显在寻求法律责任豁免。

机遇

要进行诚实的评价，就必须面对上述残酷的事实。同时，我们也必须考虑其他积极的要素。自2005年以来，我们已取得了很多成果。

第一，通过我们与会员国的合作，通过联合国大会关于保护责任问题的年度非正式对话，我们已在这一原则的很多核心要素上达成了共识，例如，预防是保护责任的核心；帮助各国实现保护责任时，应尊重国家自主原则；任何集体国际行动都应采用全面的外交、政治和人道主义举措；军事干预应被视为最后的手段。

第二，联合国的所有关键政府间机构深入考虑并参考了保护责任原则，在某些情况下，已通过了与这一原则相关的专题性和国别决议。安理会已在50多项决议和主席声明中提及保护责任。人权理事会在很多项决议中都参考了这一原则，最近的一项是2016年9月30日关于过渡期司法的决议。此外，由防止灭绝种族罪行问题特别顾问办公室制订的有关保护责任的《暴行罪分析框架》，已作为联合国正式文件发布，在联合国内外传播和使用，为预警和采取早期行动提供帮助。

第三，在过去十年中，我们已经看到区域和全球保护责任协调人网络取得了发展，以及对灭绝种族罪行和暴行罪实现了一定的预防，这有利于发展这一原则所需要的国家和区域架构，并能激励最佳实践和专业知识的共享。在纽约和日内瓦有跨区域的保护责任之友小组，有50多个会员。还有一些旨在提高立法者和国会议员保护责任意识的重要倡议正在实施当中。这是一项非常关键的工作，必须得到支持。

接下来的行动

已取得的进步要维持下去，而现存的争议还要进一步努力去解决。例如，从概念上，根据保护责任原则第三支柱采取的集体行动，尤其是当某国明显不能保护其人民、安理会考虑授权军事行动时，会员国会要求做出进一步的说明。

此外，尽管会员国反复强调他们为防止暴行罪提供了支持，但这并没有变成对预防战略的具体支持。这需要对国家脆弱性进行诚实的评估。联合国一直强调，没有任何一个国家或地区能免于暴行罪的危险，所有的国家都应该首先落实支柱一所描述的责任。防止暴行罪必须先从国内开始。要想可持续的落实，政府的各个部门、民间社会和私营部门需要共同努力，制定具体的政策，形成健康的预防文化。在国内，各个社会要认清自己的风险因素和应对能力来源，并采取最符合自身情况的应对措施。可以利用现有的程序，比如人权理事会的普遍定期审议，来鼓励各国评估较为长期的暴行风险，确定减轻风险的措施。当然，这就要求把纽约、日内瓦和区域中心外交部门之外的保护责任放到国家政策制定机制之中。联合国会继续支持通过预防行动来加强应对暴行罪的能力。新上任的秘书长明确承诺，要把预防放在他日程的核心地位。

然而，主要的障碍在于大国的强大政治利益，他们可能反对采取早期行动帮助面临危险的人民。2011年夏天叙利亚危机不断升级时情况就是如此，叙利亚内战越来越频繁，残忍的暴行罪越来越多，但这个障碍一直阻止采取果断的行动。最近，我们也看到这一障碍在其他形势中出现，包括也门。

我们需要扩大安理会采取“及时果断”的集体行动的政治基础。我们可以首先寻求安理会成员的承诺，让他们承诺不会阻碍任何解除种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪所带来的危险的行动。现在就有寻求这种承诺的具体倡议，我完全认可这样的倡议。我们也要学会如何在安理会内部存在分歧的情况下预防暴行。

有时，因为全球政治层面存在障碍，倒是为其他行为体，尤其是国家层面、次区域层面和区域层面的行为体，提供了发起和实施倡议的机会。联合国、会员国和民间社会行为体做出了巨大而一致的努力，给叙利亚提供了人道主义援助，这就是很好的具体表现。

结论

过去的十年表明，集体、协调的行动可以产生重要影响。保护责任的进一步落实必须仍要以已经取得的具体进步为基础，要从过去的保护工作中吸取经验。我们重申这一集体承诺，确保该原则能继续激发和催发行动，为所有人民提供更加有效的保护。

注释

1 A/HRC/RES/33/19。

2 A/70/741–S/2016/71。