" Assurer la protection des protecteurs "
Renforcer la sécurité du personnel : priorités et défis
Par Nuchhi Currier, pour la Chronique
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| L'article | ||||||||||
| " On attend l'ennemi. Ici, on est comme un appât, sans armes, attendant la vague [...] et que la milice fasse son travail. Je rédigerai l'ordre du jour de la réunion qui se tiendra demain à Kapang. L'objectif de cette réunion est d'examiner comment nous allons continuer cette opération. Il faut que j'y aille maintenant. J'entends des cris dehors. " Ces mots écrits par Carlos Caceres, l'un des trois agents de l'ONU brutalement assassinés le 6 septembre 2002 à Atambua, au Timor oriental, ont été immortalisés. Mais la plupart des personnels humanitaires quittent le terrain aussi silencieusement qu'ils y sont arrivés. Si de nombreux écrits ont rendu hommage aux héros de la guerre, on ne peut pas en dire autant pour les héros de la paix, du développement et du secours humanitaire. Tous les jours, quelque part dans le monde, un membre du personnel humanitaire risque sa vie pour améliorer la cause de la paix et de la sécurité. Voici quelques incidents récents : le 30 mars 2003, un ingénieur qui travaillait en Afghanistan avec le Comité international de la Croix-Rouge à l'approvisionnement en eau a été tué par balles par un groupe d'assaillants non identifiés pendant qu'il aidait les citoyens les plus démunis dans le pays; le 6 mars, au Timor-Leste, cinq casques bleus de l'ONU se sont noyés dans le courant d'une rivière lorsque le conducteur a perdu le contrôle du véhicule; le même jour, trois membres de l'aide internationale ont disparu dans une région frontalière dangereuse entre le Liberia et la Côte d'Ivoire. Au cours des dix dernières années, plus d'une centaine de conflits armés ont eu lieu, qui ont fait des millions de victimes et déplacé de larges populations. Parmi eux, seulement sept ont eu lieu entre des États. Le nombre croissant de conflits internes au cours des dernières années a entraîné un déploiement d'un plus grand nombre de personnels humanitaires dans les zones de conflit. Les droits humanitaires internationaux et les droits de l'homme ont été violés par les parties en conflit, en partie parce que les organisations humanitaires sont perçues comme des obstacles à la réalisation des objectifs militaires. Selon des études britanniques et canadiennes sur le conflit en Bosnie, entre 1992 et 1995, dans certaines missions, 70 à 90 % des soldats ont fait face à des situations extrêmement dangereuses, allant des échanges de tirs et de tirs au mortier, à la menace sous un revolver ou par des tireurs isolés. D'autres risques comprenaient le danger des mines terrestres, les toxines dans l'environnement, la prise d'otages, les suicides ou les morts accidentelles ainsi que les agressions sexuelles. Le nettoyage ethnique, la torture, les viols et la mutilation d'innocents, femmes, enfants et personnes âgées, dont ils ont été les témoins ont eu un effet traumatisant sur ces travailleurs internationaux.
Il est également important que les gouvernements hôtes prennent leurs responsabilités en matière de sécurité du personnel, ce qui n'est pas toujours le cas. En effet, le personnel fait parfois l'objet d'attaques médiatiques de la part des responsables gouvernementaux eux-mêmes ou des membres du personnel local appartenant à des groupes ethniques, linguistiques ou culturels sont ciblés dans des attaques de haine injustifiées. Dans d'autres cas, les acteurs locaux et régionaux commettent de tels actes pour conquérir une visibilité et une reconnaissance politiques. Trop souvent, les menaces sont faites par des acteurs non étatiques généralement motivés par des gains économiques. Le contrôle et l'exploitation des diamants, du bois et d'autres matières brutes au Liberia et en Sierra Leone, le commerce des armes et de la drogue en Afghanistan, ainsi que le pillage des ressources naturelles au Cambodge et au Congo, sont des exemples d'activités criminelles résultant de la situation intérieure instable qui peut donner lieu à des attaques contre le personnel humanitaire. Chaque organisation doit protéger le personnel envoyé dans les régions de conflit. L'assistance humanitaire ne peut pas réussir si le personnel est lui-même en danger. Pour améliorer la sécurité du personnel, des mesures politiques, juridiques et financières sont nécessaires afin de permettre au système de l'ONU de promouvoir la cause de la paix, du développement et de la sécurité.
Entre janvier 1994 et octobre 2002, 74 incidents sont survenus impliquant la prise d'otages ou l'enlèvement de 262 personnels, dont huit en 2002 en Somalie, au Soudan et en Guyane. Jusqu'à ce jour, 39 personnels sont toujours détenus dans diverses régions du monde. Et dans cette liste ne sont pas pris en compte le nombre croissant de viols, d'agressions sexuelles, de vols à main armée, de vols de voitures, d'attaques contre des convois et des opérations humanitaires ainsi que de harcèlement dont est victime le personnel de l'ONU, ni ne sont inclus les coûts psychologiques de la guerre. Le Secrétaire général a déploré ces statistiques alarmantes et a souligné, une fois de plus, l'importance d'assurer une protection légale au personnel humanitaire, exhortant tous les États membres à signer la Convention de 1994 sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé et d'approuver un Protocole qui étendrait le champ d'action de son application à toutes les opérations et à toutes les catégories de personnel qui ne sont pas couvertes. Actuellement, moins d'un tiers des 189 États membres de l'ONU sont parties à la Convention. Le Secrétaire les a également appelés à signer le Statut de Rome de la Cour pénale internationale, en vertu duquel les attaques contre les agents du maintien de la paix et le personnel humanitaire sont considérées comme des crimes de guerre. Ces mesures renforceraient leur protection en mettant fin à l'impunité des auteurs de violence. Afin de répondre aux questions de sécurité et aux menaces, il est important de comprendre la nature de celles-ci. Dans leur article intitulé Sécurité humanitaire : défis et réponses, Sean Greenway et Andrew J. Harris citent quatre catégories de menaces : les accidents, la criminalité, le banditisme et le ciblage. Selon leurs statistiques, les accidents sont les premiers responsables des décès, suivis de la criminalité, du banditisme ainsi que du ciblage, qui est la menace la moins prévalente mais la plus meurtrière. Les accidents peuvent être de différentes natures : les situations d'échanges de tirs, les mines terrestres et les accidents de la route et d'avion. " Dans les régions où le personnel humanitaire est déployé, les routes sont souvent en mauvais état, les conducteurs négligents, les moustiques infectieux et l'eau contaminée. Dans toutes ces situations, la mort hante les lignes de front, choisissant ses victimes au hasard ", déclare Catherine A. Bertini dans son essai Protecting the Protectors. La criminalité est un danger évident lorsqu'il y a une défaillance complète des structures civiques et juridiques qui engendre une totale anarchie. Le banditisme se réfère au pillage des biens d'une organisation d'aide par des factions locales armées pour des raisons politiques ou personnelles, ainsi qu'à la prise d'otages contre une rançon. Le ciblage se réfère aux attaques délibérées ou aux menaces contre le personnel en vue d'interrompre leurs activités. Les motifs peuvent être multiples : influencer une tierce partie, obliger une organisation à fermer ses portes ou solliciter une plus grande force militaire dans le conflit. Souvent, la nature brutale des conflits internes estompe la distinction entre combattants et non-combattants, porte atteinte au respect de la situation légale du personnel humanitaire et peut même faire de ces personnels des cibles afin de miner les efforts de guerre d'un adversaire. Il est important de noter qu'une fois déployé, le secours humanitaire change la dynamique du conflit et est étroitement lié à l'économie de guerre. La tendance récente du déclin de l'aide et l'augmentation de la demande en matière d'aide contribuent également à la détérioration de la sécurité pour les personnels de secours humanitaire. Les factions en guerre considèrent les organisations humanitaires et de développement dans les zones de conflit comme des " cibles vulnérables ". Ces organisations doivent veiller à ne pas être associées aux unités armées afin de ne pas compromettre leur image de neutralité et d'impartialité qui leur assurent une immunité contre les attaques. Se passer de l'armée pour régler les problèmes de sécurité peut parfois se retourner contre les organisations, les mesures de sécurité civile n'étant généralement pas adéquates pour faire face à une explosion de la violence. Une autre méthode employée par le personnel humanitaire est l'" approche anthropologique " de la sécurité — l'établissement de relations étroites avec la population qui est censée lui fournir une protection et l'alerter en cas d'attaques. Cette méthode est adéquate lorsque le personnel humanitaire est expérimenté et suffisamment formé pour prendre des décisions rapides et s'adapter aux changements soudains.
Dans son rapport du millénaire à l'Assemblée générale en 2000, le Secrétaire général a lancé un programme de deux ans visant à renforcer le Système de gestion de la sécurité de l'ONU. Considérant que la sécurité des 30 000 personnels à l'étranger est une responsabilité légale, il a récemment nommé Tun Myat (Birmanie) coordonnateur des Nations Unies pour les questions de sécurité, au niveau d'assistant du Secrétaire général. Le Bureau du coordonnateur des Nations Unies pour les questions de sécurité (UNSECOORD) a pour objectif principal de renforcer la coordination et la gestion de la sécurité et de soutenir les initiatives mises en place pour améliorer l'efficacité du système de gestion de la sécurité. Des mesures de responsabilité ont été établies et le rôle du personnel clairement défini. Le recrutement d'une vingtaine de professionnels s'inscrit dans une logique de renforcement de la surveillance et des mécanismes d'appui des opérations sur le terrain, d'une plus grande participation du siège dans les missions d'évaluations interinstitutions et de formation sur les questions de sécurité et de renforcement du soutien à la gestion des incidents importants sur le terrain. M. Myar dirige actuellement un groupe de 100 fonctionnaires internationaux chargés de la sécurité sur le terrain et plus de 200 personnels de soutien au niveau local approuvés par l'Assemblée générale en 2001. L'ONU a établi les Normes minimales de sécurité opérationnelle (MOSS) afin de renforcer le système de gestion de la sécurité sur le terrain, d'accroître la sensibilisation du personnel, de réduire les risques et d'établir des critères standard pour les opérations sur le terrain. Les MOSS sont divisées en quatre sections : les plans de sécurité, la formation du personnel, le matériel de télécommunications et de sécurité. Pour chaque lieu d'affectation, les menaces spécifiques à certains pays et les risques associés sont examinés à l'aide d'un système d'évaluation standardisé qui détermine les mesures de sécurité à prendre pour permettre au personnel de mener efficacement les opérations sans courir de risques. Les institutions ont été chargées de fournir les ressources dans leurs lieux d'affectation afin que les normes y soient respectées. L'UNSECOORD aide les pays à mettre en ouvre les MOSS avec la participation active du Bureau de la coordination des Affaires humanitaires des Nations Unies (BCAH), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) et le Programme alimentaire mondial (PAM).
La coordination et l'action interinstitutions permettent à l'UNSECOORD de renforcer sa capacité à réagir aux incidents critiques, appuyée par les organisations de secours humanitaire telles que le HCR, l'UNICEF et le PAM. Un réseau intégré de professionnels de la sécurité a été créé et inscrit sur la liste des questions de sécurité. Il devrait être opérationnel très prochainement. La formation sur les questions de sécurité est vitale en matière de réduction des risques. Pour participer efficacement au système de gestion de la sécurité de l'ONU, tous les membres du personnel de l'ONU sont tenus de suivre une formation. L'UNSECOORD continue de présenter une " formation en matière de prise de conscience des règles de sécurité et de gestion du stress " dans un grand nombre de lieux d'affectation et, rien qu'en 2001 et en 2002, a répondu aux besoins d'environ 5 000 personnels de l'ONU. Avec l'appui du BCAH, le Bureau a également mis au point un programme de formation pour le personnel en fonction dans des lieux d'affection à haut risque. Ce programme aborde des situations de sécurité spécifiques et s'est avéré plus efficace que les initiatives précédentes. D'autres programmes comprennent la formation du personnel chargé de la sécurité sur le terrain qui assureront dans des ateliers la formation sur les MOSS avec la production de publications spéciales sur la sécurité et d'un CD-ROM destiné au personnel sur le terrain, mis au point avec le HCR. Une aide psychologique au stress a été mise en place pour examiner les coûts psychologiques de la guerre et aider le personnel ayant vécu des expériences traumatisantes. On prend de plus en plus conscience des retombées des crises humanitaires extrêmes telles que la solitude, la peur d'être la cible des deux parties, les abus, l'horreur des camps de réfugiés, les divorces, les problèmes d'alcool et de drogue, les accidents mortels, les blessures causées par l'explosion de mines, les enfants orphelins et les épouses abandonnées. Une autre question importante concerne la collaboration entre l'ONU et les organisations non gouvernementales sur les questions de sécurité, alors que de plus en plus d'organisations intergouvernementales et non gouvernementales travaillent en étroite collaboration avec le système de l'ONU. Ces organisations extérieures ont généralement une plus grande latitude dans les décisions concernant leur niveau d'engagement dans les situations dangereuses. Cette indépendance et la diversité des mandats rendent leur personnel plus vulnérable. Dans les situations de crise, l'interdépendance des personnes impliquées signifie également une plus grande vulnérabilité de tous, les actions d'un groupe pouvant sérieusement porter atteinte à la sécurité opérationnelle des autres. Des directives sur la " Collaboration entre l'ONU et les ONG sur les questions de sécurité " ont donc été établies. Elles définissent les normes de sécurité et les règles communes, décrivent les meilleures pratiques dans les situations d'urgence complexes et appellent à une plus grande interaction et à une plus grande disponibilité des ressources communes et des capacités de formation. Ces directives sont disponibles depuis le début de 2002. L'ordre du jour de la gestion de la sécurité du personnel interinstitutions de l'ONU comprend un grand éventail d'activités, y compris la surveillance des nouveaux arrangements en matière de sécurité, les questions budgétaires à la fois dans les bureaux sur le terrain et au siège, les questions de responsabilité, la mise en ouvre des MOSS, les normes en matière de télécommunications, la formation en matière de sécurité, les professionnels de la sécurité sur le terrain, la protection contre les actes malveillants, les normes minimales de sécurité aérienne, le transport d'espèces, la sécurité du personnel recruté au niveau local, les mesures de sécurité résidentielle, le recours aux escortes militaires/armées et les enquêtes sur le décès du personnel.
Les coûts totaux du système de sécurité de l'ONU sont partagés par toutes les organisations et tous les programmes et fonds de l'ONU. La sécurité opérationnelle étant devenue une fonction centrale des Nations Unies et un élément intégral de l'aide humanitaire, les quatre institutions spécialisées impliquées dans les situations d'extrême urgence — HCR, PAM, UNICEF et PNUD — avaient demandé que les coûts de sécurité soient couverts par le budget ordinaire de l'ONU. Mais cette proposition n'a toujours pas été acceptée. La contribution de chaque institution est basée sur le nombre de personnels déployés sur le terrain dans le cadre du système central de sécurité et est calculée par une formule de partage des coûts établie tous les deux ans. Selon la formule établie en juillet 2001, le HCR devrait contribuer aux coûts de l'UNSECOORD (53,32 millions de dollars) pour les années 2002-2003 à raison de 7,53 %. Cela représente un montant de 2 006 750 dollars pour 2002. Mais il existe d'autres coûts associés mais moins visibles. Les coûts de l'inaction, à la fois de ceux qui fournissent l'assistance et la protection et de ceux qui en bénéficient, sont énormes. Il est impératif d'engager un dialogue humanitaire à grande échelle qui inclue les acteurs étatiques et non étatiques afin de mettre fin à l'impunité des auteurs de violence, conformément à un régime juridique international spécifique. |
| Rendre hommage aux " fonctionnaires oubliés " |
| Au cours des dernières années, l'ONU a accordé une attention spéciale à la question de la sécurité du personnel en organisant un certain nombre de sommets consacrés à la sécurité du personnel. Dans un discours commémorant la Journée internationale de la solidarité avec les fonctionnaires détenus ou disparus, le 23 mars 2003, le Secrétaire général, Kofi Annan, a souligné la " nécessité de créer des systèmes de soutien qui seront mis en place avant, pendant et après le déploiement des membres du personnel et qui géreront non seulement la sécurité physique des personnes dans les situations à risque mais aussi leur santé mentale et émotionnelle ". Par ces mots, une question très importante a été portée au premier plan : " Les fonctionnaires oubliés ", thème du dernier Sommet sur la sécurité du personnel qui s'est déroulé en juin 2002 à New York. Le Sommet, le cinquième depuis 1998, avait pour but d'attirer l'attention sur les dangers auxquels le personnel humanitaire de l'ONU est confronté pendant qu'il sauve des millions de vie et soulage les souffrances d'un plus grand nombre encore. Souvent en mission dans les régions les plus isolées, hostiles et dangereuses du monde, les agents du maintien de la paix, les personnels humanitaires, les observateurs des droits de l'homme, les journalistes et les volontaires consacrent leurs efforts à aider les autres, souvent au prix de grands sacrifices. Le Sommet a spécialement souligné les problèmes des fonctionnaires détenus, enlevés, disparus et assassinés, le statut du personnel local qui bénéficie d'une moins grande protection que le personnel international et les traumatismes rencontrés par le personnel de retour des missions. |
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